新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制及優(yōu)化對(duì)策*

張佩 王姣娥 馬麗

一、引言

2018 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“新基建”，引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。隨著新基建解讀視角的不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同層面的現(xiàn)實(shí)需求也被逐步緊密關(guān)聯(lián)。2020年4月，習(xí)近平總書(shū)記在陜西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基建投資，加大交通、水利、能源等領(lǐng)域投資力度，補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題”①。同年7月，中央政治局會(huì)議再次明確提出“要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入推進(jìn)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”②。在新冠肺炎疫情沖擊背景下，黨中央和習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這不僅對(duì)短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)意義重大，對(duì)長(zhǎng)期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展乃至區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也具有重要的戰(zhàn)略意義。

目前，學(xué)術(shù)界主要針對(duì)新基建的概念內(nèi)涵、運(yùn)作模式、功能屬性及其助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面展開(kāi)了大量探討。首先，關(guān)于新基建的概念內(nèi)涵，學(xué)者們一致認(rèn)為新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施是相對(duì)概念。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要指交通、能源、水利和環(huán)境等公用工程及公共生活服務(wù)設(shè)施（金鳳君，2012）；但新型基礎(chǔ)設(shè)施自提出以來(lái)，學(xué)術(shù)界和社會(huì)上對(duì)其的認(rèn)識(shí)與理解呈多元化趨勢(shì)，截至目前，主要形成“七大領(lǐng)域說(shuō)”“三方面說(shuō)”“新技術(shù)驅(qū)動(dòng)說(shuō)”和“新要素說(shuō)”等（劉艷紅等，2020）。其中，“三方面說(shuō)”是由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在2020 年4 月提出，是對(duì)“新基建”較官方、權(quán)威的解讀（姚冠輝、鄭曉年，2020）。盡管新基建在內(nèi)涵范圍及功能等方面不同于傳統(tǒng)基建，但兩者并不是相互對(duì)立、割裂的（王曉冬等，2021），而是彼此聯(lián)系、相互融合的。其次，關(guān)于新基建的運(yùn)作模式與功能屬性，既有研究也是從傳統(tǒng)基建與新基建的比較中識(shí)別?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向與目標(biāo)始終在于優(yōu)化社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)公平。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施以點(diǎn)、線等不同形態(tài)搭建物理空間網(wǎng)絡(luò)體系，極大地改變地表物質(zhì)空間和物理關(guān)聯(lián)空間，通過(guò)重塑區(qū)位優(yōu)勢(shì)引致各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚與擴(kuò)散，從而影響區(qū)域發(fā)展及其空間結(jié)構(gòu)的變化。所以，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施具有從屬功能和引導(dǎo)功能，即服務(wù)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和引導(dǎo)并反饋區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)模及其空間布局（金鳳君，2012）。新基建的發(fā)展在推動(dòng)人類文明進(jìn)步過(guò)程中所起到的作用與傳統(tǒng)基建基本一致，但作用效果更為顯著，如支撐人類拓展認(rèn)知與活動(dòng)空間，削弱某個(gè)區(qū)域乃至整個(gè)世界封閉性；提高人類在自然、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)和信息等資源中的共享能力，以及保護(hù)或優(yōu)化人類生存環(huán)境等。再次，學(xué)術(shù)界對(duì)新基建賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為新基建能夠更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)（完世偉、湯凱，2020；趙劍波，2021）。新基建不僅可以通過(guò)促進(jìn)科學(xué)化分工提高資源配置和生產(chǎn)效率（喬岳，2021），而且能夠通過(guò)加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換推動(dòng)經(jīng)濟(jì)包容性發(fā)展（劉鳳芹、蘇叢叢，2021）。總而言之，新基建是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略工具。

綜上所述，盡管既有研究在新基建的基本特征及其賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面積累了豐富的成果，但對(duì)如何推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下新基建又該如何發(fā)展等問(wèn)題仍缺乏深入的解讀和思考。針對(duì)這一研究缺口，本文將首先分析新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀，探究新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制，進(jìn)而探討我國(guó)面臨的挑戰(zhàn)，最后針對(duì)性地提出對(duì)策建議，以期為我國(guó)新基建優(yōu)化布局并有效推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供決策參考。另外，值得特別強(qiáng)調(diào)的是，本文認(rèn)為新型基礎(chǔ)設(shè)施以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為引領(lǐng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，優(yōu)化資源要素組織配置，承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)新供給新需求，支撐數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，主要包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，其界定標(biāo)準(zhǔn)將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步而發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。

