生態(tài)強省目標下的省級財稅法制研究
——主要以湖南省為例

胡必堅

肇始于1985年的GDP核算制度對地方政府績效考核發(fā)揮了一定的作用，但GDP核算數(shù)據(jù)僅僅反映經濟發(fā)展，沒有反映生態(tài)環(huán)境質量及經濟發(fā)展對生態(tài)資源環(huán)境的影響。增值稅、資源稅、消費稅、企業(yè)所得稅等稅制沒有促進自然資源價格真實反映資源破壞和環(huán)境治理的成本。轉變經濟發(fā)展方式的征程中，生態(tài)強省建設應運而生。由于各地資源、環(huán)境、人口、文化傳統(tǒng)及經濟社會發(fā)展水平不同，生態(tài)強省建設的實現(xiàn)機制也不盡相同，湖南等省份積極探索財稅法制促進生態(tài)強省建設。

一、綠色大省向生態(tài)強省轉變

2000年11月26日，國務院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》提出生態(tài)省建設。截至2021年，山西、安徽、天津、廣東等省市將國家下達的節(jié)能減排降碳目標定為生態(tài)環(huán)境保護目標。山東、陜西、河南、河北、湖北、江蘇、上海等省市提出了生態(tài)環(huán)境保護目標的具體數(shù)據(jù)。

（一）生態(tài)立省的提出

青海在全國率先提出了“生態(tài)立省”。早在2008年1月，時任青海省省長宋秀巖在作《政府工作報告》時，就強調抓好“突出生態(tài)建設和環(huán)境保護、實施生態(tài)立省戰(zhàn)略”工作，在全國率先正式提出“生態(tài)立省”戰(zhàn)略[1]。生態(tài)立法是生態(tài)立省的法制保障，生態(tài)保護是生態(tài)立省的重要前提，生態(tài)建設是生態(tài)立省的重要舉措。我國雖然已經實施環(huán)境保護相關法律法規(guī)，但環(huán)境保護和生態(tài)建設方面存在一定的立法空白，特別是流域、區(qū)域的綜合規(guī)劃管理虛化、剛性約束不力和柔性指導不強的現(xiàn)象比較突出。青海省加強生態(tài)立法，特別是出臺了《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》《青海三江源國家級自然保護區(qū)條例》，通過完善環(huán)境保護的立法與嚴格執(zhí)法，保障生態(tài)立省[2]，探索GDP增長率、資源保障率、環(huán)境承載力相統(tǒng)一，嘗試走出一條經濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展的生態(tài)立省之路。

（二）生態(tài)強省的提出

早在2006年4月，學者劉純友、許建就提出了“生態(tài)強省”理念[3]。然后，有學者認為以改革集體林權制度為突破口實施農戶確權頒證，通過發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)推動生態(tài)強省建設。有學者認為應轉變發(fā)展路徑，注重統(tǒng)籌規(guī)劃、保護優(yōu)先、全民參與，強化環(huán)境監(jiān)管，正確處理經濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系。有學者認為應以水土保持、節(jié)能減排、價值觀念創(chuàng)新推動生態(tài)強省建設。還有學者認為應以生態(tài)建設保障機制創(chuàng)新推進生態(tài)強省建設。

安徽在全國率先提出了“生態(tài)強省”目標。2012年11月，中共安徽省委、安徽省人民政府出臺了《安徽省生態(tài)強省建設實施綱要》，確定了生態(tài)強省建設目標、具體建設目標及保障措施，明確建立財政投入機制、落實綠色優(yōu)惠政策、完善政策法規(guī)制度，全面支持生態(tài)強省建設[4]。

目前，共有7個省份提出生態(tài)強省相關目標：湖南提出從綠色大省向生態(tài)強省轉變；河南提出減污降碳建設生態(tài)強?。患痔岢鲔`行綠色發(fā)展舉措全面建設生態(tài)強?。缓邶埥岢鎏嵘G色生態(tài)優(yōu)勢加快建設生態(tài)強?。桓＝ㄌ岢觥吧鷳B(tài)省”建設目標，綠色發(fā)展生態(tài)強省；山東提出強化海洋生態(tài)保護，打造海洋生態(tài)強?。缓碧岢鰪娀鷳B(tài)環(huán)境保護助推生態(tài)強省建設。

