業(yè)財(cái)融合下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

張 悅

（北京市密云區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，北京 101500）

近年來，隨著財(cái)政預(yù)算管理改革的深入，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理在提高公共資金使用效率、節(jié)約行政成本等方面都取得了一定的成效。管理方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)核算職能已經(jīng)不能滿足全面預(yù)算績效管理的需要。財(cái)務(wù)工作要從事后核算前置到事前和事中，融入業(yè)務(wù)全流程中，與業(yè)務(wù)活動有機(jī)融合，才能在預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，切實(shí)做到管好、用好財(cái)政資金，造福人民。同時(shí)，促進(jìn)行政事業(yè)單位公共管理和公共服務(wù)水平的提升，加快國家治理體系和治理能力的提高。

一、業(yè)財(cái)融合對提升預(yù)算績效管理水平的意義

（一）有助于推動預(yù)算與績效管理一體化進(jìn)程

《中共中央國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出：“力爭用3到5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”。業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)代表的是“辦事”和“花錢”，理順二者的關(guān)系，業(yè)財(cái)有機(jī)融合，在預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)相互滲透，避免出現(xiàn)先預(yù)算、后績效的情況，減少低效重復(fù)的工作行為，促進(jìn)預(yù)算與績效管理流程一體化。

（二）有助于構(gòu)建預(yù)算績效管理一體化閉環(huán)機(jī)制

構(gòu)建預(yù)算績效管理一體化閉環(huán)機(jī)制，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，是全面開展預(yù)算績效管理工作的重要內(nèi)容。預(yù)算編制環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)深入溝通交流，合理確定績效目標(biāo)；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，二者相互監(jiān)督，糾正偏差，共同推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；決算環(huán)節(jié)，客觀評價(jià)，總結(jié)雙方經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推進(jìn)績效評價(jià)工作質(zhì)量的提升；績效結(jié)果的反饋與應(yīng)用又會影響下年度的預(yù)算編制，開啟新的循環(huán)。不斷往復(fù)，從而提高單位整體預(yù)算績效管理水平。

（三）有利于樹立責(zé)任意識，強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)精神

業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)在預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)和流程中，明確各自職責(zé)和任務(wù)，有分工有合作，相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，增強(qiáng)部門和單位人員的凝聚力，助力可持續(xù)發(fā)展。

二、現(xiàn)階段預(yù)算績效管理中因業(yè)財(cái)分離產(chǎn)生的問題

（一）對預(yù)算績效管理工作缺乏深入的認(rèn)知

行政事業(yè)單位因?yàn)槠涮厥獾捏w制管理及公共服務(wù)職能，資金來源基本為財(cái)政撥款，缺乏績效管理的主動意識，預(yù)算績效管理的實(shí)施主要靠上級財(cái)政部門推動，按上級布置的績效評價(jià)任務(wù)開展工作，存在“輕績效、輕管理”的現(xiàn)象。

目前一些行政事業(yè)單位，尤其是基層行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理多體現(xiàn)在績效評價(jià)工作上，屬事后評價(jià)，缺乏貫穿預(yù)算全過程的管理與監(jiān)督?？冃嚓P(guān)工作開展基本上也都是落在財(cái)務(wù)科室，業(yè)務(wù)科室參與度較低，積極性和主動性不強(qiáng)，加之二者都面臨繁重的工作任務(wù)和較為獨(dú)立的工作環(huán)境，導(dǎo)致業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)無法有效融合，績效管理流于形式。

（二）缺乏有效的績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理活動的基礎(chǔ)，績效目標(biāo)的設(shè)定直接關(guān)系到績效管理工作的質(zhì)量，包括績效內(nèi)容和績效指標(biāo)。行政事業(yè)單位雖然不像企業(yè)有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，但是工作的總體方向緊隨國家的大政方針，也設(shè)有長期性目標(biāo)和階段性目標(biāo)，也可以稱為總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

