預算績效管理問題探討

何翠美

(南寧市疾病預防控制中心，廣西 南寧 530001)

1 引言

我國績效管理經過了幾十年的探索和實踐，以及在各級政府和部門的努力下，績效管理制度實現了從無到有、從理論探索到實踐運用，現如今已經基本形成了較為完善的績效管理機制，同時在預算管理的作用下，以往存在的財政資金重分配輕管理、重使用輕效益等問題也得到了有效遏制。但是，在看到預算績效管理成效的同時，也要看到其實際執(zhí)行過程中所暴露出的一系列問題。

2 預算績效管理的必要性及內容

2.1 預算績效管理的必要性

首先，預算績效管理是實現財政資金決策最科學、最有效的方法，黨和政府高度重視這一項工作的開展。在黨的十九大報告中，指出了人民日益增長的美好需要與不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是現階段我國社會主義發(fā)展的主要矛盾，而解決這一矛盾的關鍵就在于財政資金使用效益的提高，應當充分發(fā)揮財政資金的作用，為人民群眾提供更多、更好的公共產品及服務。這也更加深刻的提升了預算績效管理的重要性以及實施的必要性。

其次，預算績效管理是一項以支出結果為導向，圍繞功能目標統(tǒng)籌各主體活動和行為，確保財政資金充分、有效及科學使用的一項工作。最重要的是，實施預算績效管理，尤其是網絡、媒體等多種渠道支撐下，能夠有效遏制貪污腐敗、鋪張浪費、形式主義等問題的發(fā)生，進而有效保證社會大眾的合法權益。因此，加強預算績效管理，有助于實現財政資金的精細化管理目標，有助于提升財政資金的使用效益，同時也有助于行政管理能力及公共服務效率的提升。

2.2 預算績效管理的主要內容

預算績效管理實際上是預算管理與績效管理的結合，工作對象為預算收入和支出，工作內容是財政預算在一定時間內能達到的總體產出和效果，工作目標則是促進透明、責任、高效履職。近年來國家為推動各項公共事業(yè)的開展，加大了財政資金的投入力度，而如何加強財政資金的預算管理，提高理財質量和效率，實現項目支出?？顚Ｓ?，確保財政效益，以及保證基本支出合理使用，成了當前預算績效管理的重要內容。

3 預算績效管理現存問題分析

3.1 預算績效理念及基礎薄弱

隨著我國預算工作的不斷深化，預算績效管理工作取得了初步成效，形成了涵蓋績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理及評價結果的預算績效管理框架體系。但是由于受到傳統(tǒng)預算方式長期的影響，一時還難以有效轉變以往重投入輕管理、重視用績效的觀念，加之在以往的預算審核中，更多的是關注預算資金使用是否合法合規(guī)、預算資金執(zhí)行效率等內容，于是便導致普遍不重視績效管理，預算績效管理理念薄弱。同時，現階段預算績效管理的基礎也較為薄弱，主要表現為預算管理與績效管理不能有效融合，兩者常常處于分離、獨立的狀態(tài)，如預算部分主要是由財務部門進行編制，而績效部分則是由業(yè)務部門開展，這也一定程度上阻礙了業(yè)財融合的進程。除此之外，也尚未形成相關的制度及工作指南，導致預算績效管理工作無法順利開展，加之數據質量不高，使得預算績效編制的質量不高，也無法為后續(xù)預算績效評價工作的開展提供可靠的依據。

3.2 財政支出規(guī)模持續(xù)增長但效率低下

從當前預算績效管理的現狀來看，普遍存在財政支出規(guī)模持續(xù)增長但效率低下的問題。主要表現在以下兩個方面：一方面是專項資金的執(zhí)行效率不高，通常會在年底有大量專項資金結余結轉，但是基本經費并不能滿足當年款項的支付需求。分析其原因，主要是因為預算收入與預算支出之間不匹配，尤其是在年度預算過程中，往往只是考慮支出預算，缺乏全盤收支平衡的充分考慮和評估；另一方面是財務部門與業(yè)務部門之間也未建立起良好、順暢的溝通機制，使得業(yè)財融合的推進受到阻礙，加之在編制年度預算時，未充分進行市場調研分析，更多是依靠以往的工作經驗來進行簡單的整理預算，以至于年度預算編制不科學，年度預算執(zhí)行時存在諸多阻礙，而多次進行預算調整又會增加資金使用的時長，整體效率偏低。另外，所編制的資金使用計劃不能很好地與預算資金結合，導致業(yè)務部門資金不足，影響正常工作的開展，也容易引起不必要的資金浪費。

