我國流域環(huán)境司法協(xié)同化機(jī)制研究

梁春艷，周子靈

隨著流域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，流域環(huán)境問題逐漸凸顯。建立良好的流域環(huán)境司法協(xié)同治理機(jī)制，有利于為流域環(huán)境問題的有效治理提供強(qiáng)有力的司法保障。

一、流域環(huán)境司法的價(jià)值理念

流域是環(huán)境中的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，從生態(tài)學(xué)意義上來講，流域環(huán)境是由各種自然要素組成的一個(gè)水文自然生態(tài)系統(tǒng)；從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)意義上來講，流域所涉區(qū)域又是一個(gè)聯(lián)系緊密的特殊經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)?？偟膩碚f，流域環(huán)境的時(shí)空整體性非常強(qiáng)，上下游之間、左右岸之間、各個(gè)生態(tài)要素之間相互影響、相互聯(lián)系、相互制約[1]41。調(diào)整流域這一特殊時(shí)空對象之內(nèi)全部利益關(guān)系糾紛的司法活動(dòng)便稱之為流域環(huán)境司法[2]160。

流域環(huán)境司法與傳統(tǒng)環(huán)境司法既緊密相關(guān)又有一定程度上的區(qū)別。傳統(tǒng)環(huán)境司法更突出保護(hù)各行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)的功能，流域環(huán)境司法則更強(qiáng)調(diào)對全流域生態(tài)系統(tǒng)的司法保護(hù)。流域環(huán)境司法應(yīng)突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制，有效保障全流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性以及各生態(tài)要素之間的有機(jī)聯(lián)系。與之相應(yīng)的是，我國流域環(huán)境司法的發(fā)展應(yīng)體現(xiàn)系統(tǒng)完整性、有機(jī)協(xié)同性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的價(jià)值理念。

（一）流域環(huán)境司法強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)完整性

流域是一個(gè)完整的系統(tǒng)，涉及上下游、左右岸之間經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等子系統(tǒng)和相關(guān)聯(lián)的各種要素。對流域環(huán)境的治理是一種全流域化的管理，強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)整體與局部的和諧。流域環(huán)境司法就是各相關(guān)要素背后不同利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，應(yīng)從流域環(huán)境系統(tǒng)的整體性著眼，體現(xiàn)對流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各種利益的和諧調(diào)整。

（二）流域環(huán)境司法強(qiáng)調(diào)有機(jī)協(xié)同性

協(xié)同性，即為實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目標(biāo)而配合協(xié)調(diào)各種手段并通過相互反饋和共同作用而產(chǎn)生集聚和整體效應(yīng)[2]160。由于流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各相關(guān)要素之間會(huì)通過復(fù)雜的相互影響和作用產(chǎn)生“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)，因此只針對單一元素的傳統(tǒng)司法手段很難達(dá)到協(xié)同保護(hù)流域環(huán)境的要求，迫切需要建立相互作用、相互聯(lián)系的協(xié)同化機(jī)制，促進(jìn)流域環(huán)境司法保護(hù)流域環(huán)境這一目的的實(shí)現(xiàn)。

（三）流域環(huán)境司法強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)適應(yīng)性

流域是一個(gè)水系的干流和支流所流過的整個(gè)地區(qū)，它是不斷變化的具有時(shí)間性、空間性的概念，因此流域環(huán)境司法制度強(qiáng)調(diào)調(diào)整過程中的動(dòng)態(tài)性、適應(yīng)性，需要根據(jù)流域內(nèi)各要素的不斷變化相應(yīng)地調(diào)整預(yù)防和修復(fù)措施。

二、我國流域環(huán)境司法發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國流域環(huán)境司法的規(guī)范現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代起，我國開始對水環(huán)境和水資源實(shí)施流域管理，并高度重視環(huán)境生態(tài)保護(hù)工作，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)之下，相繼出臺(tái)了一系列保護(hù)環(huán)境的重要文件①如《中國21世紀(jì)議程》《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》《可持續(xù)發(fā)展科技綱要（2001—2010年）》等。。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，各省市不斷探索流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，分別制定流域保護(hù)地方性法律規(guī)范，為流域環(huán)境司法提供了有價(jià)值的立法依據(jù)②如《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》《海南省萬泉河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《廣西壯族自治區(qū)巴馬盤陽河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等。。