實(shí)際工作中，績效目標(biāo)的設(shè)定由財(cái)務(wù)科室在預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)完成。編報(bào)預(yù)算時(shí)，業(yè)務(wù)科室考慮更多的是項(xiàng)目是否能夠獲得財(cái)政資金的支持，設(shè)定的績效目標(biāo)往往不是源自單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，而是根據(jù)以往的工作經(jīng)驗(yàn)或自身的工作職能設(shè)定，這樣設(shè)置出來的績效目標(biāo)會與單位的總體戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)，容易造成只顧眼前利益而忽略了長遠(yuǎn)利益。業(yè)務(wù)科室給財(cái)務(wù)科室的項(xiàng)目說明也僅是項(xiàng)目所依據(jù)的文件規(guī)定、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)計(jì)的工程量等籠統(tǒng)的表述，沒有清晰的項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、效果及成本控制等方面的內(nèi)容，更沒有細(xì)化、量化的指標(biāo)數(shù)據(jù)。財(cái)務(wù)科室在編報(bào)績效目標(biāo)時(shí)，僅把績效目標(biāo)的填報(bào)當(dāng)做預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)的必填事項(xiàng)，不了解項(xiàng)目的整體規(guī)劃，不清楚項(xiàng)目如何推進(jìn)，不知道如何衡量績效。績效目標(biāo)直接復(fù)制粘貼業(yè)務(wù)科室的項(xiàng)目說明，隨意選取績效指標(biāo)。業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的獨(dú)立行事，導(dǎo)致績效目標(biāo)不明確、績效指標(biāo)不全面。

（三）預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控力度薄弱

年初設(shè)定的績效目標(biāo)是否完成，是預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控的重要內(nèi)容?？冃н\(yùn)行監(jiān)控可以糾正執(zhí)行中的偏差，還可以查找資金使用和項(xiàng)目管理中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)彌補(bǔ)管理“漏洞”。在預(yù)算執(zhí)行過程中，業(yè)務(wù)科室的關(guān)注點(diǎn)更多地在項(xiàng)目內(nèi)容完成程度、資金是否滿足自身業(yè)務(wù)需求等方面，沒把工作重點(diǎn)放在效果、效益及成本控制上，加之績效目標(biāo)不明確，績效指標(biāo)的不全面，財(cái)務(wù)科室難以對績效目標(biāo)完成情況實(shí)施有效監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正。預(yù)算資金執(zhí)行方面，因業(yè)務(wù)科室不了解財(cái)政資金管理的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)常發(fā)生業(yè)務(wù)開展拖沓緩慢的情況，資金支付進(jìn)度慢，往往到重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)前，經(jīng)財(cái)務(wù)科室反復(fù)提醒，才集中支付，造成項(xiàng)目資金使用不均衡。

預(yù)算執(zhí)行過程中，發(fā)揮主導(dǎo)作用的多是財(cái)務(wù)科室，也只能從資金的剩余情況提醒業(yè)務(wù)科室加快支付進(jìn)度，無法從項(xiàng)目的進(jìn)展情況及績效目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)缺乏有效的鏈接，造成在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)無法有效融合。

（四）績效評價(jià)環(huán)節(jié)執(zhí)行力不足

預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容是績效評價(jià)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，及時(shí)對財(cái)政性資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評價(jià)，來檢驗(yàn)財(cái)政預(yù)算資金是否發(fā)揮了最大程度的效果和效益。實(shí)際工作當(dāng)中，績效評價(jià)工作由財(cái)政部門布置開展，以項(xiàng)目單位自評為主，有時(shí)也會引入第三方機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目績效評價(jià)或部門整體績效評價(jià)。預(yù)算單位的工作開展基本以財(cái)務(wù)科室為主，財(cái)務(wù)人員對項(xiàng)目所處行業(yè)發(fā)展、社會需求、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)影響等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料收集存在困難，業(yè)務(wù)科室雖然配合工作，仍無法提供有效的評價(jià)數(shù)據(jù)；評價(jià)指標(biāo)由財(cái)務(wù)科室設(shè)置，但財(cái)務(wù)人員基本不參與項(xiàng)目的實(shí)施過程，缺乏項(xiàng)目專業(yè)知識，不熟悉業(yè)務(wù)本身，導(dǎo)致績效評價(jià)指標(biāo)體系和權(quán)重的設(shè)置不夠合理、不夠科學(xué)，無法真實(shí)反映項(xiàng)目資金的績效成果。

（五）績效評價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用不到位

績效評價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用作為預(yù)算績效管理的重要目標(biāo)，是預(yù)算績效全過程管理鏈條中的重要一環(huán)。在此環(huán)節(jié)，很多行政事業(yè)單位沒有相應(yīng)的績效評價(jià)結(jié)果監(jiān)督考核機(jī)制，往往是為了評價(jià)而評價(jià)。績效評價(jià)工作多由財(cái)務(wù)科室主導(dǎo)，沒有體現(xiàn)業(yè)務(wù)工作的成果，反而增加了業(yè)務(wù)科室的工作量。工作開展過程中業(yè)務(wù)科室配合的積極性和主動性不強(qiáng)，導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果不能清晰地反映問題所在，哪些地方需要改善，如何改善。加之上報(bào)績效評價(jià)結(jié)果就等于完成工作的理念存在，敷衍了事，績效評價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用難以發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