二、新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀

新基建自2018 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出以來(lái)，經(jīng)歷了誕生與探索期（2018年底—2020年初）和成長(zhǎng)期（2020 年初至2021 年初），現(xiàn)已步入穩(wěn)定期（胡仙芝、劉海軍，2022），由此加快了數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合，使數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的重要路徑（李明、龍小燕，2021）?！吨袊?guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)（2021）》指出，2020 年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)總規(guī)模達(dá)39.2 萬(wàn)億元，占GDP 比重為38.6%；《2021 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2021年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，全年實(shí)物商品網(wǎng)上零售額達(dá)108042億元，比上年增長(zhǎng)12.0%，占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重為24.5%。與此同時(shí)，十四五規(guī)劃明確提出“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，新基建將成為重要戰(zhàn)略舉措。2022年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)文，決定在全國(guó)8 地啟動(dòng)建設(shè)國(guó)家算力樞紐節(jié)點(diǎn)，并規(guī)劃10個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)中心集群，全面啟動(dòng)“東數(shù)西算”工程，以此通過(guò)承接?xùn)|部地區(qū)對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、計(jì)算等使用需求，發(fā)揮西部樞紐的算力供給能力，并帶動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)上下游發(fā)展，從而推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，學(xué)術(shù)界目前對(duì)新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)注還明顯不足，但普遍認(rèn)為新基建相對(duì)傳統(tǒng)基建，既可以支撐數(shù)字化、信息化等新興領(lǐng)域，也可以升級(jí)改造傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施（胡仙芝、劉海軍，2022）。因此，新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑至少包含支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)公共服務(wù)均等化。究其本質(zhì)，新基建推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在生產(chǎn)層面，培育新業(yè)態(tài)、推動(dòng)數(shù)字化生產(chǎn)；二是在消費(fèi)層面，通過(guò)激活線上消費(fèi)并推動(dòng)消費(fèi)中心下沉；三是在市場(chǎng)建設(shè)層面，“社會(huì)性”特征更加顯著，即參與主體更加多元、交互性更強(qiáng)（郭斌、杜曙光，2021）。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)體系下，各區(qū)域之間可以通過(guò)云互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱、數(shù)據(jù)資源共享、市場(chǎng)共建共治的共同發(fā)展格局，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時(shí)，公共服務(wù)均等化自身就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要內(nèi)容（常露露，2022），而新基建可以實(shí)現(xiàn)多樣化的遠(yuǎn)程協(xié)同作業(yè)，發(fā)達(dá)地區(qū)可以在教育、醫(yī)療、行政等公共服務(wù)領(lǐng)域指導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以此推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上，新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界均處于起步階段，仍存在較大的拓展空間。實(shí)踐層面，“十四五”期間新基建將在西部大開(kāi)發(fā)新格局、助力東北振興、加快中部地區(qū)崛起、推進(jìn)東部地區(qū)現(xiàn)代化等領(lǐng)域發(fā)揮效力，以此推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；理論層面，新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論建構(gòu)與實(shí)證檢驗(yàn)等方面更需進(jìn)一步強(qiáng)化，以此理解并指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)。

三、新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制

學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界普遍認(rèn)為傳統(tǒng)基建會(huì)影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展（劉應(yīng)杰等，2022；胡偉、于暢，2020；楊德勇等，2022），而新基建是傳統(tǒng)基建的繼承與發(fā)展（劉艷紅等，2020），勢(shì)必會(huì)作用于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?；谏鲜鲂禄ǖ墓δ芴卣鞣治?，其影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制主要體現(xiàn)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)（轉(zhuǎn)移）、促進(jìn)市場(chǎng)一體化、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和提高區(qū)域治理等四個(gè)方面（見(jiàn)圖1）。

