完善政府購買公共服務(wù)探析

程蓼 陸寧

摘 要：公共服務(wù)是指由政府提供的，滿足公民的某種直接需要的公共活動(dòng)。政府購買公共服務(wù)，"是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用。"[1]從發(fā)達(dá)國(guó)家政府購買公共服務(wù)發(fā)展入手，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，分析我國(guó)政府購買公共服務(wù)存在的政府責(zé)任模糊、購買程序不規(guī)范、服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系缺失、公信力缺失的問題，提出觀念轉(zhuǎn)變、完善制度建設(shè)、提升公民素質(zhì)、建立績(jī)效評(píng)估四方協(xié)同推進(jìn)的解決對(duì)策，以期完善政府向社會(huì)購買服務(wù)的行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購買；市場(chǎng)機(jī)制

一、政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)生及發(fā)展

（一）政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)生。19世紀(jì)，針對(duì)地方污水處理和衛(wèi)生服務(wù)效率的問題，英國(guó)工程師查德威克提出了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的解決方式，這是比較早的合同管理的理念，也是政府購買公共服務(wù)的雛形。[1]

（二）政府購買公共服務(wù)的發(fā)展。20世紀(jì)七十年代末，撒切爾夫人在英國(guó)上臺(tái)執(zhí)政，至此，西方公共服務(wù)拉開了變革的序幕。90年代后期，隨著歐盟一體化的進(jìn)一步發(fā)展，政府承擔(dān)的公共福利使得公共開支漲幅巨大，人口老齡化現(xiàn)象不斷嚴(yán)重。西方國(guó)家開始對(duì)公共服務(wù)供給機(jī)制進(jìn)行改革和探索，公共服務(wù)呈現(xiàn)出新的面貌。

二、國(guó)外政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

（一）法國(guó)。在20世紀(jì)之前，公共服務(wù)主要由英國(guó)的中央政府提供，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)的需求更加強(qiáng)烈并要求其多樣化，因此，地方政府職能負(fù)擔(dān)加重，他們便把公共服務(wù)外包給社會(huì)組織，為社會(huì)組織提供公共服務(wù)買單。在法國(guó)，社會(huì)組織58%的收入來源于政府，35%來源于自己收費(fèi)，剩余的8%則來源于私人慈善。[2]從另一個(gè)角度，也可以看到政府對(duì)社會(huì)組織的支持以及社會(huì)組織在提供就業(yè)機(jī)會(huì)方面的作用，見下表。

表1 法國(guó)非營(yíng)利組織社會(huì)服務(wù)：數(shù)量、雇傭和附加值（2002年）

（二）日本。1995年，日本推行“規(guī)制改革”，引入“市場(chǎng)化試驗(yàn)”制度，政府購買公共服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。這種模式并不是完全由市場(chǎng)主導(dǎo)，政府仍保有干預(yù)能力，一旦發(fā)現(xiàn)提供的服務(wù)失敗，可以關(guān)閉失靈的服務(wù)機(jī)構(gòu)。這一模式在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)形式是政府把公共服務(wù)的提供職能委托給民間企業(yè)。日本有專門的法律指導(dǎo)公共服務(wù)購買行為，并由強(qiáng)而有力的“第三方機(jī)構(gòu)”組織實(shí)施。

（三）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。從上述對(duì)法國(guó)、日本兩國(guó)政府購買公共服務(wù)的描述中可以歸納總結(jié)出以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：（1）政府為公共服務(wù)買單，社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)主要來源于政府；（2）在政府宏觀管理的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為驅(qū)動(dòng)力，提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，減少成本；（3）有專門的法律法規(guī)指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)；（4）有“第三方機(jī)構(gòu)”對(duì)公共服務(wù)購買行為進(jìn)行外部監(jiān)督

三、中國(guó)政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）中國(guó)政府購買公共服務(wù)的主要行業(yè)分布。從主體上來看，中國(guó)政府購買公共服務(wù)主要集中在以下行業(yè)：

圖1 2009年至2010年我國(guó)社會(huì)組織獲得資助額度

（二）中國(guó)政府購買公共服務(wù)的方式。主要方式如下表所示：

表2 中國(guó)政府購買公共服務(wù)主要購買方式

圖2 2009年至2010年我國(guó)社會(huì)組織獲得資助額度

四、中國(guó)政府購買公共服務(wù)存在的主要問題

（一）政府責(zé)任模糊，購買標(biāo)準(zhǔn)不明確。政府在購買公共服務(wù)的過程中，哪種服務(wù)需要購買，該買哪種類型的服務(wù)，政府都沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和方向。

（二）法律制度缺失，購買程序不規(guī)范。政府購買公共服務(wù)在中國(guó)還處于起步階段，與其相關(guān)的法律和制度還不健全，有待完善。雖然有些地方政府制定了相關(guān)的指導(dǎo)性意見，但是，由于缺乏理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些規(guī)定的具體實(shí)施方法往往缺少可操作性。