自2016年以來，我國更關(guān)注流域環(huán)境司法協(xié)作化與協(xié)同化，出臺(tái)了一系列相關(guān)規(guī)范性文件。例如，《最高人民法院關(guān)于為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2016〕8號）③該意見指出，要增強(qiáng)為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國家戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的責(zé)任感與使命感，充分發(fā)揮審判職能作用，為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供公正高效的司法服務(wù)和保障。要?jiǎng)?chuàng)新司法體制機(jī)制，最大限度實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域內(nèi)司法資源的優(yōu)化配置。、《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》（法發(fā)〔2017〕30號）④該意見指出，要充分認(rèn)識全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的重要意義，準(zhǔn)確把握全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的基本理念，立足流域水生態(tài)核心，依法審理水環(huán)境與水資源案件，立足上中下游生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，依法審理各區(qū)段重點(diǎn)案件，立足綠色發(fā)展要求，依法審理其他環(huán)境資源案件，健全體制機(jī)制，適應(yīng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的新要求。、《關(guān)于建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見》⑤該意見指出，要規(guī)范協(xié)作的智能化建設(shè)，探索建立長三角檢察大數(shù)據(jù)平臺(tái)。、《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代區(qū)域檢察協(xié)作服務(wù)和保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的意見》⑥該意見指出，要將長江流域公益訴訟協(xié)作作為重要內(nèi)容部署。、《關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》⑦該意見指出，要探索實(shí)現(xiàn)懲治犯罪與修復(fù)生態(tài)、糾正違法與源頭治理、維護(hù)公益與促進(jìn)發(fā)展相統(tǒng)一。、《滬蘇浙皖檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察協(xié)作三年行動(dòng)方案》⑧該方案指出，要采取聯(lián)合掛牌督辦等形式集中力量辦理，對流域互涉的水污染公益訴訟案件，探索類案指定管轄。、《關(guān)于建立長江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制的意見》⑨該意見開始探索檢察公益訴訟與行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟銜接配合機(jī)制。、《關(guān)于為長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》⑩該意見指出，要切實(shí)增強(qiáng)為長三角一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的自覺性、主動(dòng)性、協(xié)同性、前瞻性，推動(dòng)長三角區(qū)域司法資源優(yōu)化配置，努力促進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化。。這些意見或方案為探索流域環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制提供了有益指引。

除此之外，各地方法院也發(fā)布了相關(guān)的協(xié)作協(xié)議。例如：2017年浙江、福建、江西、安徽四省九地人民法院共同簽署了司法協(xié)作框架協(xié)議；2018年12個(gè)省、直轄市高級人民法院簽署了《長江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》；2019年5月上海市崇明區(qū)人民法院、上海鐵路運(yùn)輸中級法院、江陰市人民法院、如皋市人民法院、東臺(tái)市人民法院共同簽署《長江口環(huán)境資源司法保護(hù)合作框架協(xié)議》；2019年7月，湖北省高級人民法院和湖南省高級人民法院簽訂了《環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》；2019年11月，上海市高級人民法院、江蘇省高級人民法院、浙江省高級人民法院、安徽省高級人民法院共同簽署《長三角地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》；上海市金山區(qū)人民法院與平湖市人民法院、嘉善縣人民法院、海鹽縣人民法院共同簽訂《杭州灣北岸生態(tài)灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作工作協(xié)議》。這些協(xié)議對構(gòu)建流域內(nèi)各法院之間在委托送達(dá)、委托調(diào)查、委托執(zhí)行、跨區(qū)域間案件管轄、信息互通、建立聯(lián)席會(huì)議等方面的司法協(xié)作做出了有益探索。

2021年3月1日起，我國首部流域?qū)ｉT法律《中華人民共和國長江保護(hù)法》開始實(shí)施。該法第4條至第13條確立了長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制、地方立法規(guī)劃與監(jiān)督執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、水文與自然災(zāi)害等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測信息共享機(jī)制、流域生態(tài)環(huán)境自然資源以及管理執(zhí)法共享系統(tǒng)等協(xié)調(diào)性機(jī)制，為構(gòu)建長江流域司法協(xié)同提供了司法依據(jù)。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀

近些年來，在生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共生的大背景下，我國各流域環(huán)境司法實(shí)踐也在不斷探索中進(jìn)步。

