我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

李艷榮

(浙江工商大學(xué),浙江 杭州 310018)

1 引言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于改革開(kāi)放的效應(yīng)，我國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)村人口向城市的大量流動(dòng)，逐漸形成了一個(gè)重要的社會(huì)階層——農(nóng)民工群體，這一階層逐漸發(fā)展壯大，截至2020 年全國(guó)農(nóng)民工總量28560萬(wàn)人，占總就業(yè)人員比重38.05%，對(duì)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了廣泛影響，對(duì)于該群體的養(yǎng)老保障問(wèn)題也逐漸提上日程。從2000年前后各地出現(xiàn)了一些針對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，但是由于各地做法不一，再加上地區(qū)分割，賬戶(hù)不能轉(zhuǎn)移攜帶，給農(nóng)民工帶來(lái)了很大的流動(dòng)性損失。

近十年來(lái)，我國(guó)組織了系列社會(huì)保障制度改革，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革大大提高了農(nóng)民工群體的參保福利水平。但是從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)民工群體的參保率雖有小幅提高，但是絕對(duì)參保水平仍然較低，這和現(xiàn)實(shí)中的種種影響因素有關(guān)。

本文將總結(jié)該制度體系的主要現(xiàn)狀，分析導(dǎo)致農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低迷的主要因素，提出相關(guān)政策建議，以便更好地完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，為農(nóng)民工群體提供更加普及公平的養(yǎng)老保障。

2 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系日漸完善

2000年前后，我國(guó)各地實(shí)行了一些針對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，但是各地做法不一，制度碎片化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。自2010年至今，我國(guó)政府逐步實(shí)施了一系列的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，在當(dāng)前具備了較為完善的養(yǎng)老保障制度體系。

在此制度體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)包括兩個(gè)模塊：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)，可以通過(guò)企業(yè)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可以以自由職業(yè)者的身份自行繳費(fèi)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。而當(dāng)其在農(nóng)村務(wù)農(nóng)時(shí)或者失業(yè)時(shí)則可以參加戶(hù)籍地的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)民工在不同地區(qū)之間的就業(yè)流動(dòng)，該制度規(guī)定了地區(qū)間的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，針對(duì)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，規(guī)定了城鎮(zhèn)職保和城鄉(xiāng)居保之間的銜接制度。

可以看出，通過(guò)制度改革，完善了制度體系的模塊設(shè)置，理順了農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保障體系，對(duì)于經(jīng)常流動(dòng)務(wù)工的農(nóng)民工群體來(lái)說(shuō)，這一系列制度改革減少了以往的參保流動(dòng)損失，提高了其養(yǎng)老保障福利。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)從2010年的3284萬(wàn)人逐漸增加到2017年的6202萬(wàn)人。

2.2 農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率仍然較低

雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革大大提高了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保收益，但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率仍然很低。

從表1中歷年農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率情況可以看出，從2008年開(kāi)始參保率逐年上升，從不足10%逐漸提升到2018年的20%以上，但是絕對(duì)參保率水平仍然較低，2018年為21.70%。而同期我國(guó)公職人員完全參保，企業(yè)職工參保率為76.31%，城鄉(xiāng)居民參保率為71.23%。這表明，相對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工以及城鄉(xiāng)居民，農(nóng)民工群體的參保比例過(guò)低，導(dǎo)致其享有的養(yǎng)老保障嚴(yán)重不足，實(shí)際參保權(quán)利嚴(yán)重受損。

表1 歷年來(lái)農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率

3 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低的主要原因

3.1 農(nóng)民工自身的參保意愿不強(qiáng)

很多農(nóng)民工由于來(lái)自農(nóng)村，學(xué)歷低、知識(shí)層面較低，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策內(nèi)容不太了解，沒(méi)有體會(huì)到參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性。

再加上技能較低，大部分從事體力勞動(dòng)，總體收入較低，工資帶來(lái)的微薄收入是全家生存基本來(lái)源，在應(yīng)付完剛性的生活成本后剩余款項(xiàng)不多，如果其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納完保險(xiǎn)費(fèi)后勢(shì)必會(huì)降低當(dāng)前的收入，影響到當(dāng)下的生活水平，因此農(nóng)民工會(huì)將有限的收入主要用在當(dāng)前的生活上，而不愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

