耕地后備資源潛力評(píng)價(jià)研究
——以恭城瑤族自治縣為例

黃雪丹

（廣西祥浩土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣西南寧 530001）

糧食安全和耕地保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格管控耕地“非糧化”，從嚴(yán)控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。為摸清耕地后備資源潛力、支撐國土空間規(guī)劃科學(xué)編制、統(tǒng)籌國土空間開發(fā)與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，開展耕地后備資源潛力評(píng)價(jià)研究十分必要[1]。

1 恭城瑤族自治縣概況

恭城瑤族自治縣（以下簡稱恭城縣）位于廣西壯族自治區(qū)東北部，桂林市東南部，地處東經(jīng)110°36′～111°10′、北緯 24°37′～25°17′之間，地形以山地、丘陵為主，河流沿岸有較為平坦的小沖積平地。全縣東、西、北三面為中低山環(huán)抱，中間為一條南北走向的河谷走廊，其間河谷、平地、臺(tái)地、丘陵相互交錯(cuò)。恭城瑤族自治縣屬中亞熱帶季風(fēng)氣候，夏濕冬干，夏長冬短，四季分明，光照多，熱量足。縣境內(nèi)屬于珠江水系的河流占全縣總面積的98.3%，屬長江水系的河流占全縣總面積的1.7%。礦產(chǎn)資源主要有鐵、錳、釩、鈦等?？h政府駐地恭城鎮(zhèn)，距南寧市466 km，距桂林市108 km。境內(nèi)有恭城文武廟、湖南會(huì)館等旅游景點(diǎn)，曾獲得“中國長壽之鄉(xiāng)”“中國椪柑之鄉(xiāng)”等榮譽(yù)稱號(hào)。

全縣總面積為2 149 km2，下轄6個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)。2018年末，全縣戶籍常住人口304 847人，城鎮(zhèn)人口76 426人，城鎮(zhèn)化率為25.07%；實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值78.58億元，人均GDP為30 229元；工業(yè)生產(chǎn)總值為53.76億元，農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)總值43.41億元；城鎮(zhèn)人均可支配收入32 415元，農(nóng)村居民人均可支配收入 12 985 元[2]。

2 土地資源利用現(xiàn)狀

2.1 土地利用現(xiàn)狀

恭城縣土地總面積2 149 km2，全縣主要以林地為主，占全縣總面積的70.36%；其次是種植園地，占全縣總面積的18.24%（表1）。

表1 恭城縣土地利用現(xiàn)狀

受地質(zhì)、地貌及水文條件的影響，恭城縣土地利用類型多樣，地域分布明顯。東、西、北部以林地為主，主要種植杉木、松木、雜木和竹子；耕地主要分布在中部南北走向的河谷走廊兩側(cè)，土質(zhì)肥沃、水利條件良好，主要種植油茶、柑橙、沙田柚、月柿、桃子、李子等經(jīng)濟(jì)作物；建設(shè)用地主要集中在縣城和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，農(nóng)村居民點(diǎn)零星分布（圖1）。

2.2 土地利用存在的問題

2.2.1 土地利用結(jié)構(gòu)和布局不夠合理。從土地利用的結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)用地比重較大，占全縣土地總面積的94.20%。從農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，林地比重較大，占全縣土地總面積的70.36%；園地比重較小，僅占全縣土地總面積的18.24%。耕地中，旱地和水田占比相當(dāng)，分別為2.59%和2.57%，且主要分布在恭城縣河谷區(qū)的城鎮(zhèn)周邊，不利于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、保證糧食供給的目標(biāo)。建設(shè)用地比重過小，僅占全縣土地總面積的5.67%，基礎(chǔ)設(shè)施明顯跟不上恭城縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村建設(shè)用地面積較大，占建設(shè)用地面積的33.26%，工業(yè)、交通用地面積偏小，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.2.2 土地利用方式粗放。恭城縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多以粗放型耕種為主，用地分散、零星閑置、地力下降。東西部山區(qū)耕地利用率不高，冬季普遍閑置，撂荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，當(dāng)?shù)刎S富的光熱、水資源未能充分利用，并且耕地分散、規(guī)模小，不利于機(jī)械化操作，生產(chǎn)成本較高，勞動(dòng)生產(chǎn)率低。從全縣目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平來看，單位土地面積產(chǎn)量較低，未能充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)潛力，土地利用率仍有較大提升空間，糧食、經(jīng)濟(jì)等作物的種植技術(shù)仍有待提高[2]。

2.2.3 耕地保護(hù)壓力大。恭城縣優(yōu)質(zhì)耕地一般集中分布在城鎮(zhèn)及村莊周邊，城鎮(zhèn)建設(shè)用地向外擴(kuò)張必然要占用大面積耕地，加上可開發(fā)利用的耕地后備資源有限，給保持耕地總量平衡帶來很大的壓力。全縣可開發(fā)利用的宜耕后備土地資源一般分布在比較偏遠(yuǎn)的山區(qū)，交通不便，各方面條件相對較差，開發(fā)難度較大，需投入大量資金。