圖1 新基建影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制

1.新基建推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

新基建主要通過(guò)賦能新技術(shù)的規(guī)?；瘧?yīng)用對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生“顛覆性”的改造，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)（沈坤榮、孫占，2021）。例如，物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和云計(jì)算等技術(shù)應(yīng)用于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，發(fā)展“虛擬設(shè)計(jì)”等新型產(chǎn)業(yè)模式，塑造智能制造體系，從而引致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰部分落后行業(yè)。在新科技與產(chǎn)業(yè)融合聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，催生出“產(chǎn)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”的新業(yè)態(tài)，加速產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展（趙劍波，2021），服務(wù)于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系與經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建。同時(shí)，以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足上下游企業(yè)之間的要素匹配、競(jìng)合型企業(yè)之間的技術(shù)轉(zhuǎn)移以及企業(yè)與用戶之間的供需匹配（張佩、趙作權(quán)，2020），從而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。除此之外，新基建具有資本、技術(shù)和高附加值等偏好（完世偉、湯凱，2020），既能通過(guò)吸引勞動(dòng)力、資本等要素流動(dòng)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)協(xié)同與集聚效應(yīng)，也能通過(guò)促進(jìn)市場(chǎng)擴(kuò)大、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的夯實(shí)而產(chǎn)生輻射和擴(kuò)散效應(yīng)，從而有效帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

2.新基建促進(jìn)市場(chǎng)一體化

新基建通過(guò)銜接能力的發(fā)揮，加強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)外組織之間的相互聯(lián)系和依賴，帶動(dòng)了市場(chǎng)一體化的建設(shè)。已有研究表明，我國(guó)市場(chǎng)一體化建設(shè)有兩條途徑：一是加大交通運(yùn)輸、信息通信網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)服務(wù)、教育、醫(yī)療等市政公用事業(yè)和公共生活服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，進(jìn)而通過(guò)提高市場(chǎng)交易效率和公共服務(wù)均等化程度，降低自然性與技術(shù)性市場(chǎng)分割；二是通過(guò)消除地方保護(hù)、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、減少制度性市場(chǎng)分割（范欣等，2017）。新基建恰好能通過(guò)數(shù)據(jù)元素極大地提升信息傳遞效率和生產(chǎn)要素的配置效率，逐步打破、消除地方市場(chǎng)分割。從宏觀區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，新基建的發(fā)展會(huì)帶動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)的迅速崛起而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，并通過(guò)傳統(tǒng)生產(chǎn)要素資源的優(yōu)化配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)（Forman 等，2005）；從中觀產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，新基建具有基礎(chǔ)性、創(chuàng)新性、連通性和共享性等屬性特征，并以其強(qiáng)大的泛在連接能力節(jié)約交易費(fèi)用，繼而通過(guò)優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式、業(yè)務(wù)流程和中間環(huán)節(jié)等實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整體升級(jí)（Oliner 等，2008）；從微觀企業(yè)層面來(lái)看，新基建通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等一系列新生代信息技術(shù)對(duì)企業(yè)進(jìn)行滲透，既可以提高企業(yè)的信息共享程度，也可以拓展企業(yè)家的有限理性（石大千等，2020），從而提升決策的針對(duì)性與精準(zhǔn)性，加快市場(chǎng)一體化進(jìn)度。

3.新基建激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

新基建作為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，為區(qū)域創(chuàng)新提供了新思路與新模式。一方面，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施是新基建的主要內(nèi)容之一，如重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)目標(biāo)就是為了支撐科學(xué)研究、技術(shù)或產(chǎn)品研發(fā)等項(xiàng)目開(kāi)展。這意味著新基建不僅可以為區(qū)域創(chuàng)新提供硬件支撐，而且能夠匯集創(chuàng)新人才并為其成就創(chuàng)新事業(yè)提供機(jī)遇和舞臺(tái)。另一方面，5G網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用重構(gòu)了生產(chǎn)與生活模式，數(shù)據(jù)中心的規(guī)模建設(shè)加速了數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，這些均為區(qū)域創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造了活躍的氛圍并帶來(lái)了足夠的便利。如交通、醫(yī)療、旅游、生產(chǎn)等領(lǐng)域被新基建賦能，催生出智慧交通、智慧醫(yī)療、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等多種新興模式，為新創(chuàng)企業(yè)的誕生和新技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用創(chuàng)造了條件。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得居民的生活與工作習(xí)慣、企業(yè)的生產(chǎn)銷售等海量信息存儲(chǔ)于各類型數(shù)字平臺(tái)上，從而有利于掌握并挖掘市場(chǎng)信息，最終通過(guò)提高技術(shù)創(chuàng)新的精準(zhǔn)性來(lái)打造新的商業(yè)模式。