二、財稅法制建設促進生態(tài)強省的理論邏輯

新制度經濟學認為，好的制度可以降低交易成本。生態(tài)強省財稅法制的科學設計、建設，體現(xiàn)在優(yōu)化配置人口、資源、環(huán)境、技術、制度要素，提高生產者、消費者以及其他市場主體的信息利用效率，實現(xiàn)激勵相容，實現(xiàn)宏觀主體理性與微觀主體理性相統(tǒng)一于生態(tài)強省實踐。通過生態(tài)強省建設，可以推動綠色低碳發(fā)展，提升生態(tài)系統(tǒng)的質量和穩(wěn)定性。

（一）改變稅收負擔與生態(tài)強省

稅收征管活動會影響企業(yè)稅收負擔，特別是在經濟干預程度較高的地區(qū)影響更強。稅率、征收范圍以及稅收優(yōu)惠措施也會影響企業(yè)稅收負擔。稅率越高、征收范圍越大，企業(yè)稅收負擔越重。反之，環(huán)境保護、節(jié)能減排、高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，可減輕企業(yè)稅收負擔。稅收征管活動、稅率、征收范圍以及稅收優(yōu)惠措施，改變了企業(yè)稅收負擔，企業(yè)自主投入生態(tài)強省建設的資金或遲或早發(fā)生相應改變，勢必影響其生產生活方式向綠色轉變，進而影響生態(tài)強省建設的成效。

（二）稅收收入分配與生態(tài)強省

排污費轉變?yōu)榄h(huán)境保護稅后，原來按照中央與地方1∶9的比例分成的排污費現(xiàn)在全部劃到地方收入，環(huán)境保護稅按照省與市、省財政直接管理縣或縣級市3∶7的比例分成，減少了省、市的財政收入。排污費由環(huán)保部門征收轉變?yōu)榄h(huán)境保護稅由稅務部門征收，環(huán)保部門的利益分配減少導致參與度降低。征收方式由原來的核定繳納變更為納稅人的自主申報，但是排放的污染物污染當量數(shù)計算依賴于環(huán)保部門的協(xié)助。

（三）財政支出安排與生態(tài)強省

財政支出安排，突出投向生態(tài)環(huán)保重點領域。財政支出結構優(yōu)化與資金統(tǒng)籌整合，財政支出優(yōu)先安排全省污染防治攻堅主戰(zhàn)場、環(huán)境治理重點領域和薄弱環(huán)節(jié)、人民群眾關注關心的生態(tài)領域。適當?shù)呢斦С霭才?，可有效化解有限財力與巨大環(huán)保支出的突出矛盾、“九龍治污”的資金碎片化突出問題、環(huán)保責任主體與支出責任不清晰突出問題、社會資本積極參與與準入門檻高的突出問題。

三、湖南生態(tài)強省財稅法制的生成及發(fā)展

現(xiàn)代法的發(fā)展中，法律繼承、法律移植和法制改革構成了法律發(fā)展的基本形式。財稅法制改革是促進生態(tài)強省的重要形式。青海在全國率先提出了“生態(tài)立省”，安徽在全國率先提出了“生態(tài)強省”，湖南則較早提出“生態(tài)強省法治化”，探索財稅法制改革促進生態(tài)強省的新路子。

（一）礦產資源收入分成制度

調低了市一級（或省直管縣市）礦業(yè)權出讓收益的分成比例。2018年10月23日湖南省財政廳、湖南省自然資源廳聯(lián)合出臺的《湖南省礦業(yè)權出讓收益征收管理實施辦法》，改革了2017年7月1日起征收的礦產資源收入的分成比例。中央和省級登記的礦業(yè)權出讓收益，按照中央、省、市（含自治州，下同）或省財政直管縣（含縣級市、城區(qū)，下同）4∶3∶3的比例分成。市、縣登記的礦業(yè)權以及市、縣政府出資勘查形成的礦業(yè)權出讓收益，按照中央、市或省財政直管縣4∶6的比例分成。2018年10月23日改革前的礦業(yè)權出讓收益的分成比例，詳見表1。