三、行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合的建議

（一）提高預(yù)算績效管理意識，促進(jìn)業(yè)財(cái)管理流程一體化

行政事業(yè)單位相關(guān)人員要沖破體制束縛，從思想上提高預(yù)算績效管理的意識，關(guān)注點(diǎn)從傳統(tǒng)的財(cái)政資金的規(guī)范性轉(zhuǎn)向財(cái)政收支的有效性，尤其是管理層要樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念。重視業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的結(jié)合，使業(yè)財(cái)融合的理念始終貫穿預(yù)算績效管理的全過程，促進(jìn)業(yè)財(cái)管理流程的一體化。財(cái)務(wù)人員要主動轉(zhuǎn)變觀念、拓展會計(jì)職能，將工作重心從事后核算向事中、事前移動，實(shí)現(xiàn)全流程閉環(huán)機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)自主學(xué)習(xí)，了解業(yè)務(wù)相關(guān)知識，更好地用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)解讀業(yè)務(wù)內(nèi)容。業(yè)務(wù)人員也需要提高同財(cái)務(wù)人員溝通的深度廣度，及時(shí)準(zhǔn)確提供相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，全過程參與預(yù)算績效管理，重績效重管理，確保業(yè)財(cái)融合工作能夠發(fā)揮實(shí)效?，F(xiàn)階段，還要充分利用信息技術(shù)，建立基于業(yè)務(wù)活動的業(yè)財(cái)一體化管理平臺，以預(yù)算控制為核心，以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)流程和管理流程貫穿其中，避免因信息割裂導(dǎo)致的重復(fù)性工作，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高各環(huán)節(jié)的工作效率，提升數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供依據(jù)。

（二）明確績效目標(biāo)，合理設(shè)置績效指標(biāo)

制定績效目標(biāo)時(shí)，要基于行政事業(yè)單位的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合自身職責(zé)、年度工作任務(wù)來制定績效總體目標(biāo)及階段性目標(biāo)，使績效目標(biāo)和單位的戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致。比如某棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的總體目標(biāo)是改善某區(qū)域內(nèi)房屋破舊的現(xiàn)狀，整治某街道沿線環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，提高區(qū)域居民生活水平；階段性目標(biāo)是20XX年度完成剩余拆遷工作及安置房驗(yàn)收工作，保障已簽約居民按時(shí)回遷入住。根據(jù)績效總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)，確定此項(xiàng)改造工作預(yù)計(jì)要達(dá)到的產(chǎn)出（即完成XX戶居民回遷安置、安置房工程驗(yàn)收合格率、安置房全面完工的時(shí)效等）、效果（即周邊街道及環(huán)境改善程度、帶動就業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等）及成本控制（即人力支出、商品服務(wù)支出、資本性支出、債務(wù)利息和費(fèi)用支出等），確定為相應(yīng)的績效指標(biāo)。確定單位的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)是業(yè)務(wù)科室和財(cái)務(wù)科室協(xié)作的成果，績效目標(biāo)表是申請年度部門預(yù)算項(xiàng)目的必填內(nèi)容，由財(cái)務(wù)科室填報(bào)，但是業(yè)務(wù)是事項(xiàng)的起點(diǎn)，業(yè)務(wù)項(xiàng)目相關(guān)人員需要與財(cái)務(wù)人員進(jìn)行深入的溝通與探討，按照績效目標(biāo)表的要求，根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容和實(shí)施方案，填寫項(xiàng)目整體績效目標(biāo)，合理選取一級和二級指標(biāo)，編寫三級指標(biāo)，確定指標(biāo)性質(zhì)、指標(biāo)值、度量單位、權(quán)重、指標(biāo)方向性等內(nèi)容?？茖W(xué)合理的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)為后續(xù)執(zhí)行監(jiān)控糾偏、評價(jià)客觀公正、反饋真實(shí)有效都具有重要的意義。

（三）打破數(shù)據(jù)壁壘，加強(qiáng)預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控