3.3 預算績效管理流程亟待優(yōu)化

現階段預算績效管理流程亟待優(yōu)化，尤其是在實際執(zhí)行環(huán)節(jié)，還存在諸多的問題。具體表現為：首先，業(yè)務開展前，缺乏有效的制度體系加以約束。預算績效管理工作的順利開展，需要完善且嚴謹的制度得以支持，但由于受到發(fā)展規(guī)模、人員等因素的限制，導致相關制度不夠完善，預算績效管理工作的開展缺乏有效的理論指導。其次，業(yè)務開展時，重心有所偏移。在預算績效管理工作開展過程中，更多是重視資金運用方面的管控，但是對于績效考評等方面的追蹤有所忽視，雖然強化資金運用的管控，有助于預算編制可行性的提升，但是不重視績效動態(tài)監(jiān)控，勢必會阻礙預算管理與績效管理的有效融合，也勢必會對預算績效管理體系的建立和完善產生影響。最后，業(yè)務開展后，缺乏有效的反饋。從性質上看，預算績效管理應是貫穿于單位管理的全過程，絕非一次性的管理方式，需要在不斷地執(zhí)行和運用過程中完善發(fā)展。但通常由于業(yè)務量較多的原因，導致預算績效管理的后期分析反饋工作缺乏重視，這也很大程度上限制了預算績效管理質量的提升。

3.4 缺乏完善的預算績效評價機制

預算績效評價也是預算績效管理的一個重要環(huán)節(jié)，但目前也普遍存在預算績效評價機制不完善的問題。具體表現為：其一，負責人不重視預算管理與績效管理，因此也不重視預算績效評價機制的完善，這種從思維模式層面所引起的問題，勢必會對單位的整體工作開展產生不良的影響。其二，由于缺乏足夠的重視，導致績效指標體系科學性、實用性不足?？茖W、符合實際的績效指標，是完善預算績效評價體系的關鍵所在。但制定績效指標是一項技術性較強且復雜的工作，而由于受到技術、人員等因素的限制，使得所選取的績效指標無法為預算績效評價提供全面且準確的系統(tǒng)數據，也就無法有效運用預算績效評價來對財政資金使用效率與效果進行評價，進而無法實現改善管理和提高資金使用效益的目的。

3.5 專業(yè)技術人員不足

預算績效管理工作本身是一項較為復雜的工作，涉及大量的深入、細致的調查研究以及測算、分析、評估工作，因此對從業(yè)人員的要求較高，不僅需要熟悉財務知識及業(yè)務流程，也要具備較高的甄別、分析及測算能力。從現實情況來看，往往存在財務人員兼任預算編制的情況，導致了預算績效編制不夠精細化，后續(xù)的預算績效評價工作開展的效果也不夠理想。

4 實施全面預算績效管理的措施及建議

4.1 提升預算績效管理整體重視程度，強化支出管理

針對現存的預算績效管理問題，必須要全面提升預算績效管理的重視程度。首先，要充分發(fā)揮單位負責人在預算績效管理中的風向標作用，單位負責人要正確認識預算績效管理實施的必要性，及時轉變對預算績效管理的看法，充分認識到預算績效管理體系構建的重要性，在此基礎上，加大內部宣傳力度，通過多種宣傳方式及渠道進行相關知識及內容的宣傳，讓內部全體人員都能樹立預算管理的意識，從而有效推動預算績效管理工作的開展。同時，只有在全體員工積極參與的情況下，才能更好地促進業(yè)財融合，也才能夠有效地實施預算績效管理。其次，將預算績效管理貫穿于單位的全部經濟活動過程中，不僅要關注項目支出預算績效，也要充分關注基本支出預算績效，通過設置合理的績效指標，實現成本精準核算及成本管控水平提升。最后，預算績效管理也包括收入預算和支出預算，充分發(fā)揮預算績效管理的作用，確保收入與支出的平衡，牢固樹立過緊日子的思想，支出預算應按照收入進行匹配，采用零基預算的理念，減少一般性支出，合理擴大有效支出，同時要加大存量資金的盤活力度，針對長期處于低效、閑置狀態(tài)的資產，通過出租、拍賣等方式對其進行盤活。