表1

（二）生態(tài)保護和建設項目財政支持制度

建立糧油精深加工及副產物循環(huán)利用項目的銀行貸款財政貼息制度。2020年12月29日湖南省財政廳、湖南省糧食和物資儲備局聯(lián)合出臺的《湖南省糧油千億產業(yè)工程專項資金管理辦法》，規(guī)定對糧油精深加工及副產物循環(huán)利用項目，按照先付后貼、貼息標準一年一定、一般項目貼息最長不超過3年進行銀行貸款財政貼息的方式支持。

建立林業(yè)生態(tài)保護和建設項目的財政支持制度。2020年12月31日湖南省財政廳、湖南省林業(yè)局聯(lián)合出臺的《湖南省林業(yè)生態(tài)保護修復及發(fā)展資金管理辦法》，規(guī)定對生態(tài)保護與修復、生態(tài)產業(yè)、生態(tài)文化、生態(tài)發(fā)展支撐、其他與林業(yè)生態(tài)保護修復及發(fā)展相關的項目進行專項資金支出，采取貸款貼息、以獎代補、財政補助等形式予以支持，按因素法分配和按項目法分配方式進行預算管理。

（三）生態(tài)保護和建設資金管理制度

構建森林植被恢復費征收使用管理制度。2018年12月19日湖南省財政廳、湖南省林業(yè)局聯(lián)合出臺的《湖南省森林植被恢復費征收使用管理實施辦法》，規(guī)定縣級及縣級以上林業(yè)主管部門分級征收森林植被恢復費，省級征收的森林植被恢復費按照省與縣4：6比例分成，專用于林業(yè)主管部門組織的植樹造林和恢復森林植被事項。

改革環(huán)境保護與污染防治專項資金管理制度。2019年11月27日湖南省財政廳、湖南省自然資源廳聯(lián)合出臺的《湖南省自然資源保護和利用專項資金管理辦法》，規(guī)定對耕地保護、礦產資源勘查開發(fā)利用與保護、大數(shù)據(jù)與測繪地理信息服務等，實行因素法與項目法相結合分配專項資金。2019年12月27日湖南省財政廳出臺的《湖南省重點生態(tài)保護修復治理資金管理實施細則》，規(guī)定對山水林田湖草生態(tài)保護修復工程、歷史遺留廢棄工礦土地整治工作采取項目法和因素法相結合分配治理資金。2020年12月9日湖南省財政廳、湖南省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合出臺的《湖南省省級環(huán)境保護與污染防治專項資金管理辦法》，規(guī)定對生態(tài)環(huán)境機制建設、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管執(zhí)法能力和信息化建設、水污染防治項目等事項進行專項資金支持，采取因素法與項目法相結合分配專項資金。2020年8月28日湖南省財政廳、湖南省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合出臺的《湖南省主要污染物排污權有償使用收入征收使用管理辦法》，規(guī)定由縣級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門對排污單位征收排污權有償使用費，使用費專用于環(huán)境污染治理、主要污染物排污權收購、主要污染物排污權儲備和交易管理能力建設及交易管理機構日常運行。

構建水資源費征收使用管理制度。2018年12月14日湖南省財政廳、湖南省發(fā)展和改革委員會、湖南省水利廳聯(lián)合出臺的《湖南省水資源費征收使用管理實施辦法》，規(guī)定由縣級及縣級以上的地方水行政主管部門征收水資源費，專用于水資源的節(jié)約、保護、管理及合理開發(fā)等事項。

（四）財政轉移支付生態(tài)保護補償制度

2014年2月22日出臺的《湖南省湘江保護條例實施方案》第五條第三款第二項規(guī)定，探索建立水生態(tài)補償機制，促進水生態(tài)系統(tǒng)保護和修復。2020年1月1日起施行的《邵陽市邵水保護條例》第五條規(guī)定，邵水保護經費納入邵水流域縣級以上人民政府本級財政預算，建立生態(tài)保護補償機制。2021年9月1日起施行的《湖南省洞庭湖保護條例》第三十九條規(guī)定，構建省人民政府財政轉移支付的洞庭湖生態(tài)保護補償制度。