4.新基建提高區(qū)域治理

新基建將成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐（唐新華，2021）。首先，新基建賦能了政府管理部門(mén)，使其在獲取、分析、挖掘經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活等領(lǐng)域海量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，能夠更為精準(zhǔn)地做出判斷、預(yù)測(cè)和決策，從而提高了社會(huì)服務(wù)水平與治理能力。例如，新基建在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情方面發(fā)揮了重要作用，各種數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程辦公、線上會(huì)議、遠(yuǎn)程醫(yī)療、線上教學(xué)等，工業(yè)大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確掌握了防疫物資的庫(kù)存、生產(chǎn)和供應(yīng)等環(huán)節(jié)的信息，推進(jìn)了口罩、消毒劑、防護(hù)服等防護(hù)用品的生產(chǎn)與分配，以及基于定位數(shù)據(jù)生成的“健康碼”為人口流動(dòng)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)做出了積極的貢獻(xiàn)。其次，新基建是區(qū)域組織之間互動(dòng)的核心，能夠形成區(qū)域整體性治理的優(yōu)勢(shì)。新基建具有很強(qiáng)的銜接能力，能夠使社區(qū)組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)等非政府組織和政府組成命運(yùn)共同體，從而通過(guò)共同行使公共權(quán)利、共同管理和監(jiān)督公共事務(wù)等，實(shí)現(xiàn)公共利益的協(xié)調(diào)、分配及增進(jìn)。再次，大數(shù)據(jù)、萬(wàn)物互聯(lián)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等新一代信息技術(shù)能夠使得居民、企業(yè)等各類主體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)信息被納入信用評(píng)級(jí)中，進(jìn)而有效避免了因信息不對(duì)稱而造成的機(jī)會(huì)主義行為，增強(qiáng)了社會(huì)信任水平，提高了區(qū)域治理效率。

四、我國(guó)新基建助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

區(qū)域發(fā)展不平衡與地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差異有關(guān)（Démurger，2001），故新基建對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要作用。2018 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，提出“努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡和人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”的目標(biāo)，而新基建可以通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快市場(chǎng)一體化建設(shè)、提升區(qū)域創(chuàng)新能力和提高區(qū)域治理效率等方式推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)同時(shí)也為新基建帶來(lái)了挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在供需匹配增加了區(qū)域合理統(tǒng)籌難度，適度超前建設(shè)加大了區(qū)域資金保障難度，技術(shù)更新迭代需要區(qū)域緊跟創(chuàng)新步伐、萬(wàn)物互聯(lián)需要區(qū)域加強(qiáng)治理能力建設(shè)等方面。

1.供需矛盾處理對(duì)區(qū)域統(tǒng)籌要求高

新基建的供給與需求是其發(fā)展布局中的一對(duì)矛盾體，只有精準(zhǔn)、科學(xué)的供給才能有效滿足需求的時(shí)空動(dòng)態(tài)變化。那么，基于綜合信息研判的區(qū)域統(tǒng)籌就顯得尤為重要，既是實(shí)現(xiàn)短期效益與長(zhǎng)期效益之間平衡的保障，也是解決新基建供需矛盾的關(guān)鍵。第一，均衡供給與非均衡需求之間的矛盾，這是因?yàn)樽鳛榉?wù)系統(tǒng)的新基建一經(jīng)建立，其供給能力在應(yīng)用系統(tǒng)中是相對(duì)均衡的，而人類對(duì)新基建的需求是動(dòng)態(tài)變化的，充斥著各種不確定性。所以，這對(duì)新基建發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和原則提出了較大挑戰(zhàn)，即面臨著如何確定有效需求、如何提供合理供給、又該如何追求利用效率等難題。第二，整體與局部角度的供需矛盾，這主要是因?yàn)樾禄ǚ?wù)能力的增加是跳躍性的，而非連續(xù)性的。例如，在交通領(lǐng)域，往往通過(guò)減少運(yùn)營(yíng)頻次或者不修建來(lái)應(yīng)對(duì)相對(duì)需求較少問(wèn)題，這種非一即零的方式容易產(chǎn)生局部供給過(guò)剩而整體需求不足、局部供給不足卻滿足整體需求等矛盾。第三，空間尺度的供需矛盾，這主要是因?yàn)槿祟惤?jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上具有極強(qiáng)的集聚性，以及區(qū)域發(fā)展程度對(duì)新基建的供給能力不同等，使得供給與需求在空間上存在明顯差異。由此可見(jiàn)，新基建供給與需求矛盾的正確處理對(duì)區(qū)域合理統(tǒng)籌的要求相當(dāng)高。

