基于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控機制研究

□文/孫劭方

（武漢市軍事經(jīng)濟學院 湖北·武漢）

基于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控機制研究

□文/孫劭方

（武漢市軍事經(jīng)濟學院 湖北·武漢）

在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，怎樣完善促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控機制，是我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重大課題。本文在研究區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控基本范式的基礎(chǔ)上，對構(gòu)建促進區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控機制提出對策建議。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；宏觀調(diào)控

收錄日期：2012年4月20日

我國政府和理論界在通過宏觀調(diào)控來協(xié)調(diào)區(qū)域間發(fā)展不平衡方面，已經(jīng)達成共識。從國民收入分配和資源配置的角度看，區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的實質(zhì)就是在區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控機制的作用下，實現(xiàn)國民收入在區(qū)域間的合理分配和使用，促進社會資源在區(qū)域間優(yōu)化配置，提高資源的空間配置效率。改革開放30多年來，我國區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟體制下的直接調(diào)控為主向社會主義市場經(jīng)濟條件下間接調(diào)控為主的轉(zhuǎn)變；市場經(jīng)濟條件下促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控機制已經(jīng)初步建立。但是，當前的區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控機制與我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求還不相適應(yīng)，宏觀調(diào)控效果并不明顯。如何完善已有的區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控機制，運用宏觀調(diào)控手段彌補市場機制在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡中的缺陷，是國家和政府亟待解決的重大課題。

一、宏觀調(diào)控在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用

一般來說，市場機制對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)節(jié)是初次調(diào)節(jié)，它著重解決的是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的效率問題，而宏觀調(diào)控則是在市場對區(qū)域經(jīng)濟初次調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上進行的再次調(diào)節(jié)，這種調(diào)節(jié)側(cè)重于解決經(jīng)濟發(fā)展中的公平問題。在正常情況下，空間資源的配置可由市場自動調(diào)節(jié)，生產(chǎn)機制在區(qū)域資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。但是，僅僅靠市場機制的調(diào)節(jié)作用來完成國家集中資源重點開發(fā)某個區(qū)域的任務(wù)是難以達到的，容易造成區(qū)域資源配置的失衡和區(qū)域發(fā)展差距的拉大，自然也就不能有效地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。如果政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中不去考慮各區(qū)域之間客觀存在的發(fā)展差距，片面地追求稀缺資源在空間上的平衡配置，則會降低資源的使用效率和經(jīng)濟的總體發(fā)展速度；相反，如果片面追求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的效率，而不考慮稀缺資源在空間上的平衡配置，則必進一步拉大區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展差距，導致各種經(jīng)濟和社會問題，不利于宏觀經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。因此，在資源稀缺的情況下，政府需要采取各種措施，充分發(fā)揮市場機制與政府宏觀調(diào)控的作用，通過市場和政府的雙重調(diào)節(jié)解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，從而達到平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和追求社會公平的目標，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，我國政府通過實施宏觀調(diào)控來實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展是十分必要的，必須充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控與市場機制之間的互補關(guān)系，共同構(gòu)筑區(qū)域資源的優(yōu)化配置體系，既要確保市場對區(qū)域資源配置的基礎(chǔ)性作用，又要積極發(fā)揮政府對區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控作用，加強對欠發(fā)達區(qū)域的援助和扶持，糾正區(qū)域資源的失衡性配置，扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距的擴大，從而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控基本范式

（一）區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的對象。區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控對象是全國之內(nèi)的經(jīng)濟區(qū)域。市場經(jīng)濟體制建立以后，區(qū)域已經(jīng)成為獨立的利益主體，但區(qū)域是一個比較抽象的概念，往往沒有嚴格的范疇和邊界。在我國現(xiàn)階段的區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控中，調(diào)控對象就是以行政管理為基礎(chǔ)的計劃區(qū)，最常見的層次就是省級經(jīng)濟區(qū)域。這是因為：首先，我國社會主義市場經(jīng)濟體制是在多年來形成的由國家行政機關(guān)實行集中控制的計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上改革演變而來的，市場經(jīng)濟體制正在建立和完善之中。在現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制下，民營經(jīng)濟有了很大的發(fā)展，但社會主義國家的性質(zhì)決定了我國政府在經(jīng)濟決策中起決定性作用。省級行政區(qū)域為單位與實際的經(jīng)濟區(qū)域有較高程度的吻合；其次，我國經(jīng)濟管理體制改革，特別是財政體制改革，使省級政府有了很大的宏觀調(diào)控能力，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中能起到較大的作用；再次，省級經(jīng)濟區(qū)域都有一定數(shù)量的中心城市、一定的經(jīng)濟腹地和較完善的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，如交通、通訊、資金、信息等，是一個完整意義上的經(jīng)濟區(qū)域。

（二）區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的主體。與西方宏觀調(diào)控“一級主體、一級調(diào)控”不同的是，我國目前實行的是“一級主體，二級調(diào)控”的調(diào)控方式，即中央政府作為一級利益主體，中央政府和地方政府（主要是省級政府）在統(tǒng)一的利益下分別制定和實施宏觀調(diào)控政策。區(qū)域經(jīng)濟的宏觀調(diào)控主體，除中央政府外，還包括地方政府和社會力量。在區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的兩大主體間的關(guān)系上，中央政府應(yīng)始終處于主導地位。中央政府在區(qū)域宏觀調(diào)控中的這種主導地位主要體現(xiàn)在：一是中央的財政資金是落后地區(qū)的重要資金來源；二是中央政府在區(qū)域政策的制定和實施上仍居主導；三是在制定協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)方面，中央政府具有其他調(diào)控主體所不可比擬的至上性和權(quán)威性。當然，地方各級政府雖不占主導，但仍然是區(qū)域宏觀調(diào)控主體的有機組成部分，在不違背和損害中央政府的區(qū)域宏觀調(diào)控權(quán)威前提下，合理分配和調(diào)整中央與地方的權(quán)責，賦予地方政府必要的區(qū)域調(diào)控權(quán)力，對增強區(qū)域宏觀調(diào)控的效果也是十分必要的。目前存在的主要問題是，在現(xiàn)行的財稅體制和政績考核制度下，地方政府與中央政府的利益目標不盡一致，為了實現(xiàn)自身利益的最大化，地方曲阻現(xiàn)象時有發(fā)生。中央政府和地方政府利益目標的不一致性，使得必須重新考慮地方政府在宏觀調(diào)控中的定位，即地方政府有兩重身份：地方政府既是區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的主體，同時在現(xiàn)有的體制下，地方政府作為區(qū)域利益的代表，實際上地方政府應(yīng)成為中央政府宏觀調(diào)控的首要主體對象。