1.案件總量分布趨勢

截至2021年，在中國裁判文書網(wǎng)上以“流域環(huán)境”為關(guān)鍵詞共檢索出324條結(jié)果。案件總量分布、各省案件數(shù)量分布以及案件類型數(shù)量分布情況如圖1：

圖1 近年來流域環(huán)境資源案例總量分布趨勢

從公開的裁判文書中可以看出，2013年以來，流域各級人民法院依法審理各類環(huán)境資源案件呈曲線型增長（2021年應(yīng)有部分案件未上傳）。根據(jù)省份統(tǒng)計(jì)可以看出，案件多集中于河南?。玳L江、黃河、海河、淮河流域）及江蘇?。ㄩL江淮河流域）（見圖2）。從審判程序劃分案件類型可以看出，流域環(huán)境司法案件多數(shù)被歸類為行政案件，其次為民事案件（見圖3）。

圖2 各省市流域環(huán)境資源案件數(shù)量對比

圖3 流域環(huán)境資源案件類型數(shù)量對比

2.具體實(shí)踐

（1）設(shè)立流域環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)

各省市對流域內(nèi)設(shè)立環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)的探索有力地推動(dòng)了流域環(huán)境司法專門化。例如：貴州省構(gòu)建了貴州流域環(huán)境司法的“1—4—5”三級集中管轄格局①貴州省于2014年根據(jù)流域?qū)⑷澐譃?個(gè)生態(tài)功能板塊，指定5個(gè)基層法院集中專屬管轄生態(tài)環(huán)境保護(hù)類民事、行政案件，同時(shí)在4個(gè)中院和省高院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭，審理相關(guān)上訴案件。；云南省昆明市中級人民法院實(shí)行“四合一”模式②昆明市中院2008年成立環(huán)境保護(hù)審判庭，以“一湖兩江流域”水環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，市中院下轄的5家基層法院分別成立環(huán)境保護(hù)法庭或環(huán)保合議庭，集中管轄涉及環(huán)境保護(hù)的民事、行政、刑事訴訟案件以及環(huán)保執(zhí)行案件。；重慶市高級人民法院于2011年在長江三峽庫區(qū)流域的渝北區(qū)、萬州區(qū)兩個(gè)基層法院啟動(dòng)試點(diǎn)，各設(shè)一個(gè)環(huán)境資源審判庭，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)資源審判的全覆蓋；海南省于2010年在全省三級法院成立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)立海口海事法院管轄海洋環(huán)境污染案件，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)資源審判三級法院覆蓋；河南省于2020年成立黃河流域（孟州段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)巡回法庭。

（2）司法協(xié)作協(xié)議簽署情況

除上文提到的司法協(xié)作協(xié)議，從2018年開始，各省市主要圍繞長江流域、黃河流域和珠江流域簽訂司法協(xié)作協(xié)議。例如：揚(yáng)州、泰州、南通、鹽城、淮安五市檢察機(jī)關(guān)就“長江·里下河生態(tài)檢察”共同簽訂了《加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作框架協(xié)議》①該協(xié)議確立了包括妥善處理跨區(qū)域案件管轄、辦案信息互通等8項(xiàng)機(jī)制，加強(qiáng)了區(qū)域司法協(xié)作，并積極探索流域環(huán)境檢察保護(hù)的新機(jī)制。；上海市第三中級人民法院與江蘇的南京環(huán)境資源法庭、浙江的杭州市中級人民法院，浙江的嘉興市中級人民法院、湖州市中級人民法院、安徽的宣城市中級人民法院簽訂《長三角環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議實(shí)施細(xì)則》（2020年）②該實(shí)施細(xì)則對司法協(xié)助、審判執(zhí)行、交流合作、工作保障四個(gè)方面的具體工作內(nèi)容予以“清單化”“任務(wù)化”，突出司法資源共享、問題同治、協(xié)調(diào)機(jī)制同立、工作舉措同商的生態(tài)環(huán)境審判新模式。；山東省濱州市濱城區(qū)人民法院、鄒平市人民法院、惠民縣人民法院、博興縣人民法院、濱州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院簽訂《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制框架協(xié)議》③該協(xié)議內(nèi)容涉及集中管轄、審執(zhí)協(xié)作、信息共享、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)四個(gè)方面，通過構(gòu)建集司法資源同享、突出問題同治、協(xié)調(diào)機(jī)制同立、工作舉措同商于一體的環(huán)境資源審判工作格局，不斷提升黃河流域生態(tài)保護(hù)水平。；汕頭市人民檢察院、揭陽市人民檢察院聯(lián)合簽署《關(guān)于建立珠江流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)司法協(xié)作的框架協(xié)議》（2019年）④該協(xié)議統(tǒng)一司法尺度和證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域間法律適用的一致性和協(xié)調(diào)性。；廣西高級人民法院、廣西人民檢察院、廣西生態(tài)環(huán)境廳、桂林市人民政府共同簽署《漓江流域環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》（2020年）⑤該協(xié)議指出，要加強(qiáng)漓江流域生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接，完善流域環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序銜接，加快整合流域派出所、司法所、交警、人民調(diào)解中心等資源，建立矛盾多元化解機(jī)制，打造生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)基地。。