4.2 建立全面性預算績效管理機制

首先，完善預算績效管理相關制度，為預算績效管理標準化提供制度支持。同時，要充分結合業(yè)務情況，對管理細則進行完善，應明確各個部門的工作職責，并以合理、良好的績效指標，推動各主體積極開展預算管理，確保各項業(yè)務工作順利開展。預算績效管理各個環(huán)節(jié)工作的開展，離不開相應制度的支持，當然也需要實際執(zhí)行過程中，不斷進行制度的完善，從而確保預算績效管理工作規(guī)范化開展。其次，建立完善的監(jiān)管機制，加強預算績效管理開展過程中的動態(tài)監(jiān)管，尤其是要對預算編制、績效管理等各項制度執(zhí)行的情況，采取差異化的分析評估，從而強化資金管理效果。另外，應配置專職人員進行財務管理，工作內容主要為日常管理和統(tǒng)計工作，并在年末一次反饋原因和結論，在充分了解實際情況的基礎上，合理進行預算績效管理的調整，以便下一年度相關工作的順利開展。再次，應在強化動態(tài)監(jiān)管的基礎上，實時開展業(yè)務活動的糾察工作，針對業(yè)務開展中實際存在的問題，及時糾正統(tǒng)計，并加強各部門之間的有效溝通，建立完善的溝通機制，以確保預算績效管理工作朝著正確的方向發(fā)展。最后，制定合理的獎懲機制，不僅要定期對預算績效管理的情況進行抽查，分析統(tǒng)計實際運行過程中存在的問題并及時解決，也要針對預算執(zhí)行不力的情況，加大懲處力度，以達到警示的作用。預算績效管理體系的完善，必須要有強有力的預算執(zhí)行支撐，一旦出現超預算的行為，必須要查明原因和給予相應的懲處，從而保證預算的權威性。

4.3 優(yōu)化預算績效管理流程

預算績效管理流程主要包括目標、任務、預算、評價及應用這幾個環(huán)節(jié)，且這些環(huán)節(jié)之間緊密聯系。在完善預算績效管理體系的過程中，也必須要對其管理流程進行優(yōu)化。

具體的做法為：其一，合理設定績效目標，其是部門預算編制、績效監(jiān)控運行、績效評價開展的重要基礎，在設定績效目標時，除了要聽取各個業(yè)務部門的意見以外，也要充分考慮經費下達的情況，應對預算資金的預期產出和效果進行反復的測試和綜合平衡，從而明確績效目標，并通過細化、良好的績效指標進行詳細描述。其二，理順各個業(yè)務部門與管理部門的職能，在此基礎上，明確各個部門的工作職責，各部門也要根據總體的績效目標及部門年度工作計劃，確定各項工作人員預計要達到的產出和效果。其三，合理進行預算編制，以精細化的理念開展預算編制，應結合自身實際進行預算編制，確保預算編制與單位實際情況相匹配。對于各部門的預算編制，則根據年度總資源需求量及部門實際需求量進行，并且在預算編制過程中，強化成本節(jié)約意識，可采用滾動預算與零基預算結合的方式進行。而對于年度預算編制，應做到預算科目細化至類、款、項、目，以及項目支出細化至具體的事項，實現精細化預算編制，從而提升預算編制的科學性和完整性，進而促使預算編制與預算執(zhí)行有效銜接。其四，科學確定績效指標，基于不同部門及不同崗位工作內容和實際情況的基礎上，遵循分類績效原則，確定科學合理的績效指標，之后通過定崗定編的方式，對各個部門和各個崗位的工作情況進行綜合評分，最后匯總在一起形成整體的預算績效情況。

4.4 形成上下一體的預算績效評價機制

預算績效管理體系主要包括績效評價和預算執(zhí)行這兩個部分。在預算執(zhí)行過后，應當及時進行績效評價，總結經驗教訓。

一方面，需要結合定性定量原則，設計科學的績效評價指標，并充分利用現代信息技術做好績效統(tǒng)計工作，在此基礎上有效落實績效考核和問責問效工作；另一方面，應加強預算、績效、財務、業(yè)務這四部分的聯動，同時單位負責人也要加強與財務部門的溝通，通過縱向與橫向的共同努力，建立起上下一體的預算績效評價機制，從而保證預算績效管理有效落實到位。

4.5 強化預算績效人才隊伍建設

全面性的預算績效管理工作的開展，也需要復合型的預算績效人才支持。因此，必須要加強財務人員的培訓力度，在培訓過程中，對其進行預算專題、預算績效管理方面的培訓學習，同時促使其積極參與到業(yè)務部門工作中，強化與業(yè)務部門的溝通，充分了解業(yè)務特點，有效推動業(yè)財融合，繼而提高單位的預算績效管理水平。

5 結語

總的來說，實施全面的預算績效管理是必然的趨勢，但目前在預算績效管理推進過程中，還存在諸多問題亟待解決，需要相關部門加以重視，以精細化的思想，積極推進預算績效管理體系的建立和完善，讓預算管理與績效管理充分結合，從而促使單位履職能力提升的同時，推動我國各項事業(yè)的健康發(fā)展。