改革開放以來我國中等職業(yè)教育政策工具的選擇偏好與改進策略

◎祁 占 勇，王 珂

一、問題提出

中等職業(yè)教育是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重要基石，具有基礎(chǔ)性地位。改革開放以來，中等職業(yè)教育發(fā)展一直受到黨和國家的高度重視，通過政策有力地推進了我國中等職業(yè)教育的發(fā)展。中等職業(yè)教育與普通高中教育具有同等重要地位，都是現(xiàn)代教育體系的核心組成部分，在助力經(jīng)濟發(fā)展、普及高中階段教育等方面產(chǎn)生了積極的影響。21世紀初葉，伴隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴大，中等職業(yè)教育在發(fā)展過程中產(chǎn)生了招生吸引力不高、財政資源配置不合理、辦學(xué)質(zhì)量低等諸多問題。深入審視中等職業(yè)教育發(fā)展過程中的問題，是完善現(xiàn)代化職業(yè)教育體系、提高職業(yè)教育治理水平的迫切需要。本文以改革開放以來我國中等職業(yè)教育政策為研究對象，深入分析政策文本，以期為我國中等職業(yè)教育尋求進一步的發(fā)展路徑。

本文以“中等職業(yè)教育政策”為主題詞在中國知網(wǎng)進行檢索，發(fā)現(xiàn)從1979年至今，我國中等職業(yè)教育政策的關(guān)注度呈波動狀態(tài)。依據(jù)關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)可知，我國中等職業(yè)教育政策的研究內(nèi)容主要集中于以下三方面：一是我國中等職業(yè)教育學(xué)生資助政策的政策效果評估與政策實踐調(diào)查研究；二是我國中等職業(yè)教育辦學(xué)與招生政策研究；三是中等職業(yè)教育政策文本的演進探析研究?？傮w來看，當(dāng)前學(xué)者大多從職業(yè)教育發(fā)展與政策變遷的角度對我國中等職業(yè)教育相關(guān)政策進行了研究，而關(guān)注政策變遷、從政策文本內(nèi)容本身出發(fā)的研究相對較少；在研究內(nèi)容方面主要以相關(guān)政策的執(zhí)行效果、實施效果、施政建議為主，鮮有對政策工具選用的現(xiàn)狀、偏好等進行研究；政策內(nèi)容的選取以資助政策和招生政策等為主，涉及我國中等職業(yè)教育政策工具發(fā)展的內(nèi)容存在研究空白。因此，為了更好地呈現(xiàn)我國中等職業(yè)教育政策發(fā)展軌跡，本文從政策工具視角出發(fā)，通過計量分析我國中等職業(yè)教育政策文本中呈現(xiàn)的政策工具選擇偏好、選擇困境與改進策略，為我國中等職業(yè)教育政策工具選擇的優(yōu)化提供支持。

二、分析框架與方法

（一）分析框架

20世紀80年代以來，政策工具被廣泛應(yīng)用于政策分析當(dāng)中，利用政策工具對政策內(nèi)容進行分析有利于對政策理念、政策目標(biāo)、政策執(zhí)行等要素進行科學(xué)化解構(gòu)，在深度理解政策內(nèi)涵的同時將最終研究成果轉(zhuǎn)化為可行性建議，從而推動政策效能的提升。施耐德和英格拉姆（Schneider &Ingram）從政府如何引導(dǎo)目標(biāo)群體依照政策目標(biāo)采取行為方式的角度將政策工具分為五大類：權(quán)威工具（Authority tools）、激勵工具（Incentive tools）、能力工具（Capacity tools）、符號和規(guī)勸工具（Symbolic and Hortatory tools）、學(xué)習(xí)工具（Learning tools）。這種政策工具的分類依據(jù)是不同因素對個人或集體的行為選擇的影響，旨在使目標(biāo)群體按照政策意圖實施行動，與中等職業(yè)教育政策制定的維度較為相似；同時，施耐德和英格拉姆關(guān)注到了政策主體行為目標(biāo)和政策目標(biāo)之間的聯(lián)結(jié)，這五類政策工具分類清晰，內(nèi)容明確，有助于深入理解中等職業(yè)教育政策內(nèi)涵。因此，運用該政策工具框架來分析中等職業(yè)教育政策工具具有較強的適切性（見表1）。