預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控過程中的主要問題是業(yè)務(wù)科室與財(cái)務(wù)科室信息、數(shù)據(jù)的不對稱，信息溝通不暢。雖然在資金支付前有較嚴(yán)格的審批程序，但是業(yè)務(wù)不能實(shí)時(shí)了解資金的支付及剩余情況，財(cái)務(wù)不能及時(shí)了解項(xiàng)目的進(jìn)展情況，各自為政、職責(zé)劃分不清仍然存在，一旦出現(xiàn)問題，就會相互推諉相互指責(zé)。“十四五”時(shí)期會計(jì)信息化工作的總體目標(biāo)和主要任務(wù)提出，充分運(yùn)用各類信息技術(shù)，探索形成可擴(kuò)展、可聚合、可比對的會計(jì)數(shù)據(jù)要素，提升數(shù)據(jù)治理水平。行政事業(yè)單位應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及管理融合的一體化系統(tǒng)，使業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)融為一體，增加信息反饋的及時(shí)性和業(yè)務(wù)過程的可追溯性，準(zhǔn)確反映項(xiàng)目進(jìn)展和資金支付情況，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動全過程管理。業(yè)務(wù)人員發(fā)起并參與執(zhí)行過程，提供完整的業(yè)務(wù)執(zhí)行信息，財(cái)務(wù)人員對績效目標(biāo)的完成進(jìn)度和項(xiàng)目資金的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)反饋糾偏。通過信息化技術(shù)，重新構(gòu)建業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理流程，消除重復(fù)低效的工作環(huán)節(jié)，從源頭抓好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并將內(nèi)控要素融入執(zhí)行過程，打破專業(yè)數(shù)據(jù)壁壘，提高精細(xì)化管理水平。

（四）多方位結(jié)合，提升績效評價(jià)水平

近年來，績效評價(jià)已經(jīng)成為行政事業(yè)單位每年必做的工作，主要分為部門整體績效評價(jià)、項(xiàng)目績效評價(jià)和重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)等三類。部門整體績效評價(jià)和重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)多委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，項(xiàng)目績效評價(jià)以單位自評為主，自評工作基本落實(shí)在財(cái)務(wù)科室，財(cái)務(wù)人員需要克服自身專業(yè)限制，主動學(xué)習(xí)績效評價(jià)相關(guān)理論知識，加強(qiáng)與業(yè)務(wù)科室人員溝通，共同制定工作方案、收集項(xiàng)目相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，按照預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的績效指標(biāo)，設(shè)置權(quán)重，運(yùn)用一種或多種評價(jià)方法，進(jìn)行客觀公正的評價(jià)。單位領(lǐng)導(dǎo)層也要加強(qiáng)溝通，協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)科室，使全體工作人員都重視此項(xiàng)工作，全力配合財(cái)務(wù)科室完成績效評價(jià)的自評工作，真實(shí)反映單位項(xiàng)目資金的成效，為后續(xù)決策提供依據(jù)。委托第三方實(shí)施的績效評價(jià)工作，單位業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)人員也需向第三方提供相關(guān)數(shù)據(jù)資料，與之溝通過程中，時(shí)刻樹立學(xué)習(xí)的理念，借鑒專業(yè)機(jī)構(gòu)的工作思路和方法，補(bǔ)齊自身的短板，提高預(yù)算績效評價(jià)方面的業(yè)務(wù)能力。

（五）加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果反饋，推動多維度應(yīng)用

行政事業(yè)單位要利用好績效評價(jià)的結(jié)果，明確業(yè)務(wù)活動、管理流程中存在的問題與漏洞，業(yè)務(wù)科室與財(cái)務(wù)科室各負(fù)其責(zé)，針對問題制定整改措施并加以落實(shí)，提高評價(jià)結(jié)果應(yīng)用效果；建立績效評價(jià)結(jié)果監(jiān)督考核機(jī)制，實(shí)行績效獎懲和問責(zé)制度，與下年度預(yù)算安排相結(jié)合，根據(jù)評價(jià)結(jié)果在下一年度或延續(xù)或削減或不再安排；因當(dāng)前行政事業(yè)單位的體制束縛導(dǎo)致相關(guān)人員缺乏危機(jī)意識和責(zé)任意識，將評價(jià)結(jié)果和年度考評掛鉤，切實(shí)關(guān)系到自身利益，激發(fā)主觀能動性，提高責(zé)任主體意識。嚴(yán)格按照政府信息公開要求，在預(yù)決算公開中將績效目標(biāo)和績效評價(jià)結(jié)果一并公開，接受社會公眾的監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用的透明度?？冃гu價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用，又將影響到下年度預(yù)算績效管理的開端，從而將整個(gè)績效管理的過程串聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)全方位運(yùn)用。

四、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算績效管理的全過程始終保持業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的融合，處理好二者的關(guān)系，從思想、管理、流程等多方面入手，在績效目標(biāo)管理、執(zhí)行運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用等各環(huán)節(jié)，抓住主要矛盾，利用信息化手段，拓寬業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的職能，樹立全局意識和責(zé)任意識，暢通溝通渠道，加強(qiáng)多方位的交流，共同解決分歧和問題，破除阻礙壁壘，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，提高預(yù)算績效管理水平和科學(xué)決策能力，加大財(cái)政資金的使用效率和效益，從而提升政府的公信力和執(zhí)行力。