2.適度超前建設(shè)對(duì)區(qū)域融資要求高

2021 年9 月6 日，國(guó)務(wù)院副總理劉鶴在中國(guó)國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)博覽會(huì)開(kāi)幕式上明確表示“適度超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。雖然這遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，但為區(qū)域籌集資金帶來(lái)一定挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)新基建發(fā)展需求大，既要規(guī)模化建設(shè)，又要對(duì)傳統(tǒng)基建進(jìn)行升級(jí)改造，二者均需充足的資金。一般而言，新基建投資因具有規(guī)模大、周期長(zhǎng)、資金回收慢，涉及多部門(mén)協(xié)同和互補(bǔ)性資金等特征，通常由政府直接投資或主導(dǎo)供應(yīng)。然而，地方政府面臨財(cái)政困境，無(wú)法滿足新基建發(fā)展的資金需求。截至2020 年12 月底，全國(guó)各地政府債務(wù)余額已達(dá)25.66萬(wàn)億元③，負(fù)債率高，財(cái)力有限。此外，我國(guó)現(xiàn)階段新基建領(lǐng)域相關(guān)投融資機(jī)制不健全，民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本參與不足。一方面，政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目規(guī)范化、制度化的監(jiān)管不到位，存在盈利低、市場(chǎng)退出不暢等問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)資本參與新基建發(fā)展積極性不高；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)育不成熟，存在投資門(mén)檻高等問(wèn)題（劉艷紅等，2020）。

3.技術(shù)更新迭代對(duì)區(qū)域創(chuàng)新要求高

相對(duì)傳統(tǒng)基建而言，新基建的技術(shù)還不穩(wěn)定，存在更新迭代快，存續(xù)周期短問(wèn)題。一般情況下，“鐵公基”等傳統(tǒng)基建的使用壽命可達(dá)百年以上，而新基建存續(xù)周期通常在10 年左右（王曉東等，2021）。受摩爾定律驅(qū)動(dòng)，芯片的性能每18 個(gè)月翻一番，計(jì)算存儲(chǔ)等關(guān)鍵設(shè)備的一個(gè)技術(shù)代際是3—5年，更新淘汰速度很快（張永林，2016）。然而，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在生產(chǎn)部分關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)元器件、先進(jìn)材料等方面短板明顯，主要依賴于國(guó)外，特別是在信息通信領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)能力不足、“缺芯少魂”（芯：芯片；魂：操作系統(tǒng)），嚴(yán)重制約著新基建發(fā)展。與此同時(shí)，新基建的數(shù)字技術(shù)本質(zhì)又決定了其具有高度不確定性的屬性，快速更新迭代的前沿技術(shù)不僅體現(xiàn)在技術(shù)的不確定性上，也會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)、組織的不確定性。而不確定性的規(guī)避需要高水平的創(chuàng)新能力來(lái)滿足組織、市場(chǎng)、用戶等的需求，進(jìn)而在避免投資失誤的同時(shí)，搶占數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展先機(jī)，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.萬(wàn)物互聯(lián)互通對(duì)區(qū)域治理要求高

隨著我國(guó)新基建發(fā)展的不斷深化，越來(lái)越多的生活器械、生產(chǎn)設(shè)備接入到互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等，形成了萬(wàn)物互聯(lián)互通的復(fù)雜巨系統(tǒng)。盡管這極大地便利了人類生產(chǎn)生活，但卻對(duì)區(qū)域治理提出了更高的要求。一方面，萬(wàn)物互聯(lián)互通涉及不同類型新基建和大規(guī)模物端設(shè)備之間的合作協(xié)同，需要正確處理洪流般的信息流（王曉虹等，2021）。比如，產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)在制造業(yè)中的應(yīng)用，依托安全、高速、低時(shí)延的5G網(wǎng)絡(luò)，物聯(lián)網(wǎng)廣泛接入生產(chǎn)環(huán)節(jié)使生產(chǎn)線上的每一細(xì)微參數(shù)都能被詳盡感知，數(shù)據(jù)中心為萬(wàn)物互聯(lián)提供充足的存儲(chǔ)空間，人工智能實(shí)現(xiàn)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的智能化操控等（田杰棠、閆德利，2020）。另一方面，新基建與網(wǎng)絡(luò)和信息安全高度相關(guān)，又涉及大量新技術(shù)、新業(yè)務(wù)，但我國(guó)很多領(lǐng)域在探索信息安全制度建設(shè)、防護(hù)手段建設(shè)等方面尚存在準(zhǔn)備不足的地方。比如，新基建的發(fā)展推進(jìn)了新一代信息技術(shù)在工業(yè)、交通、能源、金融、教育、醫(yī)療健康、城市治理等行業(yè)領(lǐng)域的落地，各類智慧應(yīng)用的發(fā)展與普及，使得大量生產(chǎn)生活設(shè)備暴露于網(wǎng)絡(luò)中，一旦安全防護(hù)出現(xiàn)漏洞，將帶來(lái)巨大隱患。