（五）生態(tài)環(huán)境領域省與市縣財政事權和支出責任制度

2021年1月1日起施行的《湖南省生態(tài)環(huán)境領域財政事權和支出責任劃分改革方案》，全面劃分生態(tài)環(huán)境領域財政事權和支出責任，適度加強放射性污染防治、重點區(qū)域大氣污染防治、重點流域水（含地下水）污染防治方面的省級財政事權和支出責任，確認土壤污染防治、農業(yè)農村污染防治、固體廢物污染防治、化學品污染防治以及其他地方性大氣和水（含地下水）污染防治為市縣財政事權和支出責任，明確省級財政轉移支付支持方式。

四、生態(tài)強省目標下財稅法制面臨的挑戰(zhàn)

（一）生態(tài)強省財稅法制的調控目標需要更明確

2017年，湖南省雖啟動了《湖南省生態(tài)強省建設規(guī)劃綱要》編制，但一直未發(fā)布實施。2018年，湖南省委出臺了《中共湖南省委關于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動湖南高質量發(fā)展的決議》、省人大出臺了《關于加快推進生態(tài)強省建設的決定》，但未提出生態(tài)強省建設的具體目標指標[5]。2021年10月出臺的《湖南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出，2035年基本建成生態(tài)強省，提出了“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的總體目標和具體指標，但是仍然面臨生態(tài)強省財稅法制的調控遠景目標明確性的挑戰(zhàn)。

（二）生態(tài)強省財稅法制的調控手段需要更全面

生態(tài)強省財稅法制發(fā)展史表明，省級層面主要改革財政制度促進生態(tài)強省，改革礦產資源收入的分成制度、構建生態(tài)保護和建設項目財政支持制度、生態(tài)保護和建設資金管理制度、財政轉移支付生態(tài)保護補償制度、生態(tài)環(huán)境領域省與市縣財政事權和支出責任制度。生態(tài)強省財稅法制的調控手段不全面，省級層面尚未從改革稅制、建構價格實現(xiàn)機制促進生態(tài)強省，尚未形成生態(tài)強省的財政、稅收、價格協(xié)同調控機制。

（三）生態(tài)強省財稅法制的調控效果需要更確定

我國整體上已構建生態(tài)稅收調節(jié)機制，形成的主體稅種有環(huán)境保護稅及輔助稅種資源稅、耕地占用稅、車船稅、車輛購置稅，涵蓋資源的開采、生產、流通、消費、排放環(huán)節(jié)，發(fā)揮綠色稅種調節(jié)功能、稅制要素及稅收政策引導作用。但是，由于環(huán)境保護稅的征稅范圍未涵蓋二氧化碳、有機揮發(fā)物并按污染當量排序后選擇性征稅，加上納稅人的節(jié)能環(huán)保設備購置成本高等原因，生態(tài)稅收的調節(jié)功能與引導作用有限且不確定。通過生態(tài)強省財稅法制的實施，對經濟利益調整進而影響和調節(jié)社會經濟活動，還會面臨調控效果確定性的挑戰(zhàn)。

五、建議措施：創(chuàng)新財稅法制，建成生態(tài)強省

（一）生態(tài)強省財稅法制的理念創(chuàng)新

一些地方的生態(tài)強省建設部分領域還存在不平衡、不充分狀況，生態(tài)理念尚未深入人心，生態(tài)保護主體責任意識不強，破壞生態(tài)資源現(xiàn)象時有發(fā)生[6]。應當將創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展理念融入生態(tài)強省的財稅法制，以新發(fā)展理念指導生態(tài)強省的財稅法制的建構、健全。應樹立科學的生態(tài)強省的財稅法制的立法理念，正確指導生態(tài)強省的財稅法制的制定及實施，以有效促進生態(tài)強省建設。環(huán)境保護稅費應當遵循制度認同、負擔公平、征收效率及?？顚Ｓ玫牧⒎ɡ砟頪7]，生態(tài)強省的財政資金支持應當遵循協(xié)調、綠色及專款專用的立法理念，促進各地各領域生態(tài)強省建設協(xié)調發(fā)展、均衡發(fā)展。

