歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制及對(duì)中國的影響

文＝倪受彬 馬一鳴

作為《歐洲綠色協(xié)議》的核心部分，CBAM機(jī)制的推出除了促使歐盟內(nèi)部工業(yè)體系內(nèi)部逐步“去碳化”外，亦將強(qiáng)制性要求非歐盟地區(qū)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)承擔(dān)與歐盟內(nèi)部企業(yè)同等的碳排放成本，具有明顯的保護(hù)歐洲工業(yè)意圖。作為一項(xiàng)歐盟推出的單邊機(jī)制，雖然人們冠之“碳關(guān)稅”之稱謂，但CBAM的現(xiàn)有方案并不可稱為關(guān)稅。故從目前來看新鮮出爐并且站在“道德制高點(diǎn)”的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制與既定成型的世界貿(mào)易組織規(guī)則框架存在融合上的一些障礙，然而凡事非絕對(duì)，全球氣候治理的背景之下對(duì)于貿(mào)易規(guī)則的解釋已悄然改變，多邊貿(mào)易協(xié)定、區(qū)域協(xié)定對(duì)于環(huán)境因素的重視亦反映出氣候環(huán)境治理已逐漸成為國際共識(shí)。

2021年7月14日，為了保證《歐洲綠色協(xié)議》在未來的實(shí)現(xiàn)，歐盟委員會(huì)正式向歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)提出了Fit for 55（承諾在2030年底溫室氣體排放量較1990年減少55%）的一攬子氣候計(jì)劃，其中就包括碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制這一立法議案。作為一攬子計(jì)劃中影響最大、最受世界各國關(guān)注的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，又稱“碳關(guān)稅”（以下簡(jiǎn)稱CBAM），歐盟指出這項(xiàng)機(jī)制的出臺(tái)是為了防止“碳泄漏”。歐盟在此碳排放治理方面目前走在世界的前列，早在2005年歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU-ETS）便已經(jīng)啟動(dòng)，是世界上參與國最多、規(guī)模最大（直到中國2021年推出全國性碳市場(chǎng)）、最成熟的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，歐盟碳排放權(quán)交易體系目前覆蓋了全球3.2%的溫室氣體排放量；2007年，歐盟又提出了“20-20-20”目標(biāo) ；2011年歐盟就制定了2050能源路線圖。

立法背景：歐盟為什么要推出CBAM

所謂“碳泄漏”，其原理在于如果一個(gè)國家或者地區(qū)的溫室氣體排放政策導(dǎo)致該國家/地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)成本上升，這就會(huì)導(dǎo)致其他排放政策較為寬松的國家/地區(qū)獲得貿(mào)易上的成本優(yōu)勢(shì)，在對(duì)于工業(yè)產(chǎn)品需求總量維持現(xiàn)有水平的情況下，部分“高碳”或者“碳排放敏感”行業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)便會(huì)轉(zhuǎn)移至碳排放要求較低、碳價(jià)格較低的區(qū)域，從而使采取嚴(yán)格氣候政策的國家遭受損失，但從全球整體來看并未產(chǎn)生任何的環(huán)境效益。

歐盟的“碳泄露”擔(dān)憂主要原因在于兩個(gè)方面，其一是目前國際上實(shí)施或者計(jì)劃實(shí)施碳排放權(quán)定價(jià)市場(chǎng)機(jī)制的國家或者地區(qū)數(shù)量仍處于較低水平，根據(jù)世界銀行發(fā)布的Carbon Pricing Dashboard，截至2021年，目前全球?qū)嵤┨级▋r(jià)體系的國家/地區(qū)共有65個(gè)，包括歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（歐盟27國加上冰島、列支敦士登以及挪威）、中國、日本以及韓國等世界主要經(jīng)濟(jì)體均已啟動(dòng)區(qū)域內(nèi)碳定價(jià)，這些碳市場(chǎng)總共覆蓋了全球21.5%的溫室氣體排放，然而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，世界最大經(jīng)濟(jì)體美國雖然緊隨歐盟在參議院、眾議院提出了FAIR法案以確定美國企業(yè)在未來所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境合規(guī)成本，但目前卻仍未有任何啟動(dòng)碳定價(jià)市場(chǎng)跡象。其二是目前除了歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的EU-ETS以外，其他國家或者地區(qū)的碳定價(jià)市場(chǎng)仍然不夠成熟，在碳排放權(quán)價(jià)格和成交量上與EU-ETS存在較大的差距，此外各國的碳交易體系各自獨(dú)立，比如歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的EU-ETS僅僅適用于其組織內(nèi)30個(gè)國家的生產(chǎn)所產(chǎn)生的溫室氣體排放，而日本的碳稅則只針對(duì)日本境內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)。