表1 施耐德和英格拉姆政策工具分類

續(xù)表

在表1的政策工具分類中，權(quán)威工具是指政府利用其合法權(quán)力，對公眾提出要求與管制使其可為或不可為一定事項。這大多是通過法律規(guī)范、行政事務(wù)許可、權(quán)利的賦予以及強制處罰等來體現(xiàn)，具有強制性、規(guī)范性等特點。激勵工具是指政府承諾目標(biāo)群體在達成某一目標(biāo)時給予其一定的物質(zhì)或精神獎勵。如果說處罰是個人或群體違反政策實施目標(biāo)的消極工具，那么激勵便可作為加深個人或群體對政策認同及其推動實施的正面鼓勵工具，具有誘導(dǎo)性、可選擇性等特點。能力建設(shè)工具是指為個體提供相關(guān)的保障、基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)與信息等必要資源，用來提高個人或機構(gòu)開展或繼續(xù)實施活動的生存力，最終達成政策目的手段，具有客觀性、實際性等特點。符號和規(guī)勸工具是指以價值觀的引導(dǎo)及從群體內(nèi)部理念出發(fā)對其進行鼓動或勸導(dǎo)，通過其認可政策價值或樹立共同目標(biāo)從而使其自發(fā)地實施政策行為，具有自發(fā)性、無形性等特點。學(xué)習(xí)工具是指雖然沒有明確與限定的行為模式去驅(qū)使目標(biāo)群體采取行動，但會在大的框架下為其提供行為思路以增強其行為過程的判斷能力，如將權(quán)力下放或作出統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，個人或群體可以依據(jù)其實際狀況在一定程度上變通執(zhí)行等，具有分散性、靈活性等特點。上述五種工具既可以單獨選用也可以組合選用，各自具有相應(yīng)的優(yōu)缺點。本文后續(xù)的編碼統(tǒng)計工作即是基于該分析框架進行的。

（二）政策選擇

1.以改革開放后至今作為時間范圍限定?？傮w來說，改革開放以后職業(yè)教育得到了前所未有的重視和發(fā)展，后期以《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布為標(biāo)志，政府不斷加強對職業(yè)教育發(fā)展的指導(dǎo)，中央和國家部委出臺的相關(guān)政策逐步增多，此時中等職業(yè)教育相關(guān)政策制定與推行的進程進一步加快，政策出臺漸成體系便于整理與分析。因此，本文選取1980年至今的中等職業(yè)教育相關(guān)政策。

2.政策內(nèi)容對中等職業(yè)教育各方面進行了全方位覆蓋。本文選取的政策包含辦學(xué)布局、招生規(guī)模、中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新、東西部協(xié)作行動等，政策既涉及宏觀方面對中等職業(yè)教育的戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展定位等內(nèi)容，也涉及微觀層面對中等職業(yè)教育具體領(lǐng)域，如人事、財務(wù)等相關(guān)規(guī)定。

3.選取中央政府層面頒布的中等職業(yè)教育相關(guān)政策。由于各地經(jīng)濟、文化甚至地理因素的影響，地區(qū)開放程度不同，因而各地中等職業(yè)教育發(fā)展情況也不盡相同，各地區(qū)出臺的政策內(nèi)容具有復(fù)雜性。因此，本文主要對國家層面有關(guān)中等職業(yè)教育的政策文件進行梳理分析，而不涉及地方性的政策文件。

基于上述政策文本的選擇標(biāo)準(zhǔn)，通過訪問教育部門戶網(wǎng)站及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫收集政策文件，以學(xué)術(shù)研究中提及的相關(guān)政策文件進行補充，本文最終選取了49份政策文本作為研究的有效數(shù)據(jù)，其中最早為1980年教育部發(fā)布的《關(guān)于確定和辦好全國重點中等專業(yè)學(xué)校的意見》。從頒布的數(shù)量來看，多年來我國中等職業(yè)教育政策呈動態(tài)波動樣態(tài)，2020年我國中等職業(yè)教育政策頒布的數(shù)量處于峰值。對政策文本進一步分析發(fā)現(xiàn)，中等職業(yè)教育政策類型主要是一系列意見、辦法、通知、方案和行動計劃等，其中以意見、辦法、通知居多。中等職業(yè)教育政策的頒布機構(gòu)主要為國家機構(gòu)和中央政府組成部門，其中以教育部居多。

（三）編碼統(tǒng)計

編碼統(tǒng)計是中等職業(yè)教育政策工具分析的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。編碼者需熟悉施耐德和英格拉姆政策工具分析框架中對每一項政策工具的界定，明確政策工具使用的表現(xiàn)形式、關(guān)鍵詞等編碼信息。首先，閱讀每一條文本，以“條”為最小單位對政策文本進行編碼，共計整理出164條具有代表性的政策；然后，確定每條政策選用的政策工具情況，主要是依據(jù)每項政策工具內(nèi)涵及總結(jié)出的表現(xiàn)形式，判斷其具體使用政策工具情況；最后，統(tǒng)計我國中等職業(yè)教育政策所使用的具體政策工具及所屬政策工具類型等數(shù)據(jù)信息。