總體來說，我國流域司法協(xié)作的特點(diǎn)主要體現(xiàn)如下：第一，由法院、檢察院牽頭，推動(dòng)建立流域環(huán)境司法協(xié)作；第二，各具體流域主要針對各自所在的流域本身展開個(gè)性化探索，尚未實(shí)現(xiàn)全流域統(tǒng)一的環(huán)境司法協(xié)作；第三，流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議的內(nèi)容主要圍繞委托送達(dá)、委托調(diào)查、委托執(zhí)行、跨區(qū)域間案件管轄、信息互通、聯(lián)席會(huì)議制度、統(tǒng)一裁判尺度等內(nèi)容展開，逐步凸顯專業(yè)化。

（3）探索流域環(huán)境案件跨區(qū)域管轄模式

各流域沿岸多省市開展了對環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法管轄的探索與實(shí)踐，逐步形成多樣化司法管轄規(guī)劃模式并存的局面。大體而言，存在以下四種管轄模式：其一，以生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為單位集中管轄，即對特定水域范圍內(nèi)的環(huán)境資源案件設(shè)置專門的環(huán)境資源審判庭。我國大多數(shù)流域內(nèi)跨區(qū)域集中管轄采用此種模式，例如貴州省、海南省、江蘇省、浙江省、江西省、青海省、湖南省等。其二，以環(huán)境資源案件數(shù)量、人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為綜合考量因素來實(shí)行跨行政區(qū)域集中管轄[3]。如重慶市高級人民法院指定5個(gè)城區(qū)法院對環(huán)境資源案件實(shí)行集中管轄。其三，依托既有鐵路法院實(shí)現(xiàn)集中管轄。例如依托原北京鐵路運(yùn)輸中級法院成立的北京市第四中級人民法院、在上海鐵路運(yùn)輸中級法院基礎(chǔ)上掛牌設(shè)立的上海市第三中級人民法院分別管轄當(dāng)?shù)乜绲貐^(qū)重大環(huán)境資源保護(hù)案件，鄭州鐵路運(yùn)輸兩級法院分別管理黃河流域內(nèi)的環(huán)境資源保護(hù)案件。其四，以案件性質(zhì)和河流流域確定管轄范圍。例如湖北省由武漢海事法院與漢江中級人民法院對湖北全省環(huán)境公益訴訟案件實(shí)行跨區(qū)域?qū)徖韀4]。

三、我國流域環(huán)境司法的現(xiàn)實(shí)困境

隨著對流域內(nèi)各資源要素的不斷開發(fā)，所涉及的文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等利益關(guān)系越來越紛繁，環(huán)境違法案件數(shù)量不斷上升且案情日漸復(fù)雜。縱觀我國流域環(huán)境司法的規(guī)范現(xiàn)狀和司法實(shí)踐，不難看出仍然存在以下幾方面不足：

（一）流域環(huán)境司法審判理念不統(tǒng)一

雖然我國對流域生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐已取得不少成效，但由于各流域上下游、左右岸主要?dú)w屬于不同行政區(qū)域管轄，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)也由不同職能部門管理，使得流域生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合、以塊為主”“縱向分級、橫向分散”的碎片化特征，不符合流域生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，影響治理成效[5]。盡管在司法理念上學(xué)者們逐漸趨于一致地認(rèn)為流域環(huán)境司法理念在宏觀層面上應(yīng)基本統(tǒng)一為協(xié)同性理念，但流域環(huán)境司法作為一種新興領(lǐng)域，其研究理論成果仍然比較匱乏，亦未形成統(tǒng)一的審判理念。