（三）服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系缺失，服務(wù)成本難以控制。評(píng)價(jià)系統(tǒng)包含兩方面的含義：一是是否花最少的錢購買到公共服務(wù)；二是公共服務(wù)的受眾是否滿意。在實(shí)踐中，評(píng)價(jià)和監(jiān)督都很難實(shí)施，最主要的原因是缺少懂技術(shù)的專業(yè)人才，對(duì)其監(jiān)督和管理。

（四）缺乏公眾信任，形成額外成本。在中國(guó)的傳統(tǒng)中，公共服務(wù)一直由政府提供，公民對(duì)政府有很深的依賴性。當(dāng)公共服務(wù)不是由政府而是由社會(huì)組織來提供時(shí)，公眾往往會(huì)產(chǎn)生懷疑。例如，醫(yī)療志愿者下鄉(xiāng)宣傳疾病預(yù)防知識(shí)，村民會(huì)有抵觸情緒，不相信志愿者水平，甚至燒毀宣傳資料，覺得給些藥品比講解更實(shí)際。公眾對(duì)公共服務(wù)承擔(dān)方的不信任，是形成額外成本的重要原因。

五、完善我國(guó)政府購買公共服務(wù)機(jī)制的對(duì)策建議

（一）定位政府角色，明確政府責(zé)任。重新清晰政府角色定位，確認(rèn)政府重要角色在于向其公民提供豐富、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)只是將政府供給公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程讓渡給市場(chǎng)，公共服務(wù)供給的合法性，正當(dāng)性和有效性的相關(guān)責(zé)任，還是由政府承擔(dān)。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建政府購買公共服務(wù)的制度體系。針對(duì)政府購買公共服務(wù)的過程中缺乏規(guī)范性的問題，勢(shì)必需要從體制建設(shè)中加以解決。在具體操作過程中，可以從兩個(gè)方面加以規(guī)劃。其一，實(shí)質(zhì)規(guī)劃方面：政府購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，服務(wù)對(duì)象的界定原則與方法，分類購買公共服務(wù)的制度等等。其二，程序規(guī)則方面：政府購買公共服務(wù)的程序，政府購買公共服務(wù)的招標(biāo)辦法，以及相關(guān)聽證制度等。

（三）建立科學(xué)的監(jiān)督和評(píng)估體系，促進(jìn)公共資源的高效利用。在購買公共服務(wù)過程中，可以嘗試建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系。動(dòng)態(tài)的監(jiān)督體系既可以及時(shí)反饋購買過程中出現(xiàn)的問題，對(duì)購買過程中政府主管部門徇私舞弊的行為又能起到震懾的作用。動(dòng)態(tài)的評(píng)估體系就是建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法。評(píng)估的主體不單有政府主管部門，更要有服務(wù)對(duì)象——公眾。同時(shí)，還要引入第三方評(píng)估方法，加強(qiáng)評(píng)估的客觀性，公正性，使評(píng)估結(jié)果更具說服力。

（四）加強(qiáng)公民教育，培養(yǎng)優(yōu)秀公民。公民既是公共服務(wù)的消費(fèi)者，也可能是公共服務(wù)的參與者。因此，可以將公民視作一種持續(xù)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)改進(jìn)力量。公民素質(zhì)的提高，將直接關(guān)系到公共服務(wù)供給的質(zhì)量，從而避免購買公共服務(wù)的權(quán)力濫用。更重要的是，公民對(duì)政府信任，才能使公共服務(wù)購買落到實(shí)處。

結(jié)論：國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府購買公共服務(wù)經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的過程，而且他們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展、制度建設(shè)、國(guó)民素質(zhì)方面都有一定的基礎(chǔ)，所以政府購買公共服務(wù)進(jìn)展的相對(duì)順利，相關(guān)理論和實(shí)踐研究都比較成熟。作為發(fā)展中的中國(guó)，政府購買公共服務(wù)剛剛起步，面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共需要，政府壓力明顯很大，因此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府購買公共服務(wù)的成熟經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù)是大勢(shì)所趨。但我們也要清楚地看到，我國(guó)在法律制度，公民素質(zhì)和社會(huì)發(fā)展水平等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距還很大，所以，在推行政府購買公共服務(wù)的進(jìn)程中要采取積極并慎重的態(tài)度。一方面要積極推行政府購買公共服務(wù)試點(diǎn)工作，創(chuàng)新滿足公民需要的新方式；另一方面，要先試點(diǎn)，等成熟之后再全面推廣，做到穩(wěn)妥慎重，并在不斷推廣的過程中，加強(qiáng)制度建設(shè)，鞏固成果，避免潛在的風(fēng)險(xiǎn)，把我國(guó)政府購買公共服務(wù)打造成具有中國(guó)特色的新型政府工作方式，創(chuàng)造性地滿足公民更高的生活需要。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃學(xué)賢，陳峰.試論實(shí)現(xiàn)給付行政任務(wù)的公私協(xié)力行為[J].南京大學(xué)法律評(píng)論，2008.

[2] 利昂·E.艾里什，萊斯特·M.薩拉蒙，卡拉·西蒙.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[R].2009.