（四）政策工具選用類型

經(jīng)統(tǒng)計，49項政策文本中累計使用各種政策工具164次。其中：權(quán)威工具使用65次，占比最高，占總數(shù)的39.63%；能力工具使用了48次，占總數(shù)的29.27%；符號和規(guī)勸工具使用了22次，占總數(shù)的13.41%；激勵工具使用了17次，占總數(shù)的10.37%；學(xué)習(xí)工具使用頻率最低，共計12次，僅為總數(shù)的7.32%。并且，權(quán)威政策工具類型中偏重于使用機構(gòu)管理和權(quán)力處分工具；符號與勸導(dǎo)政策工具類型中理據(jù)工具使用較多，勸誡和典型工具使用較少；能力建設(shè)政策工具類型中常使用基礎(chǔ)建設(shè)和管理運行工具；激勵政策工具類型以財政激勵為最主要的形式，身份優(yōu)待和績效評估工具使用較少；學(xué)習(xí)政策工具類型中常使用戰(zhàn)略規(guī)劃工具，基層參與和自我評估工具使用較少。

（五）政策工具選用的組合形式

每種政策工具均有其特點與作用，組合選用政策工具能夠更高效地達到政策目標(biāo)。就每項政策使用的政策工具組合形式來看，49項中等職業(yè)教育政策中有7項政策只用了單一政策工具，占總量的14.29%。如：《中等職業(yè)教育國家助學(xué)金管理暫行辦法》僅使用了能力建設(shè)工具中的財政保障；《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費工作的意見》僅使用了權(quán)威工具中的財務(wù)管制。有2項政策雖使用多種政策工具，但該政策工具種類均屬某單一類型，占總量的4.08%。如：《關(guān)于貫徹落實全國職業(yè)教育工作會議精神進一步擴大中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模的意見》使用了信息平臺和基礎(chǔ)建設(shè)，這兩種工具均屬于能力建設(shè)工具；《中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生實習(xí)管理辦法》使用了權(quán)力處分和機構(gòu)管理，這兩種工具均屬于權(quán)威工具。此外，有40項政策使用了多種類型政策工具，其中有7項政策使用“符號與勸導(dǎo)工具+權(quán)威工具”的組合形式，占總量的14.29%；有22項政策使用“符號與勸導(dǎo)工具+權(quán)威工具+X”的組合形式，占總量的44.90%。

三、我國中等職業(yè)教育政策工具選擇的偏好分析

（一）以機構(gòu)管理與權(quán)力處分為主導(dǎo)的權(quán)威工具收效顯著

權(quán)威工具能夠高效地達成政策確立的目標(biāo)，通常使用在能夠使群體受益的政策中。當(dāng)政府需要人們服從政令或遵守規(guī)則時，會使用權(quán)威工具來指定一些許可或者禁止的行動。權(quán)威工具在我國中等職業(yè)教育政策中使用廣泛，在中等職業(yè)教育學(xué)校辦學(xué)結(jié)構(gòu)、招生機制、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、財政撥款等方面均有體現(xiàn)。其中，機構(gòu)管理與權(quán)力處分的使用偏好尤為明顯。機構(gòu)管理與權(quán)力處分可以發(fā)揮教育政策的引導(dǎo)和干預(yù)作用，通過管理制度平衡主體之間的權(quán)力。中等職業(yè)教育發(fā)展?fàn)可娑嘣黧w的利益沖突，使用機構(gòu)管理工具能夠優(yōu)化管理制度，減少沖突。如在中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校建設(shè)、規(guī)范中等職業(yè)學(xué)校招生秩序與教學(xué)改革等涉及多元主體利益的政策中均有體現(xiàn)，引導(dǎo)各部門協(xié)同建立工作機制。此外，權(quán)力處分工具的使用能夠避免由于道德風(fēng)險和逆向選擇行為的存在而導(dǎo)致中等職業(yè)教育政策出現(xiàn)的象征式執(zhí)行、虛假式執(zhí)行、粗暴式執(zhí)行等多種執(zhí)行偏差狀態(tài)，在中等職業(yè)教育督導(dǎo)評估、學(xué)籍管理和資助工作專項治理和規(guī)范中等職業(yè)學(xué)校招生等方面能夠及時地糾正危害中等職業(yè)教育良性發(fā)展的行為。