（二）流域環(huán)境司法審判機(jī)構(gòu)非專門化

2021年6月4日最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》顯示，2020年，全國環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)數(shù)量同比增長47.30%，形成“高級法院普遍設(shè)立、中基層法院按需設(shè)立”的格局。但突破行政區(qū)劃制約，體現(xiàn)流域跨區(qū)域性、系統(tǒng)性特點(diǎn)的跨行政區(qū)劃流域環(huán)境資源法庭僅占少數(shù)。從數(shù)量和分布情況來看，目前跨區(qū)域的流域?qū)ｉT司法機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，生態(tài)環(huán)境法庭的數(shù)量分布不均勻。目前環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置類型和案件受理情況“地方性”較明顯，即多是在當(dāng)?shù)靥囟〞r(shí)空內(nèi)進(jìn)行本土化實(shí)踐[6]，基本上按照傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和法院級別來設(shè)置審判機(jī)構(gòu)，一般以屬地管轄和級別管轄為主，上級法院指定管轄為輔，流域環(huán)境司法協(xié)同性不足。

（三）流域環(huán)境司法受案范圍不明確

目前由于缺乏立法的明確規(guī)定，環(huán)境司法審判機(jī)構(gòu)的受案范圍各不相同。受傳統(tǒng)訴訟思維模式的影響，大部分生態(tài)環(huán)境法庭在確定受案范圍時(shí)偏重于流域環(huán)境污染方面的民事、刑事、行政案件，生態(tài)破壞與自然資源糾紛類案件則相對較少涉及[7]。例如，山西省萬榮縣人民法院環(huán)境資源法庭就主要負(fù)責(zé)黃河流域及汾河流域涉及環(huán)境資源的刑事、民事、行政案件。而另一部分生態(tài)環(huán)境法庭側(cè)重于集中審理生態(tài)損害類案件，例如，甘肅礦區(qū)人民法院蘭州環(huán)境資源法庭負(fù)責(zé)集中審理甘肅省內(nèi)環(huán)境資源公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償一審案件。另外，我國現(xiàn)行行政訴訟法把行政行為劃分為抽象行政行為和具體行政行為，并規(guī)定行政相對人只能對具體行政行為提起行政訴訟，這種把抽象行政行為排除在環(huán)境行政訴訟受案范圍之外的規(guī)定也會(huì)導(dǎo)致流域環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)案件數(shù)量的減少，不利于對流域開展保護(hù)。缺乏對受案范圍的統(tǒng)一規(guī)定，使流域內(nèi)各利益元素摩擦產(chǎn)生的糾紛較難以訴訟的方式解決。

（四）流域環(huán)境司法信息共享機(jī)制缺失

當(dāng)前我國尚未建立系統(tǒng)、整體、全覆蓋、統(tǒng)一的全流域信息共享機(jī)制。雖然大部分省市均分別制定了其行政區(qū)內(nèi)流域相關(guān)的環(huán)境保護(hù)規(guī)范，給區(qū)域內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了立法支撐和制度保障，但這些規(guī)范往往只是針對其行政區(qū)所在流域的個(gè)性化定制，覆蓋范圍較為狹窄，僅體現(xiàn)了上下游各地方的治理責(zé)任與利益調(diào)節(jié)，這種分段管理的狀態(tài)難以形成司法合力[8]。流域所涉及的利益眾多，情況復(fù)雜，如果缺乏一個(gè)完善的信息共享機(jī)制，將難以滿足流域生態(tài)系統(tǒng)整體化治理要求，難以解決當(dāng)前流域環(huán)境管理碎片化的問題，最終導(dǎo)致流域環(huán)境管理效率的降低。