另外，農(nóng)民工流動(dòng)強(qiáng)，經(jīng)常變化工作崗位和地點(diǎn)，缺乏長(zhǎng)期工作的預(yù)期。而辦理賬戶(hù)轉(zhuǎn)移的程序復(fù)雜，動(dòng)輒辦理賬戶(hù)轉(zhuǎn)移手續(xù)會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而且農(nóng)民工由于知識(shí)層面較低，對(duì)其來(lái)講辦理相關(guān)手續(xù)會(huì)更加困難，這就大大降低了農(nóng)民工的參保意愿。由于上述原因的存在，導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保意愿不強(qiáng)，而如此低的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工群體未來(lái)養(yǎng)老保障的缺失。

3.2 轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)不夠順暢

在當(dāng)前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度中規(guī)定：原參保人員在離開(kāi)一個(gè)地方時(shí)，必須到原參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開(kāi)具并保管好參保繳費(fèi)憑證，到另外一個(gè)地方就業(yè)時(shí)，必須及時(shí)向新就業(yè)地區(qū)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出轉(zhuǎn)移接續(xù)申請(qǐng)。

由于各個(gè)地區(qū)實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中的繳費(fèi)、計(jì)發(fā)待遇等具體規(guī)定上存在差異，在實(shí)際操作過(guò)程中仍然很不順暢，轉(zhuǎn)移接續(xù)的手續(xù)復(fù)雜，辦理的時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致流動(dòng)勞動(dòng)力在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移方面仍存在一定困難，阻礙了農(nóng)民工的自由流動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且按照規(guī)定農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，只能轉(zhuǎn)移走已繳納統(tǒng)籌基金的12%，剩余的8%要留在原參保地。而轉(zhuǎn)入地社保部門(mén)在計(jì)發(fā)待遇時(shí)又要按照足額的統(tǒng)籌基金額度發(fā)放，這就給其帶來(lái)較大的支付壓力，導(dǎo)致其在接受養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入時(shí)的積極性不高，存在著人為的阻礙，導(dǎo)致參保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)續(xù)接不暢，農(nóng)民工只能被迫選擇斷保。

由于轉(zhuǎn)移手續(xù)煩瑣、政策宣傳不到位加上農(nóng)民工自身的文化水平所限，導(dǎo)致許多人對(duì)該政策的了解不夠，在流動(dòng)時(shí)仍然不知道如何進(jìn)行賬戶(hù)轉(zhuǎn)移。根據(jù)2011年人保部的相關(guān)數(shù)據(jù)，全國(guó)開(kāi)具了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)憑證以進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)的人中，成功轉(zhuǎn)移的僅有20%左右，而剩余約80%的人在流動(dòng)后沒(méi)去辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)或者沒(méi)有辦理成功，說(shuō)明養(yǎng)老賬戶(hù)的異地轉(zhuǎn)移成功率還是很低的。

3.3 部分企業(yè)逃避為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)

按照當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定，雇主如果為其雇員參加社保，就要承擔(dān)大部分比例的保費(fèi)。為了減少用工成本，部分企業(yè)就盡量逃避為農(nóng)民工辦理參保事項(xiàng)，而農(nóng)民工則由于害怕失去工作機(jī)會(huì)，也不敢向用人單位主張參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。

在此種背景下，部分企業(yè)要么在雇工時(shí)提出不繳納社會(huì)保險(xiǎn)的條件，要么不與農(nóng)民工簽訂正式的勞動(dòng)雇用合同，要么尋找各種理由及借口拒絕為農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。再加上法律制度不夠完善，地方政府的監(jiān)管不力，導(dǎo)致一些企業(yè)即使違規(guī)不給員工上保險(xiǎn)也沒(méi)有得到及時(shí)的監(jiān)管懲治，違規(guī)成本較低，使得企業(yè)在其經(jīng)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)常不給農(nóng)民工參保養(yǎng)老保險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，正是由于企業(yè)的不作為導(dǎo)致農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率過(guò)低。

3.4 地方政府對(duì)養(yǎng)老保障制度監(jiān)管不力

在我國(guó)當(dāng)前許多地方政府的績(jī)效考核中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被賦予首要地位。為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提高稅收水平，部分地方政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)逃避為雇員上養(yǎng)老保險(xiǎn)的行為往往采取放任和默許的態(tài)度，也有部分地方政府由于對(duì)農(nóng)民工群體的權(quán)益保護(hù)不夠重視或者存在懶政行為，致使在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)法層面上存在著對(duì)相關(guān)企業(yè)監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)或者管理疏漏現(xiàn)象。

這種監(jiān)管不力的行為：一方面會(huì)降低企業(yè)的違法成本，增加企業(yè)逃避給農(nóng)民工參保的傾向；另一方面致使農(nóng)民工在維權(quán)時(shí)申訴無(wú)門(mén)，爭(zhēng)取權(quán)益無(wú)力，也會(huì)削弱農(nóng)民工的參保意愿。