（二）強調(diào)財政激勵在激勵工具中的突出地位來提高政策效能

激勵工具是通過獎勵來督促教師和教育行政部門能夠執(zhí)行政策制定者所期望的行動。激勵工具的綜合作用宏觀上體現(xiàn)在職業(yè)教育均衡發(fā)展方面，如民族地區(qū)、西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)中等職業(yè)教育的政策支持，期望通過激勵工具促進教育公平，激發(fā)中等職業(yè)教育發(fā)展的活力。如《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃滇西實施方案（2017—2020年）》和《中等職業(yè)學(xué)校新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)方案試行》等。

具體而言，我國中等職業(yè)教育相關(guān)政策激勵工具的政策目標(biāo)群體通常集中于教師與學(xué)生，其次才是學(xué)校與政府。激勵手段中財政激勵工具處在突出地位，從物質(zhì)層面誘導(dǎo)目標(biāo)對象去響應(yīng)政策要求，以期實現(xiàn)教育公平；身份優(yōu)待主要體現(xiàn)在對涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和農(nóng)村學(xué)校予以物質(zhì)激勵；利益獎勵多用于表彰在評估活動中表現(xiàn)優(yōu)良的先進單位；績效評估常用于激發(fā)中等職業(yè)學(xué)校的教師工作熱情，促進教師的自我提升，營造積極的發(fā)展環(huán)境?？傮w而言，財政激勵在激勵工具中占有突出地位，其余激勵工具的獨特作用沒有得到很好地發(fā)揮。

（三）通過多種能力建設(shè)工具的使用推進政策內(nèi)容多樣化

能力建設(shè)工具不僅能提升政策目標(biāo)群體的基本能力，還能夠在較長的一段時間內(nèi)持續(xù)產(chǎn)生優(yōu)化效果。能力建設(shè)工具為中等職業(yè)教育個體、群體或機構(gòu)得以作決策或采取某種行為提供了信息、設(shè)備、教育、培訓(xùn)等多種資源。能力建設(shè)工具涵蓋財政保障、基礎(chǔ)建設(shè)、管理運行、技能培訓(xùn)和信息平臺五大方面，我國政府在中等職業(yè)教育領(lǐng)域使用的能力建設(shè)工具以管理運行工具為主，在教師專業(yè)培訓(xùn)制度、教學(xué)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與質(zhì)量監(jiān)測機制等政策中均有體現(xiàn)。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，主要關(guān)注對中等職業(yè)學(xué)校實驗實習(xí)設(shè)備和場地、圖書資料、教學(xué)設(shè)備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的改善，為學(xué)生提供教學(xué)環(huán)境與教學(xué)條件；在財政保障工具方面，通過經(jīng)費支持建立財政扶貧資金、財政援助資金等，多聚道籌措資金予以財政保障；在技能培訓(xùn)工具方面，主要是設(shè)計實施公益性職業(yè)培訓(xùn)項目、組織中職師資培訓(xùn)、建立校長培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量保障體系等；而信息平臺工具的使用順應(yīng)了教育現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，通過統(tǒng)籌建設(shè)一體化智能化教學(xué)、管理與服務(wù)平臺和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺等，向中等職業(yè)教育主體提供信息，幫助他們獲取資源。在多項政策文本中，運用能力建設(shè)工具極大地豐富了政策內(nèi)容的多樣性與全面性，提高了地方各級各類教育部門執(zhí)政的效率。

（四）忽視選用學(xué)習(xí)工具而缺乏基層活力

學(xué)習(xí)工具是在行動過程中由于沒有達成統(tǒng)一的意見，政策群體對于政策手段產(chǎn)生模糊或者不理解的情況時所采用的政策工具。學(xué)習(xí)工具需要依靠地方主體發(fā)揮自身的能力來解決問題，把工具的選擇和行使權(quán)力都交給了基層組織。學(xué)習(xí)工具能夠自下而上地對中等職業(yè)教育問題進行治理；同時，還能夠提升地方行政部門以及各級各類職業(yè)學(xué)校的自我判斷能力與治理水平。學(xué)習(xí)工具的使用是政府管理現(xiàn)代化的一種體現(xiàn)，引領(lǐng)中等職業(yè)教育發(fā)展的新方向。權(quán)力下放工具是學(xué)習(xí)工具中應(yīng)用較多的一種工具，賦予了中職學(xué)校或相關(guān)人員更多自主權(quán)，如1999年頒布的《關(guān)于調(diào)整中等職業(yè)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的意見》提出，中等職業(yè)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的形式要因地制宜，各地還可結(jié)合各自實際情況，大膽探索和實踐。此外，戰(zhàn)略規(guī)劃工具也在賽事規(guī)劃、試點方案等文件中有體現(xiàn)，而基層參與和自我評估工具的應(yīng)用極少，無法激發(fā)基層政策主體的活力。