立法過程：通過和實(shí)施時(shí)間表以及立法變數(shù)

歐盟對(duì)于“碳泄漏”問題的關(guān)注由來已久，歐盟在2005年正式啟動(dòng)EU-ETS以后，出于對(duì)“碳泄漏”的關(guān)注，歐盟內(nèi)部早在2007年就已經(jīng)開始了對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳稅的討論，其中包括一份針對(duì)歐盟碳市場(chǎng)第三階段（2013-2020）對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品設(shè)定碳配額的非正式提議。在確立了防止“碳泄露”的目標(biāo)以及機(jī)制設(shè)計(jì)需要遵守WTO貿(mào)易規(guī)則的要求后，歐盟在2020年3月發(fā)布了初步影響評(píng)估報(bào)告（Inception Impact Assessment），報(bào)告中明確了CBAM設(shè)計(jì)需要考慮的要素以及CBAM影響評(píng)估的框架,歐委會(huì)在其中共計(jì)提出了六種CBAM實(shí)施機(jī)制方案（Options），其中方案一和方案六比較簡(jiǎn)單粗獷，直接以稅收的形式來提高含碳產(chǎn)品的成本，方案一提出直接對(duì)進(jìn)口商品按照碳排放量課以關(guān)稅，方案六則考慮按照產(chǎn)品的碳含量在價(jià)值產(chǎn)業(yè)鏈條的終端征收消費(fèi)稅；方案二至方案五基本邏輯思路相同，其中方案二主張直接按照進(jìn)口產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度默認(rèn)值要求進(jìn)口商購買CBAM電子憑證 ，方案三則主張根據(jù)產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度的實(shí)際值，方案四，也就是目前的議案版本，則將實(shí)施機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化，在方案三的基礎(chǔ)上提出了CBAM實(shí)施的全部免費(fèi)配額期、配額退坡期，也就是說CBAM機(jī)制的實(shí)施并非一蹴而就，而是以緩沖過渡期、配額逐漸退出期和最終零配額期組成，其中2023年至2025年為緩沖過渡期，在此期間內(nèi)歐盟內(nèi)部產(chǎn)業(yè)將獲得百分之百的免費(fèi)配額，與此相對(duì)應(yīng)的是歐盟以外的國家和地區(qū)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟時(shí)僅需要履行碳排放強(qiáng)度申報(bào)義務(wù)，而無需額外負(fù)擔(dān)任何碳成本。

后續(xù)有什么變數(shù)？從立法程序上來看，歐委會(huì)所提出的立法議案必須經(jīng)過代表歐盟公民利益的歐洲議會(huì)和代表歐洲各國利益的歐盟理事會(huì)通過方能正式生效成為法律，故CBAM議案需經(jīng)過歐洲議會(huì)的一讀程序（Single Reading）并提出修正意見或者全部采納后再由歐盟理事會(huì)對(duì)歐洲議會(huì)的一讀文本進(jìn)行一讀，或繼續(xù)修正進(jìn)入二讀程序（Two Reading）或直接采納，2021年11月，歐洲議會(huì)國際貿(mào)易委員會(huì)（INTA）針對(duì)CBAM提案作出了修改的意見，這預(yù)示著CBAM的實(shí)施機(jī)制可能會(huì)發(fā)生一些變化。2022年3月15日，歐盟27國財(cái)長(zhǎng)在歐洲理事會(huì)的經(jīng)濟(jì)和金融事務(wù)委員會(huì)會(huì)議上一致采納了歐盟理事會(huì)輪值主席國法國的碳邊境調(diào)節(jié)議案，雖然這并不代表CBAM已經(jīng)完成立法程序，但足以說明歐洲各國已經(jīng)就CBAM的實(shí)施達(dá)成了一致。