（五）流域環(huán)境司法管轄模式區(qū)域化

我國當(dāng)前流域環(huán)境司法管轄是在傳統(tǒng)司法管轄制度的基礎(chǔ)上，在部分水域?qū)崿F(xiàn)跨縣級行政區(qū)劃與地級行政區(qū)劃的集中管轄[9]。雖然流域沿岸多省市積極開展環(huán)境資源案件跨區(qū)劃司法管轄模式的探索，但流域環(huán)境資源案件的復(fù)雜性還是讓全流域統(tǒng)一司法管轄難以得到徹底而有效的落實(shí)。此外，沒有完善的流域司法訴訟規(guī)則，也導(dǎo)致了正在嘗試構(gòu)建中的以流域生態(tài)功能區(qū)為界線劃分的集中管轄制度一定程度的混亂。當(dāng)前施行的歸口審理模式主要源自地方環(huán)境審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括由最高人民法院和最高人民檢察院出臺(tái)的相關(guān)司法解釋和意見，以及各省級政府、地方高院、中院等出臺(tái)的關(guān)于環(huán)境審判的各類通知、意見、規(guī)定及方案，缺乏統(tǒng)一規(guī)范，難以形成完整的運(yùn)作體系。

（六）流域環(huán)境司法隊(duì)伍專業(yè)性有待提高

流域環(huán)境司法案件往往涉及流域內(nèi)眾多元素，相關(guān)聯(lián)的當(dāng)事人數(shù)量較多，案件發(fā)生時(shí)間較長，具有復(fù)雜性、跨學(xué)科性、隱蔽性等特征，存在不同于一般環(huán)境案件的受案范圍、取證標(biāo)準(zhǔn)、裁判依據(jù)、結(jié)案準(zhǔn)則、執(zhí)行方式等。一個(gè)生態(tài)案件內(nèi)往往還摻雜行政、民事、刑事等其他案件要素。以上情況要求參與案件的司法人員自身要具有比一般法律人更全面的法律知識，要更熟悉司法實(shí)踐情況。同時(shí)，他們還應(yīng)該具備法學(xué)理論、法學(xué)方法等基礎(chǔ)性或程序性理論素養(yǎng)的結(jié)合能力，并具備法學(xué)與其他學(xué)科如生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等的交叉運(yùn)用能力。流域環(huán)境司法人員欠缺專業(yè)的流域環(huán)境司法培訓(xùn)，將很難妥善公正地處理好流域內(nèi)案件的取證、裁判、結(jié)案、執(zhí)行等問題。

四、建議：以協(xié)同治理理論完善我國流域環(huán)境司法機(jī)制

協(xié)同論認(rèn)為，在整個(gè)環(huán)境中，各個(gè)系統(tǒng)間存在相互影響又相互合作的關(guān)系。協(xié)同治理理論作為一種公共管理理論在較早前已運(yùn)用到行政管理領(lǐng)域，但長期以來在司法領(lǐng)域沒有得到足夠重視[10]96。流域環(huán)境問題的跨區(qū)域化和流域環(huán)境管理的碎片化，使推動(dòng)建立流域內(nèi)跨區(qū)域協(xié)同化司法機(jī)制建設(shè)成為必然選擇。

（一）以協(xié)同治理理論指導(dǎo)制定流域環(huán)境司法規(guī)范

流域環(huán)境司法協(xié)作是指參與流域司法全過程的審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同性質(zhì)案件的要求確定各個(gè)環(huán)節(jié)司法協(xié)作的具體內(nèi)容，各環(huán)節(jié)既分工又密切配合、相互協(xié)調(diào)，共同面對流域司法過程中出現(xiàn)的各種問題，通過降低司法成本、加強(qiáng)司法合力來實(shí)現(xiàn)司法對流域內(nèi)各利益的協(xié)調(diào)作用，最終實(shí)現(xiàn)對流域環(huán)境的保護(hù)[1]40。

以協(xié)同治理理論指導(dǎo)流域環(huán)境司法審判，首先要完善流域環(huán)境司法法律體系，把司法協(xié)作作為一項(xiàng)明確的要求寫入法律法規(guī)中，使流域環(huán)境司法協(xié)作有法可依，以保證協(xié)作過程的有效性、規(guī)范性、強(qiáng)制性。另外，在流域環(huán)境司法協(xié)作過程中，司法機(jī)關(guān)可以針對適用法律過程中出現(xiàn)的具體法律問題以發(fā)布司法解釋的方式進(jìn)行規(guī)范，從而更好地實(shí)現(xiàn)同流域內(nèi)統(tǒng)一司法裁判的目的，更好地建立并完善流域內(nèi)司法協(xié)作制度。

（二）構(gòu)建專門化流域司法審判機(jī)構(gòu)