四、我國中等職業(yè)教育政策工具選擇偏好的困境

（一）權(quán)威工具使用手段同質(zhì)化

1.權(quán)威工具雖具有操作簡便的特點，但由于施政環(huán)境的復(fù)雜性，單一地使用權(quán)威工具會使政策對象產(chǎn)生抵觸情緒。例如，教育行政部門本應(yīng)當(dāng)按照總體保持中等職業(yè)學(xué)校和普通高中招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)囊螅瑸楦咧须A段教育各類學(xué)校招生提供公平、公正、規(guī)范的招生環(huán)境，但在當(dāng)前我國民眾對中職人才培養(yǎng)質(zhì)量認可度低的大環(huán)境下，“普職比大體相當(dāng)”的政策要求會受到部分家長的抵觸，使得中等職業(yè)教育招生規(guī)模連年萎縮，甚至出現(xiàn)招生難現(xiàn)象。在這一情況下，中等職業(yè)學(xué)校不得不降低門檻實現(xiàn)招生指標(biāo)，無法實現(xiàn)嚴格的中職招生準(zhǔn)入制度，保證生源質(zhì)量。

2.權(quán)威工具無法完全有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的矛盾。權(quán)威工具是一種有效的政策工具，可管理性強。但在協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的沖突上，權(quán)威工具的靈活性較差，如果強制推行權(quán)威工具而缺乏實際調(diào)查往往不利于政策的有效推行。例如，《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費工作的意見》中的中等職業(yè)教育免學(xué)費政策對于緩解家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的入學(xué)問題確實起到了一定的作用，但由于免費范圍的認定缺乏規(guī)范，在實際操作中存在著分配不公及資源浪費的現(xiàn)象，且學(xué)校經(jīng)費保障機制也尚未健全，作為權(quán)威工具的免學(xué)費政策并未推動政策目標(biāo)的全面實現(xiàn)，與政策群體的利益存在著部分沖突。

3.權(quán)威工具的泛濫使用造成政策實施手段僵化，背離政策目標(biāo)。由于權(quán)威工具手段較為強硬且多為不宜頻繁變動的制式化內(nèi)容，其在實施過程中容易僵化，無法使目標(biāo)群體利益與政策目標(biāo)達成一致。對我國中等職業(yè)教育政策工具的使用進行梳理發(fā)現(xiàn)，在權(quán)威工具的使用類型中又偏重于機構(gòu)管理和權(quán)力處分工具。例如，《中等職業(yè)學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》通過人事管制工具建立中等職業(yè)學(xué)校校長任職資格標(biāo)準(zhǔn)，但若只在國家層面進行統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建，而未將考核評價的具體指標(biāo)與地方現(xiàn)實情況結(jié)合，則會導(dǎo)致政策僵化而影響人才發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，最終影響政策效能的發(fā)揮。

（二）激勵工具使用形式單一化

中等職業(yè)教育政策在激勵工具類型的使用上存在形式單一的情況，常使用財政激勵工具，利益獎勵和績效評估工具使用較少。一方面，財政激勵雖然有效，但是過度運用存在將政策核心價值理念推離原本軌道的風(fēng)險。物質(zhì)激勵措施可能導(dǎo)致目標(biāo)群體的價值偏移，將原本的個人追求異化為與政府機關(guān)的利益交換，并不利于目標(biāo)群體長遠發(fā)展。例如，《關(guān)于建立完善中等職業(yè)學(xué)校生均撥款制度的指導(dǎo)意見》中生均撥款制度本意是讓每個學(xué)生都能享受到財政的補貼，依據(jù)學(xué)生人數(shù)對中等職業(yè)學(xué)校進行經(jīng)費的支持，但在實際中可能會導(dǎo)致學(xué)校為獲得更多的經(jīng)費而盲目擴招，最后忽視教育質(zhì)量問題。同時，由于不同專業(yè)的經(jīng)費需求不同，其發(fā)展情況也不一樣，如汽修、電子電工、服裝等專業(yè)，設(shè)備購置與更新會產(chǎn)生巨額費用，簡單地統(tǒng)一生均經(jīng)費可能導(dǎo)致專業(yè)發(fā)展受到限制。另一方面，在職業(yè)教育中引入績效評估關(guān)乎職業(yè)學(xué)校發(fā)展的質(zhì)量問題，不容忽視?？冃гu估指標(biāo)體系的設(shè)置與公開為學(xué)校和社會提供了統(tǒng)一且明確的標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以增強政策群體開展活動的信心，也可以形成有序穩(wěn)定的競爭和管理局面。然而，目前我國在績效評估工具的使用中仍發(fā)力不足，如《關(guān)于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中由于缺乏教師專業(yè)能力評價標(biāo)準(zhǔn)，政策群體在面對模糊的激勵工具時會產(chǎn)生負面影響，質(zhì)疑激勵活動的公平性。除了物質(zhì)激勵手段，表彰、榮譽及典型等精神獎勵工具的使用失衡也亟待引起重視。