立法影響：實(shí)施機(jī)制以及對(duì)世界整體與中國貿(mào)易影響程度和范圍

（一）具體實(shí)施機(jī)制解讀

根據(jù)歐盟委員會(huì)CBAM提案，目前該方案覆蓋鋼鐵、鋁、水泥、電力、化肥這五類原材料在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的直接碳排放 ，間接碳排放 并不會(huì)被計(jì)算在內(nèi)，關(guān)于覆蓋的行業(yè)目前歐洲環(huán)境委員會(huì)提出應(yīng)當(dāng)增加有機(jī)化工產(chǎn)品、氫和聚合物，但是該意見最終能否得到支持以及后續(xù)是否會(huì)追加玻璃、造紙等其他高碳行業(yè)存在較大不確定性。該意見仍停留在原材料層面，截至目前仍不涉及下游產(chǎn)業(yè)，如汽車、機(jī)械零件以及鋁制品等。除歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）以外的國家或地區(qū)向歐盟進(jìn)口上述被覆蓋商品時(shí)，進(jìn)口產(chǎn)品所含的每一噸碳均需要購買一個(gè)CBAM電子憑證，該電子憑證的價(jià)格由EU-ETS決定 ，在確定進(jìn)口商品所應(yīng)負(fù)擔(dān)的碳成本后并不需要直接向相關(guān)部門進(jìn)行支付，而是在每年的5月底前對(duì)上一年度的應(yīng)繳納碳稅進(jìn)行申報(bào)和結(jié)算。具體實(shí)施可以被歸納為三個(gè)步驟：

第一步，測(cè)算進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量，如進(jìn)口商沒有申報(bào)該進(jìn)口產(chǎn)品的實(shí)際碳排放量，則使用默認(rèn)值劃定該產(chǎn)品的排放強(qiáng)度。

第二步，在確認(rèn)進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量后，需要依據(jù)歐盟給予其內(nèi)部企業(yè)配發(fā)的免費(fèi)碳排放配額進(jìn)行相應(yīng)扣減，以確保給予“國民待遇”。

第三步，以CBAM機(jī)制旨在使進(jìn)口商品與歐盟同類產(chǎn)品承擔(dān)同等碳成本為出發(fā)點(diǎn)，在最終確認(rèn)進(jìn)口商品所應(yīng)購買的CBAM電子憑證前還需要扣除該產(chǎn)品在原產(chǎn)國已經(jīng)支付的碳成本。CBAM提案只認(rèn)可歐盟模式下的碳市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制（Trading Scheme）以及其他部分國家采取的碳稅(Carbon Tax）所帶來的碳支出可以作為扣減對(duì)象，即只扣減原產(chǎn)國的顯性碳成本。

（二）碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)世界的影響

聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCATD）于2021年7月14日發(fā)布了《碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)于發(fā)展中國家的影響報(bào)告》，該報(bào)告對(duì)于不同的歐盟碳價(jià)（44美元/噸以及88美元/噸）背景下實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)于二氧化碳排放、國際貿(mào)易、就業(yè)以及各國家/地區(qū)貿(mào)易收入的影響。如碳價(jià)在44美元/噸的背景下，如果以歐盟和非歐盟地區(qū)進(jìn)行劃分，實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將使得歐盟每年增加收入45.91億美元，其他國家降低收入79.73億美元，也就是世界收入整體下降33.82億美元。如果以發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家區(qū)分，包括歐盟在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家收入增加24.85億美元，其他發(fā)達(dá)國家降低收入21.06億美元，發(fā)展中國家降低收入58.67億美元。而根據(jù)目前的EU-ETS交易價(jià)格（在90歐元/噸碳價(jià)浮動(dòng)）以及歐洲議會(huì)貿(mào)易委員會(huì)的最新《修訂意見稿》 ，UNCATD所模擬的88美元/噸碳的情形可能會(huì)更加符合現(xiàn)實(shí)和未來趨勢(shì)，在88美元/噸碳價(jià)的情形下，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將使得歐盟每年增加收入59.29億美元，其他國家降低收入142億美元，世界收入整體下降82.71億美元。如果以發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家區(qū)分，包括歐盟在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家收入增加19.37億美元，其他發(fā)達(dá)國家降低收入39.92億美元，發(fā)展中國家降低收入102.08億美元。如果進(jìn)一步細(xì)分，聯(lián)合國報(bào)告指出CBAM機(jī)制的引入對(duì)于那些最不發(fā)達(dá)國家（LDCs）在收入方面會(huì)產(chǎn)生積極作用，因?yàn)檫@些國家可能會(huì)被豁免 ，澳大利亞、印度、塞爾維亞與波黑、俄羅斯、烏克蘭、南非、沙特、中東其他國家將遭受一定程度上的損失，巴西、加拿大、中國與土耳其也將在較輕的范圍內(nèi)受損。