3 耕地后備資源潛力測算

以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，提取調(diào)查對象，形成潛力調(diào)查指引圖斑，對指引圖斑采取內(nèi)業(yè)預(yù)判與外業(yè)實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方法開展調(diào)查。此次研究主要采取不宜耕主導(dǎo)限制性區(qū)域排除法和限制因子排除法確定調(diào)查對象單元的宜耕性[3]。采用2000國家大地坐標(biāo)系、1985國家高程基準(zhǔn)，運(yùn)用高斯-克呂格投影，按3°分帶。研究路線如圖2所示。

3.1 指引圖斑提取

耕地后備資源包括宜耕農(nóng)用地、宜耕未利用地、建設(shè)用地復(fù)墾、耕地提質(zhì)改造等4種類型。

宜耕農(nóng)用地：低效園地、殘次林地、天然牧草地、人工牧草地、種植屬性標(biāo)注為“工程恢復(fù)”的園地和林地等農(nóng)用地。

宜耕未利用地：裸土地、其他草地、灘涂、鹽堿地等未利用地。

建設(shè)用地復(fù)墾：農(nóng)村閑置建設(shè)用地、工礦廢棄地和建設(shè)壓占損毀土地。耕地提質(zhì)改造：現(xiàn)狀耕地中的旱地、水澆地以及納入耕地保護(hù)范圍的可調(diào)整園地、可調(diào)整林地，種植屬性標(biāo)注為“即可恢復(fù)”的園地和林地等農(nóng)用地。

以第3次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，分別提取宜耕農(nóng)用地潛力、宜耕未利用地潛力、建設(shè)用地復(fù)墾潛力、耕地提質(zhì)改造潛力等4種類型指引圖斑。潛力圖斑統(tǒng)計(jì)及分布情況詳見圖3。

3.2 不宜耕主導(dǎo)限制性區(qū)域排除

不宜耕主導(dǎo)限制性區(qū)域主要考慮的是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、礦產(chǎn)資源規(guī)劃范圍、水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、林地保護(hù)規(guī)劃、“資源環(huán)境承載能力及國土空間開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)”（簡稱“雙評(píng)價(jià)”）限制區(qū)域（圖4）。

3.3 限制因子排除

恭城縣耕地后備資源潛力調(diào)查限制因子主要考慮的是坡度級(jí)別、灌溉條件、排水條件、圖層厚度、土壤類型、交通狀況等對耕地質(zhì)量和種植條件有重要影響的6個(gè)因子。主要是利用最新年度的時(shí)點(diǎn)變更影像進(jìn)行內(nèi)業(yè)預(yù)判，綜合分析指引圖斑所處位置、周邊灌溉和水源條件、地形地貌、居民點(diǎn)距離和道路狀況等情況，詳見圖5。

4 耕地后備資源潛力最終評(píng)價(jià)結(jié)果

宜耕農(nóng)用地整治潛力6 508.12 hm2，占總潛力的41.90%；宜耕未利用地潛力71.03 hm2，占總潛力的0.46%；耕地提質(zhì)改造潛力8 866.88 hm2，占總潛力的57.09%；建設(shè)用地復(fù)墾潛力85.59 hm2，占總潛力的0.55%。由圖6可知，潛力分布較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別是蓮花鎮(zhèn)、西嶺鎮(zhèn)、嘉會(huì)鎮(zhèn)和平安鎮(zhèn)。

5 建議

5.1 以補(bǔ)定占，科學(xué)編制國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)[4]。統(tǒng)籌國土空間開發(fā)和耕地保護(hù)之間的關(guān)系是國土空間規(guī)劃編制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。通過耕地后備資源等潛力調(diào)查，摸清區(qū)域耕地后備資源潛力情況，從而得出新增建設(shè)用地規(guī)模，并合理開發(fā)利用耕地后備資源。既有助于實(shí)現(xiàn)以補(bǔ)定占、占一補(bǔ)一、占水田補(bǔ)水田的耕地保護(hù)要求，也為合理控制國土空間規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模、科學(xué)編制國土空間規(guī)劃、確定耕地保護(hù)目標(biāo)提供參考。

5.2 堅(jiān)持國土空間規(guī)劃引領(lǐng)，指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃編制

強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，結(jié)合區(qū)域耕地后備資源潛力數(shù)量及空間分布情況，科學(xué)編制全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，明確整治分區(qū)，合理安排整治項(xiàng)目，推進(jìn)“山、水、林、田、湖、草”全域全要素整治修復(fù)，扎實(shí)開展國土整治項(xiàng)目整體立項(xiàng)和規(guī)劃設(shè)計(jì)，為區(qū)域更好地完成耕地保護(hù)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡提供基礎(chǔ)支撐[5]。