（三）能力建設(shè)工具使用過程低效化

首先，政策項目的實施需要能力建設(shè)工具的全面使用，工具使用失衡會造成過程低效。從我國中等職業(yè)教育政策能力建設(shè)工具的應(yīng)用狀況來看，基礎(chǔ)建設(shè)和管理運行工具運用較多，財政保障、信息平臺、技能培訓(xùn)工具運用較少，這就造成中等職業(yè)教育在發(fā)展中缺乏財政保障和相關(guān)信息平臺、技能培訓(xùn)等外部支持，最終導(dǎo)致政策運行過程的內(nèi)外部失衡。而想要保持政策目標(biāo)群體的可持續(xù)性發(fā)展，就必須有外部條件與內(nèi)部條件的共同支持，否則會造成政策實施過程低效，產(chǎn)生不良影響。

其次，能力建設(shè)工具的使用易造成依賴性。能力建設(shè)工具大多為政府對目標(biāo)政策群體的基礎(chǔ)資源性投入，當(dāng)政策目標(biāo)群體習(xí)慣于被動接受政府的單方面投入時，組織內(nèi)部效率將會降低，主體行動會缺乏積極性與主動性。當(dāng)政府資源協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難時，政策將無力繼續(xù)推行,因而內(nèi)部的管理運行機制極為重要，包括相關(guān)部門的設(shè)置、管理、協(xié)調(diào)機制等。外部運行機制包括個人或辦學(xué)機構(gòu)與企業(yè)、科研機構(gòu)、政府等相關(guān)主體的溝通協(xié)調(diào)機制，由此看來，應(yīng)發(fā)動社會多元主體的力量，建立多渠道資源籌集機制從而避免資源依賴。中等職業(yè)教育的多元共建能夠通過社會力量的參與，多渠道促進中等教育發(fā)展。但是，如何發(fā)揮政策群體的主動性去提升能力建設(shè)工具效能的問題仍需解決。

（四）學(xué)習(xí)工具使用頻次不足

學(xué)習(xí)工具能夠使政策目標(biāo)群體在知悉政策內(nèi)容的情況下發(fā)揮基層的主動性促進政策的推行，為中等職業(yè)教育機制體制的改革創(chuàng)新提供動力。但在上述分析中，學(xué)習(xí)工具的使用最為低頻，這會帶來以下問題。

首先，學(xué)習(xí)工具使用頻次不足會導(dǎo)致政策目標(biāo)群體與不斷更新的政策內(nèi)容相脫節(jié)。某些政策的指向群體不夠明確會導(dǎo)致政策真正的目標(biāo)群體缺失相關(guān)信息，而學(xué)習(xí)工具的使用能夠重新在政策和群體間建立起穩(wěn)固的聯(lián)結(jié)。如《關(guān)于加強和改進新時代中等職業(yè)學(xué)校德育工作的意見》對中等職業(yè)教育德育環(huán)節(jié)進行了宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃，要求通過社會力量建立多元協(xié)作的教育網(wǎng)絡(luò)，明確號召學(xué)校、家庭、政府和社會作為政策的學(xué)習(xí)主體。如果缺乏學(xué)習(xí)工具的應(yīng)用，致使權(quán)力下放受阻，便無法將政策責(zé)任進一步細化到具體行政機構(gòu)，不利于政策順利推行。