在對(duì)于全球減排的貢獻(xiàn)方面，UNCATD的報(bào)告指出，44美元/噸的碳價(jià)背景下，歐盟碳排放權(quán)管理與交易可以使得歐盟減排4.34億噸，但同時(shí)會(huì)通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外包等方式，使非歐盟區(qū)域增加排放5800萬噸，這5800萬噸碳排放即“碳泄漏”，泄漏比例為13.3%。CBAM機(jī)制生效之后，歐盟區(qū)域外“碳泄漏”比例將下降為5.2%，與此同時(shí)，歐盟引入CBAM將使得全球減排2700萬噸，相當(dāng)于全球排放的0.1%。而在碳價(jià)增加到88美元/噸的情境下，引入CBAM之后，“碳泄漏”比例將從15.1%降低到6.9%，全球減排4500萬噸，相當(dāng)于全球排放的0.167%。總的來說，根據(jù)UNCATD的分析，CBAM確實(shí)對(duì)于全球減排有一定積極影響，但可能并不能達(dá)到人們想象的程度，略有些聊勝于無的味道。

（三）碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施對(duì)中國貿(mào)易的可能影響

具體到中國，目前我國是全球最大的貨物出口國，也是歐盟最大的貿(mào)易伙伴。2020年度，中國對(duì)歐盟的貨物出口總額達(dá)到3800億歐元，占據(jù)我國出口總額的15%以上以及歐盟進(jìn)口貨物總額的22%以上。按照目前的CBAM議案，鋼鐵、鋁、水泥、化肥以及電力五大行業(yè)中對(duì)于中國具有實(shí)質(zhì)性影響的莫過于鋼鐵和鋁，水泥和化肥目前中歐貿(mào)易量很小。對(duì)歐盟鋼鐵貿(mào)易方面，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)因素的影響，中歐之間貿(mào)易所隱含的碳排放量其實(shí)是極為不對(duì)稱的，就鋼鐵生產(chǎn)而言，目前中國90%的粗鋼生產(chǎn)仍然采用傳統(tǒng)的鐵礦石長(zhǎng)流程（高爐/轉(zhuǎn)爐，BF/BOF）工藝，而歐盟采用此流程生產(chǎn)的粗鋼比例僅占到60%，在該流程下中歐生產(chǎn)鋼鐵的噸鋼碳排放量差距并不明顯，均在2噸二氧化碳/噸粗鋼左右。但是目前歐盟已經(jīng)推廣的電爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝則在碳排放強(qiáng)度方面有著極大的優(yōu)勢(shì)，其中每噸鋼鐵的平均碳排放量?jī)H為0.4噸至1噸左右。

但中國對(duì)歐盟的鋼鐵出口量其實(shí)是處于波動(dòng)、下降趨勢(shì)中，一方面原因是我國在過去一段時(shí)間內(nèi)的“去產(chǎn)能”等內(nèi)部原因，另一方面則是歐盟的貿(mào)易壁壘高筑，從2010年至2020年，十年內(nèi)鋼鐵凈出口量大幅下滑。有學(xué)者也指出 ：“歐盟碳稅的實(shí)施會(huì)導(dǎo)致俄羅斯、土耳其進(jìn)口來源地國的鋼鐵成本增加，屆時(shí)國際鋼材市場(chǎng)價(jià)格被抬升，我國對(duì)歐盟鋼鐵出口僅占?xì)W盟進(jìn)口全部份額的3%，且歐盟對(duì)我國鋼材制裁頻出，我國普碳鋼材出口歐盟本來機(jī)會(huì)就十分渺茫，歐盟出臺(tái)碳邊境稅對(duì)我國鋼鐵行業(yè)的直接影響有限（未來能對(duì)含鋼產(chǎn)品也會(huì)有影響）。歐盟碳邊境稅實(shí)際影響最大的是俄羅斯、土耳其、印度等國家”。

但對(duì)于歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制所帶來的貿(mào)易負(fù)面影響仍需要謹(jǐn)慎待之，雖然目前歐委會(huì)的提案中只包含鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力五大行業(yè)，但大概率在后續(xù)正式立法或者實(shí)施過程中會(huì)納入其他行業(yè)以及下游行業(yè)（如鋁制品、汽車配件、其他化工產(chǎn)品等），屆時(shí)該調(diào)解機(jī)制對(duì)于貿(mào)易大國的中國來說便會(huì)帶來更多的挑戰(zhàn)，其影響將會(huì)是廣泛并且深遠(yuǎn)的。