4 完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

4.1 提高農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解

農(nóng)民工參保率不高，其中一個(gè)重要的因素就是農(nóng)民工對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策內(nèi)容和賬戶(hù)轉(zhuǎn)移手續(xù)等方面不夠了解，今后應(yīng)該提升農(nóng)民工對(duì)制度的了解，增加農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任。地方政府應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)的職能，定期組織到基層開(kāi)展農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的知識(shí)普及活動(dòng)，讓農(nóng)民工群體掌握政策的主要內(nèi)容，了解參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障性和必要性，了解如何辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)的地區(qū)轉(zhuǎn)移手續(xù)，提高其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保意愿。

另外，政府應(yīng)該通過(guò)普及有關(guān)社會(huì)保障的法律法規(guī)基本知識(shí)，提高農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí)，掌握維權(quán)途徑和手段，能夠維護(hù)自己的養(yǎng)老保障權(quán)益，有助于提高其對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與度。

4.2 促進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的順暢轉(zhuǎn)移

如上所述，目前我國(guó)還存在著養(yǎng)老賬戶(hù)的地區(qū)轉(zhuǎn)移和制度銜接不暢的局面，建立完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移機(jī)制顯得十分必要。主要可以通過(guò)以下四個(gè)方面的措施。

第一，進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移系統(tǒng)。繼續(xù)擴(kuò)大系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間銜接。

第二，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)上查詢(xún)服務(wù)系統(tǒng)，加緊建設(shè)實(shí)現(xiàn)社保參保繳費(fèi)信息全錄入的全國(guó)統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)服務(wù)。

第三，進(jìn)一步完善全國(guó)縣級(jí)以上社保機(jī)構(gòu)聯(lián)系方式信息庫(kù)，方便廣大參保人員辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和制度銜接手續(xù)。

第四，加快社?？ǖ慕ㄔO(shè)，提升“一卡通”服務(wù)水平，通過(guò)搭建社?？ň€(xiàn)上服務(wù)平臺(tái)，對(duì)接更多的社會(huì)服務(wù)渠道，進(jìn)一步方便包括農(nóng)民工在內(nèi)的各類(lèi)參保群體進(jìn)行社保賬戶(hù)轉(zhuǎn)移的需要，為參保人員隨時(shí)隨地持卡繳費(fèi)、查詢(xún)繳費(fèi)信息和領(lǐng)取待遇提供更方便快捷的技術(shù)服務(wù)。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地賬戶(hù)轉(zhuǎn)移手續(xù)的便利性越高，就越有助于提高農(nóng)民工的參保意愿。

4.3 落實(shí)企業(yè)在農(nóng)民工參保養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任

一方面，通過(guò)宣傳和激勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，尊重農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保障權(quán)益，在雇用農(nóng)民工時(shí)與其簽訂法定的勞動(dòng)合同，為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等。鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)給農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高其工資和福利待遇，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)員工的吸引力和凝聚力，為企業(yè)的發(fā)展做出持續(xù)性貢獻(xiàn)。

另一方面，政府必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)用工制度的監(jiān)管力度，對(duì)于逃避給農(nóng)民工參保的企業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)法，按照規(guī)定予以懲罰，對(duì)于情節(jié)特別嚴(yán)重的企業(yè)應(yīng)該予以停業(yè)整頓乃至吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)許可。通過(guò)上述措施加大企業(yè)的違規(guī)成本，提高對(duì)其震懾力，增強(qiáng)用人單位的社會(huì)責(zé)任感，積極主動(dòng)地給員工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，更好地保障農(nóng)民工的權(quán)利。

4.4 加強(qiáng)政府的財(cái)政補(bǔ)助和監(jiān)管責(zé)任

政府必須明確養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)“安全網(wǎng)”的保障作用，重點(diǎn)落實(shí)自身在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的職能與地位。

首先，針對(duì)農(nóng)民工繳費(fèi)能力弱的問(wèn)題，政府應(yīng)該考慮以公共財(cái)政支出對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)予以適當(dāng)補(bǔ)貼，通過(guò)杠桿作用吸引和激勵(lì)其積極參保，提高其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與度。

其次，地方政府要放棄“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要重視所在區(qū)域的就業(yè)生態(tài)和民生保障問(wèn)題，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的法律制度和監(jiān)管政策，加強(qiáng)對(duì)屬地企業(yè)員工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保問(wèn)題的監(jiān)督和管理，主動(dòng)加強(qiáng)基層巡訪，了解企業(yè)員工參保的真實(shí)情況，積極接受和盡快處理員工的投訴，增強(qiáng)農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí)。