其次，學(xué)習(xí)工具使用頻次過低阻斷了基層及時反饋政策效果的通道。中等職業(yè)學(xué)校作為高中階段教育，擁有的自主權(quán)不高，多歸于各地教育部門或是人力資源部門管轄，一切聽從指揮。一方面，這減弱了中職學(xué)校政策參與的積極性；另一方面，對于政策實施過程中出現(xiàn)的問題無法因校制宜地進行調(diào)整，相關(guān)部門也無法得知政策執(zhí)行效果。例如，《關(guān)于深化中等職業(yè)學(xué)校教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》雖然要求合理界定和下放中等職業(yè)學(xué)校教師的職稱評審權(quán)限，積極培育學(xué)校自主評審能力，但在實際情況中，基層參與與自我評估工具無法得到使用，教師職稱評審多由教育部門主持，學(xué)校實際未擁有相關(guān)權(quán)力，政策施行效果有待提升。

五、我國中等職業(yè)教育政策工具的改進策略

（一）優(yōu)化權(quán)威工具組合形式，科學(xué)選用多種政策工具

權(quán)威工具能夠直接促進政策目標(biāo)達成。政策決策者選擇權(quán)威工具要以提高政府的中等職業(yè)教育科學(xué)決策水平為目標(biāo)，優(yōu)化中等職業(yè)教育的治理格局。

1.要均衡組合多種政策工具，避免權(quán)威工具的使用僵化。在選擇相應(yīng)的政策工具時，要具體問題具體分析，根據(jù)政策適用的情景和最終的政策目標(biāo)綜合考慮，均衡使用。絕大部分政策出臺擬解決的問題都是錯綜復(fù)雜的，而每一種政策工具的功效都不相同，多種政策工具的使用有利于達成政策目標(biāo)。當(dāng)權(quán)威工具的效用不明顯時，需要綜合運用激勵工具、符號和規(guī)勸工具、學(xué)習(xí)工具，一方面對政策目標(biāo)群體進行價值觀的引導(dǎo)，另一方面拓寬政策制定的主體參與渠道，促進政策的有效推行。

2.針對各種政策工具的優(yōu)劣揚長補短，科學(xué)選用。要兼顧政策的短期效應(yīng)和長期發(fā)展，將強制性和民主性相結(jié)合。在一些特定的政策目標(biāo)中，權(quán)威工具的單一使用會使得政策執(zhí)行生硬；而其他政策工具的使用，也需要權(quán)威工具的強制力進行保障，才能發(fā)揮最大效能。但是，權(quán)威工具的高執(zhí)行效率與易產(chǎn)生敵對心理的風(fēng)險并存，而相比之下，符號和規(guī)勸工具能從意識層面感召政策執(zhí)行者，激勵工具能從物質(zhì)層面誘導(dǎo)目標(biāo)對象去響應(yīng)政策要求。此外，能力工具旨在為政策執(zhí)行者提供必要的資源，獲得根本性的能力提升。

（二）促進激勵工具使用的多樣化，增強政策執(zhí)行效果

實現(xiàn)中等職業(yè)教育的內(nèi)生發(fā)展關(guān)鍵在于培育職業(yè)教育的自我發(fā)展能力，而激勵工具在其中發(fā)揮重要作用。

1.創(chuàng)設(shè)公平有效的中等職業(yè)教育內(nèi)部績效評估機制。要以績效評估院校和教師的發(fā)展水平，并將評估結(jié)果作為辦學(xué)經(jīng)費發(fā)放的依據(jù)之一，增強中職學(xué)校自我發(fā)展的意識；同時，要避免中職學(xué)校盲目等待財政資助，緩解教育經(jīng)費緊張等問題。此外，還要構(gòu)建適合我國國情的績效評估指標(biāo)體系。中等職業(yè)教育是職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其發(fā)展質(zhì)量關(guān)系到職業(yè)教育的長遠發(fā)展。中等職業(yè)教育內(nèi)部績效評估機制能夠在一定程度上反映中等職業(yè)教育的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展目標(biāo)的契合情況。因此，評估指標(biāo)的設(shè)計需要考慮多方面的因素，通過選擇適當(dāng)?shù)脑u估指標(biāo)設(shè)計主體來制定合適的評估標(biāo)準(zhǔn)，從而構(gòu)建科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系。

2.促進激勵工具使用的多樣化。當(dāng)前激勵工具的使用還存在方式比較單一的特點，如主要以財政激勵為主，因此需要推進身份優(yōu)待、績效評估、利益獎勵等政策工具的完善與體系化，促進激勵工具使用的多樣化。如在地方上，對具備較強科研能力或教學(xué)研究能力的中職教師予以優(yōu)待，對表現(xiàn)突出的中職院校給予表彰、榮譽和樹立典型等精神獎勵以及獎金等物質(zhì)獎勵，激發(fā)中職教師群體和學(xué)校組織對中等職業(yè)教育工作的認同感。