與傳統(tǒng)法院或普通生態(tài)環(huán)境法院不同，流域環(huán)境審判機(jī)構(gòu)是跨行政區(qū)劃、對流域內(nèi)特殊案件進(jìn)行集中管轄的專門審判組織。我國流域內(nèi)山水田林湖草渾然一體，生態(tài)環(huán)境要素豐富，這就要求我們從流域的整體性、多樣性出發(fā)，根據(jù)流域內(nèi)各段河流的生態(tài)特點(diǎn)、功能定位、水量和面積、人口數(shù)量、案情等具體要素，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃分下的法院固有思維，尊重流域本身規(guī)律，探索設(shè)立相對體現(xiàn)自身特色與功能的流域環(huán)境審判機(jī)構(gòu)體系[10]98。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可根據(jù)流域內(nèi)各段河流的生態(tài)特點(diǎn)和案件發(fā)生規(guī)律，沿流域跨區(qū)劃設(shè)置三層級的流域生態(tài)環(huán)境法院，分別參照傳統(tǒng)司法中的基層人民法院、中級人民法院和高級人民法院依層級行使審判職能，但須強(qiáng)調(diào)其只受理流域內(nèi)涉及環(huán)境糾紛的案件，且不受行政區(qū)劃管轄范圍的限制。在案件的審理過程中，要全面落實(shí)三合一審判機(jī)制，貫徹流域司法協(xié)同化理念，規(guī)范審理程序，統(tǒng)一裁判尺度，要堅(jiān)持綠色、環(huán)保、可持續(xù)原則。

（三）明確流域環(huán)境司法的受案范圍

針對目前各流域內(nèi)環(huán)境審判專門機(jī)構(gòu)受案范圍不明確而因此導(dǎo)致的不利后果，最高人民法院應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋，設(shè)立具體、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分流域內(nèi)現(xiàn)有的各級和各類法院與全流域?qū)ｉT法庭受案范圍的邊界，協(xié)調(diào)流域管轄體系①例如，遼寧省于2020年12月發(fā)布的《關(guān)于跨區(qū)域集中管轄環(huán)境資源案件和環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)受理案件范圍的通知》中提到，“受理案件范圍：（一）法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟（含環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟）案件、環(huán)境行政公益訴訟案件。（二）省級、地市級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。（三）本轄區(qū)內(nèi)涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、文化資源、能源利用、環(huán)境治理與服務(wù)等一審、二審、再審的刑事、民事、行政案件?！币粤信e的方式明確跨區(qū)域環(huán)境案件受案范圍。。

依據(jù)流域生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)，將牽涉生態(tài)損害補(bǔ)償、流域水資源配置和調(diào)度、流域土地資源開發(fā)利用、河流湖泊空間管制等環(huán)境民事案件、環(huán)境行政案件、環(huán)境刑事案件和環(huán)境公益訴訟案件作為重點(diǎn)受案范圍，統(tǒng)一由流域環(huán)境專門化審判機(jī)構(gòu)實(shí)行歸口審理，并且不受行政區(qū)劃管轄的限制，如此可以更徹底地消滅地方保護(hù)主義和因不同行政區(qū)域案件而導(dǎo)致的裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等弊端，從而促進(jìn)流域環(huán)境司法的完善。同時(shí)，將雖有牽涉流域內(nèi)環(huán)境資源，但明顯更符合其他案件性質(zhì)的如流域內(nèi)礦產(chǎn)資源聯(lián)營合同糾紛、股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛等排除在流域環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)的受案范圍之外，真正做到集中司法精力保護(hù)流域環(huán)境。

（四）建立流域協(xié)同化信息共享機(jī)制

目前，在我國的流域生態(tài)環(huán)境管理體系中，依然未能建立起完善的流域協(xié)同化信息共享機(jī)制，缺乏一個(gè)規(guī)范化渠道來管理流域信息的搜集、整理、儲(chǔ)存和公開。流域是一個(gè)有機(jī)的、復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及上下游、左右岸各方利益，只有在各流域、各部門之間進(jìn)行充分的信息共享和披露，才能更合理地配置資源、節(jié)約司法成本、統(tǒng)一司法裁判力度并形成司法合力，從而充分發(fā)揮司法在解決流域糾紛方面的作用。同時(shí)，建立起完善的流域協(xié)同化信息共享機(jī)制能夠促使流域內(nèi)上下游、左右岸各利益主體更充分地理解和支持流域生態(tài)環(huán)境管理決策，更主動(dòng)充分地參與到流域管理的建設(shè)中去[11]。