五、我國(guó)新基建推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)布局研究，促進(jìn)區(qū)域合理統(tǒng)籌

加強(qiáng)布局研究是應(yīng)對(duì)新基建供需矛盾的有效舉措，促進(jìn)區(qū)域合理統(tǒng)籌能夠有效地規(guī)避供給過(guò)剩帶來(lái)浪費(fèi)、供給短缺制約發(fā)展等問(wèn)題。一方面，要強(qiáng)化區(qū)域自然本底環(huán)境信息的收集與研判，因?yàn)樾禄ㄙ囈源嬖诘奈镔|(zhì)基礎(chǔ)及其發(fā)展的根本依據(jù)是其所處的自然本底環(huán)境，所以務(wù)必結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，全方位地研判地形地貌、地表土壤、巖石表層、水域、氣象、自然區(qū)位等信息，合理地統(tǒng)籌新基建在特定區(qū)域的建設(shè)類型、成本預(yù)算、技術(shù)等級(jí)需求、空間分布等。另一方面，要加強(qiáng)區(qū)域人文社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息的研判，如人口與經(jīng)濟(jì)分布、人口增長(zhǎng)率、人口素質(zhì)、居民生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展階段等，特別就“適度超前建設(shè)”的前瞻程度需要做出科學(xué)的預(yù)判，而科學(xué)預(yù)判務(wù)必基于區(qū)域現(xiàn)階段人口、經(jīng)濟(jì)、制度、自然環(huán)境等信息的全面考慮，力求遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展連續(xù)性的基本規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮自然環(huán)境信息和區(qū)域人文社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息，以解決局部與整體匹配、整體需求與局部供給、整體供給與局部需求、空間供需、非優(yōu)質(zhì)供給與居民追求優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方面矛盾為使命，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合理統(tǒng)籌。

2.完善融資機(jī)制，保障區(qū)域資本需求

為跟進(jìn)新基建發(fā)展步伐，滿足“適度超前建設(shè)”需求，應(yīng)充分完善融資機(jī)制。一方面，要向多元化融資方式轉(zhuǎn)型，不僅要以財(cái)政投入、地方債券等方式籌集新基建發(fā)展資金，還應(yīng)該通過(guò)專項(xiàng)貸款、資本市場(chǎng)融資、低息融資等途徑提高資金籌集與利用效率。但是，新基建投資要量力而行，因?yàn)槟嬷芷谡{(diào)節(jié)也是有成本的，比如，P2P、股權(quán)質(zhì)押、城投債等過(guò)多，可能會(huì)帶來(lái)較大的金融隱患，增大金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)（陰琰，2020）。另一方面，要激發(fā)民間投資活力，積極創(chuàng)新融資模式、拓展融資渠道。傳統(tǒng)基建投資方式多以政府主導(dǎo)，渠道狹隘，且資金供給乏力。因此，政府需要充當(dāng)領(lǐng)路人和監(jiān)管者的雙重身份，激勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民間投資。由于大多數(shù)新基建存在技術(shù)門(mén)檻高、建設(shè)難度大、資金需求大而回收相對(duì)緩慢等特點(diǎn)，政府應(yīng)采取適當(dāng)減免稅收、增加補(bǔ)貼等支持性政策，鼓勵(lì)社會(huì)各界投資主體積極響應(yīng)，充分激發(fā)民間資本潛能，進(jìn)而保障新基建發(fā)展的資金需求。