（三）凸顯能力建設(shè)工具的長期利好，深化政策持續(xù)影響力

能力建設(shè)工具會通過資源支持使政策對象產(chǎn)生長期的利好作用，有利于未來順利開展各種政策行動，為未來政策目標(biāo)的達成奠定基礎(chǔ)。

1.能力建設(shè)工具的使用要符合中等職業(yè)教育發(fā)展的訴求。中等職業(yè)教育發(fā)展到現(xiàn)在仍存在招生困難、專業(yè)設(shè)置不符合需求等問題。這說明能力建設(shè)工具的作用沒有得到很好的發(fā)揮，沒有切實反饋當(dāng)前中等職業(yè)教育發(fā)展的訴求。因此，我們需要進一步凸顯能力建設(shè)工具的功能特色，為政策目標(biāo)群體提供相應(yīng)的資源支持。能力建設(shè)工具旨在為政策執(zhí)行者提供必要的資源，除了管理運行工具，對經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息平臺搭建和人員技能培訓(xùn)等資源的配置也不容忽視。對于政策制定者來說，需要在理性的、客觀的視角下對政策目標(biāo)群體的訴求進行合理的評估與分析，在能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的上限之下著重滿足符合發(fā)展目標(biāo)的主體基本需要。一方面，要避免對政策目標(biāo)群體提供其已飽和的基礎(chǔ)資源，造成資源浪費；另一方面，也防止出現(xiàn)政策目標(biāo)群體所需的基礎(chǔ)資源匱乏，喪失發(fā)展能力。

2.深化政策持續(xù)影響力，充分激發(fā)政策目標(biāo)群體自我發(fā)展的積極性。政府必須建立針對中等職業(yè)學(xué)校能力建設(shè)的政策支持體系。一方面，政府要為中等職業(yè)教育提供相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)資源；另一方面，還要培養(yǎng)其自主生產(chǎn)供自身發(fā)展的資源的能力，幫助學(xué)校與社會搭建合作平臺，使中等職業(yè)學(xué)校能夠?qū)崿F(xiàn)自我發(fā)展。例如，政府可以出臺相關(guān)政策建立校企合作名單，搭建交流平臺，學(xué)校自行與企業(yè)溝通，通過項目合作、技術(shù)服務(wù)籌措經(jīng)費。中等職業(yè)院校要轉(zhuǎn)變思路，謀求自身的長遠發(fā)展。

（四）發(fā)揮學(xué)習(xí)工具的核心優(yōu)勢，開放基層治理局面

學(xué)習(xí)工具的治理手段是自上而下的，優(yōu)化中等職業(yè)教育的政策工具選擇，通過學(xué)習(xí)工具發(fā)揮方向引領(lǐng)的作用，往往能收獲其他政策工具無法達到的效果。

首先，要規(guī)范戰(zhàn)略規(guī)劃工具的使用。政策部門在指導(dǎo)中職學(xué)校進行發(fā)展路徑規(guī)劃的同時，需要給予他們長遠宏觀的中等職業(yè)教育發(fā)展行動計劃。當(dāng)中等職業(yè)學(xué)校自身有實力做好人才培養(yǎng)規(guī)劃和發(fā)展定位時，其自治能力將會大幅提高，自然能夠彰顯學(xué)校的辦學(xué)特色，強化其核心競爭力。同時，還要及時調(diào)整中等職業(yè)教育的發(fā)展定位，如當(dāng)前為了與制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的人才需求相適應(yīng)，需要培養(yǎng)具有扎實人文社科基礎(chǔ)并初步了解技術(shù)科學(xué)基礎(chǔ)知識的技術(shù)技能人才。中等職業(yè)教育轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性發(fā)展，在戰(zhàn)略規(guī)劃上也要有所體現(xiàn)。

其次，開放基層治理局面，重視權(quán)力下放、基層參與和自我評估工具的使用。要適時使用權(quán)力下放工具。如：賦予中職學(xué)校專業(yè)及課程設(shè)置、日常管理等充分的自主性；減少地方行政部門干預(yù)，使其結(jié)合自身特征與需求合理開展中等職業(yè)教育工作，開創(chuàng)中職院校自我治理的新局面；倡導(dǎo)各地區(qū)政府或單位進行自我評估，在充分了解自身特色與定位的基礎(chǔ)上進行政策規(guī)劃。對于中央的政策，要予以地方充分的空間進行靈活調(diào)整，探索出一條彰顯當(dāng)?shù)靥厣闹械嚷殬I(yè)教育發(fā)展路徑。