各流域應(yīng)采用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，促進(jìn)信息共享制度與法院業(yè)務(wù)的更深入融合。重視新媒體手段的運(yùn)用，利用好微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，擴(kuò)大流域信息共享機(jī)制范圍。在建立信息共享的具體內(nèi)容時(shí)，可以考慮建立并完善統(tǒng)一的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，異地調(diào)查取證協(xié)作、司法執(zhí)行協(xié)作、研討交流等機(jī)制，以充實(shí)流域協(xié)同化信息共享機(jī)制。

（五）形成全流域歸口化管轄模式

歸口管理是一種管理方式，一般指按照行業(yè)、系統(tǒng)進(jìn)行分工管理，防止重復(fù)管理、多頭管理。就環(huán)境資源案件的審理而言，就是將環(huán)境資源相關(guān)的案件交由具有環(huán)境專業(yè)知識的特定審判機(jī)構(gòu)來審理，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件審理的效率和公正價(jià)值。

首先，全流域內(nèi)實(shí)行集中管轄和歸口管理的案件范圍應(yīng)該不限于純粹的環(huán)境資源類案件。流域是集社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等元素為一體，各部分相互聯(lián)系、相互影響的龐大的系統(tǒng)，若流域內(nèi)司法案件的集中管轄單純限制在某一個(gè)領(lǐng)域會(huì)大大縮減流域?qū)ｉT審判機(jī)構(gòu)的管轄范圍，無法發(fā)揮司法作用。其次，不僅應(yīng)該強(qiáng)調(diào)流域的橫向協(xié)同，還要重視全流域的縱向協(xié)同。在橫向協(xié)同方面，流域內(nèi)相同層級的各法院之間、地方法院與流域?qū)ｉT法院之間在管轄問題上要加強(qiáng)溝通與共享，避免“爭管轄”或者“推管轄”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在縱向協(xié)同方面，流域內(nèi)不同層級的各法院之間要加強(qiáng)協(xié)作，制定統(tǒng)一的取證標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，充分利用已形成規(guī)范的中高層級法院對轄區(qū)內(nèi)各流域所產(chǎn)生的相關(guān)司法案件的提級管轄、指定管轄等制度安排，對疑難案件、典型案件進(jìn)行搜集、儲(chǔ)存、整理并公開發(fā)布，以保障法律適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。把不定期的工作任務(wù)變?yōu)楣潭ǖ闹贫然才牛瑢?shí)踐過程中逐漸達(dá)成一致的流域司法保護(hù)共識及時(shí)上升為司法解釋等效力性、強(qiáng)制性規(guī)范文件，細(xì)化司法操作規(guī)程，促進(jìn)流域司法訴訟規(guī)則的制定和完善，逐漸形成規(guī)則協(xié)同的審理體系[2]165。

（六）加強(qiáng)流域?qū)I(yè)化司法隊(duì)伍建設(shè)

流域環(huán)境資源審判涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高、專業(yè)性較強(qiáng)，對司法隊(duì)伍的審判水平和專業(yè)能力有較高的要求。提高新時(shí)代人民法院隊(duì)伍適應(yīng)流域發(fā)展要求的技巧能力，是做好流域環(huán)境資源審判的前提要求。一方面，要?jiǎng)?chuàng)造招聘條件，創(chuàng)新招聘方式，以對外引進(jìn)、對內(nèi)教培、剛性應(yīng)試、柔性聘請等靈活多元的形式，吸納有益于流域環(huán)境司法案件解決的社會(huì)各方力量，培養(yǎng)專業(yè)性強(qiáng)的復(fù)合型高素質(zhì)司法人才，建立起穩(wěn)定的專家司法輔助隊(duì)伍，為保護(hù)全流域的生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)勁的人才保障和智力支持。另一方面，各法學(xué)類高校、法學(xué)科研院所不僅是法學(xué)專業(yè)教育和科學(xué)研究的前沿陣地，也是促進(jìn)司法改革事業(yè)向前推進(jìn)的重要思想高地。重視與各高校內(nèi)法學(xué)院、各法學(xué)科研院所的合作與溝通，有利于實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境司法從理論到實(shí)踐的良性互動(dòng)和推進(jìn)，為流域環(huán)境司法專門化隊(duì)伍建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的理論保障[10]99。