3.加大研發(fā)投入，提升區(qū)域創(chuàng)新能力

為滿足新基建對(duì)科技更新迭代的需要，務(wù)必加大研發(fā)投入，力求區(qū)域創(chuàng)新能力提升。區(qū)域創(chuàng)新能力的提升既是攻關(guān)新基建前沿核心技術(shù)、應(yīng)對(duì)“卡脖子”問(wèn)題的關(guān)鍵，更是加快區(qū)域新基建發(fā)展步伐的基礎(chǔ)。所以，務(wù)必保證充足的研發(fā)投入，包括基礎(chǔ)研發(fā)投入和應(yīng)用研發(fā)投入，以此滿足新基建技術(shù)迭代更新的要求。在基礎(chǔ)研發(fā)領(lǐng)域，因?yàn)樾禄ǖ谋举|(zhì)是數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，核心要素是數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的獲取、處理、開(kāi)發(fā)和利用，以及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)更新升級(jí)技術(shù)等是我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，所以應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、云儲(chǔ)存、核心算法、集成電路、芯片、數(shù)據(jù)傳輸材料與存儲(chǔ)介質(zhì)、5G網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，并結(jié)合國(guó)家在科研領(lǐng)域開(kāi)展“大項(xiàng)目、大團(tuán)隊(duì)、大平臺(tái)”的良好契機(jī)，充分挖掘企業(yè)、高校和研究院所作為研發(fā)主體的潛力，力求擺脫新基建發(fā)展中的軟肋。在應(yīng)用研發(fā)領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)建立應(yīng)用技術(shù)研發(fā)中心，以市場(chǎng)供需關(guān)系為導(dǎo)向開(kāi)展研發(fā)規(guī)劃（喬岳，2021）。特別是，在區(qū)塊鏈、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)與市場(chǎng)需求直接相關(guān)領(lǐng)域，其研發(fā)成果可以直接轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，進(jìn)而創(chuàng)造利潤(rùn)。

4.優(yōu)化制度供給，提高區(qū)域治理效率

我國(guó)新基建正處于成長(zhǎng)期，在研發(fā)、市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)等各個(gè)方面尚且經(jīng)驗(yàn)不足，尤其是在應(yīng)對(duì)萬(wàn)物互聯(lián)互通場(chǎng)景中存在較高風(fēng)險(xiǎn)，故應(yīng)充分優(yōu)化制度供給，有效提高區(qū)域治理效率。在具體制度創(chuàng)新優(yōu)化過(guò)程中應(yīng)至少注重四個(gè)方面：一是注重政、產(chǎn)、學(xué)、研、金等多方主體間的分工協(xié)作及利益分配，處理好人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人口或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其空間布局、區(qū)域基建與國(guó)土開(kāi)發(fā)等多種關(guān)系，最終在成本節(jié)約、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避上形成優(yōu)勢(shì)。二是結(jié)合區(qū)域特色及區(qū)域新基建發(fā)展階段，因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)行有效扶持，如在起步階段加大投資政策優(yōu)化、在建設(shè)階段注重合作和責(zé)任制度、在運(yùn)營(yíng)階段強(qiáng)化監(jiān)管和維護(hù)制度等。三是謹(jǐn)防新基建帶來(lái)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的壟斷，可以從淘寶、螞蟻金服、滴滴等不同領(lǐng)域平臺(tái)的特性出發(fā)，總結(jié)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)“一家獨(dú)大”帶來(lái)的市場(chǎng)危害，并在此基礎(chǔ)上采取反壟斷規(guī)制，健全相關(guān)法律法規(guī)。四是完善數(shù)字安全監(jiān)管體系，避免萬(wàn)物互聯(lián)造成信息泄露、隱私侵犯等問(wèn)題，杜絕非法商家依據(jù)個(gè)人消費(fèi)偏好進(jìn)行劣質(zhì)商品推送、入侵或篡改工業(yè)控制系統(tǒng)大數(shù)據(jù)等行為發(fā)生。值得注意的是，所有這些針對(duì)性的創(chuàng)新制度安排需要持續(xù)不斷地優(yōu)化完善，及時(shí)高效地實(shí)現(xiàn)必要且合理的制度嵌入，以此提高并保障區(qū)域治理效率，助力新基建推進(jìn)萬(wàn)物互聯(lián)互通。

注釋

①新華網(wǎng).http：//www.qstheory.cn/yaowen/2020-04/23/c_11258 96567.html。②東方網(wǎng).https：//n.eastday.com/pnews/15961082 62029223。③財(cái)政部網(wǎng)站.http：//www.gov.cn/xinwen/2021-01/28/content_5583244.html。