（二）生態(tài)強省財稅法制的規(guī)則創(chuàng)新

改革稅收制度有利于生態(tài)強省建設，應進一步推進環(huán)境保護稅制、消費稅制、資源稅制、增值稅制、企業(yè)所得稅制的“綠化”改革，強化約束性稅制與激勵性稅制的調控引導作用，建設生態(tài)強省。一是適度擴大環(huán)境保護稅的征稅范圍，使其涵蓋二氧化碳、有機揮發(fā)物，取消污染當量排序后選擇性征稅，選擇合適時機開征碳排放稅；二是適度擴大消費稅的征收范圍，使之涵蓋高耗能、高污染產品，將消費稅品目征收環(huán)節(jié)適時后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)；三是適度擴大資源稅的征收范圍，使其涵蓋森林、草場、湖泊等自然資源，適度優(yōu)化資源稅稅率；四是完善節(jié)能減排、資源綜合利用和環(huán)境保護專用設備的增值稅與企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，提高納稅人參與生態(tài)強省的經濟動因。建構跨稅種的協(xié)調統(tǒng)籌機制，多部門聯(lián)動打“組合拳”，分析環(huán)境保護稅、資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅的稅種屬性與政策導向，從生產、流通、消費環(huán)節(jié)制定稅收優(yōu)惠政策，契合不斷發(fā)展變革的生態(tài)環(huán)境保護形勢。

（三）生態(tài)強省財稅法制的機制創(chuàng)新

1.各省可因地制宜明確生態(tài)強省建設的遠景目標、近期目標、具體指標

2021年10月出臺的《湖南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出了湖南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的總體目標和具體指標。2021年7月28日通過的《中共吉林省委關于忠實踐行習近平生態(tài)文明思想加快建設生態(tài)強省的決定》明確了生態(tài)強省的總體目標。2022年1月10日，河南省提出2035年基本建成生態(tài)強省，以五年規(guī)劃、以省為單位制定生態(tài)強省的總體目標并適時調整總體目標，其實質為生態(tài)強省的近期目標，需要遠景規(guī)劃、長期謀劃與戰(zhàn)略指引，也需要具體指標的貫徹落實。

2.適時評估生態(tài)強省財稅法制的調控效果

按照中共中央、國務院2018年9月1日發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》，各相關省可全面建立生態(tài)強省財政專項資金的績效評價制度、分配機制、獎懲機制。通過改革財稅制度調整財政投入、稅收優(yōu)惠引導生態(tài)強省建設，憑借利益?zhèn)鲗C制引導市場主體做出符合生態(tài)強省的市場行為。受財政投入力度、稅收優(yōu)惠大小、地區(qū)環(huán)境保護現(xiàn)狀以及市場主體產品成本等因素的制約，財稅調控效果出現(xiàn)短期不明顯、長期反復波動、各地環(huán)保發(fā)展不協(xié)調等狀況，需要適時評估財稅調控效果，既要保持生態(tài)強省財稅法制的穩(wěn)定性，又要適時做出相應調整。

3.建構生態(tài)強省的財政、稅收、價格協(xié)同調控機制

建構生態(tài)強省財政投入動態(tài)增長機制，建立生態(tài)強省常態(tài)化資金來源渠道，形成與生態(tài)強省的遠景規(guī)劃、近期目標、具體指標相適應的財政投入規(guī)模、支持領域、引導力度，避免生態(tài)強省財政支持政策因經濟增長幅度以及個人注意力的改變而改變，確保生態(tài)強省財政支持政策具有連續(xù)性、一貫性、穩(wěn)定性，給市場主體穩(wěn)定的合理預期。建構生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，實現(xiàn)生態(tài)強省的財政、稅收、價格協(xié)同調控。改革資源產品價格實現(xiàn)機制，將生態(tài)成本計入產品價格，促進征稅人、納稅人、消費者共同參與生態(tài)強省建設。