（三）區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的目標。區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的最終目標就是國民經(jīng)濟的最終目標：經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡。但就區(qū)域經(jīng)濟的宏觀調(diào)控來說，它的直接目標是實現(xiàn)區(qū)域分工與協(xié)作以及區(qū)際經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。一是實現(xiàn)區(qū)域分工與協(xié)作。建立合理的新型區(qū)域分工與協(xié)作體系是區(qū)域經(jīng)濟、也是國民經(jīng)濟健康發(fā)展的基礎(chǔ)，區(qū)域比較優(yōu)勢是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要條件，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇的主要依據(jù)。我國改革以來出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)際分工淡化、區(qū)域封鎖等問題，都影響了各區(qū)域經(jīng)濟的長遠發(fā)展，造成了資源的浪費。只有各個區(qū)域立足其比較優(yōu)勢，明確在全國地域分工體系中的地位和作用，才能加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的步伐，提高資源的宏觀配置效益，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，才能促進整個國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展；二是實現(xiàn)區(qū)際經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)際經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的目標選擇問題。很多經(jīng)濟學家提出了區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展模式，認為區(qū)域經(jīng)濟差距拉大是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。威廉姆森認為：在國家經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的差距會拉大，之后隨著經(jīng)濟成長，區(qū)域間不平衡程度將穩(wěn)定；當達到發(fā)展成熟階段，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距將趨于縮小，這就是區(qū)域經(jīng)濟中的“倒U型”理論。就目前的經(jīng)濟現(xiàn)實來看，我國應(yīng)該選擇旨在縮小區(qū)域經(jīng)濟差距的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的手段。區(qū)域宏觀調(diào)控的手段包括直接和間接兩種，即間接的宏觀調(diào)節(jié)和直接的宏觀控制。所謂宏觀調(diào)節(jié)，是指宏觀調(diào)控主體通過經(jīng)濟杠桿的作用影響經(jīng)濟主體的經(jīng)濟利益，并進一步影響經(jīng)濟主體的行為。宏觀控制是指宏觀調(diào)控主體直接作用于宏觀調(diào)控的對象，以達到宏觀調(diào)控的目標。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，通過實施間接的區(qū)域財政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等工具，已逐漸成為我國區(qū)域宏觀調(diào)控的主要手段。這里需要指出的是，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域政策的基礎(chǔ)部分，主要任務(wù)是對各地區(qū)按照其當前社會經(jīng)濟狀況和未來可能趨勢進行分類，分別制定不同的政策目標，并采取相應(yīng)的政策手段加以實現(xiàn)，具有戰(zhàn)略性、綜合性和地域性特點。我國區(qū)域發(fā)展中所存在的市場分割、各自為政、盲目開發(fā)等一系列問題，給統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展帶來諸多障礙。因此，應(yīng)借鑒發(fā)達國家地域空間規(guī)劃的成功經(jīng)驗，根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求，系統(tǒng)、全面地分析研究區(qū)域自然、經(jīng)濟、社會、技術(shù)條件，通過制定和完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，科學地確立經(jīng)濟發(fā)展的各階段區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標，合理地界定經(jīng)濟區(qū)域的功能與定位，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)力布局，使目前按行政區(qū)劃各自為政的無序發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榘唇?jīng)濟區(qū)劃開展良性互動的有序推進。

三、構(gòu)建促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控機制

（一）完善區(qū)域調(diào)控手段。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須構(gòu)建國家區(qū)域規(guī)劃、財政政策、金融政策和產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合的調(diào)控手段體系。各級政府應(yīng)積極發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策在區(qū)域宏觀調(diào)控中的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策，提高區(qū)域宏觀調(diào)控水平。宏觀調(diào)控要充分考慮貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等的性質(zhì)，掌握好其在不同經(jīng)濟區(qū)域應(yīng)用的時機與力度。對市場化程度較高的區(qū)域著重使用貨幣政策，貨幣政策在這些經(jīng)濟區(qū)域的傳導會更加迅速，實施效果也不會產(chǎn)生很大的折扣。對市場化程度較低的中西部地區(qū)可以主要采用財政政策，產(chǎn)業(yè)政策相配合。產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)、企業(yè)的影響更為直接，需要貨幣政策、財政政策、行政手段相配合。還要以因地制宜的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為實施宏觀調(diào)控打好基礎(chǔ)。針對聚集核心生產(chǎn)力的經(jīng)濟區(qū)域制定國民經(jīng)濟社會的中長期發(fā)展規(guī)劃，不僅為宏觀調(diào)控提供便利，更是為發(fā)揮主體功能區(qū)的集聚、帶動和輻射作用創(chuàng)造有利條件。

（二）健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制。健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、充分發(fā)揮政府區(qū)域宏觀調(diào)控職能的體制基礎(chǔ)。通過建立和完善包括市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制在內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，打破地區(qū)間的行政分割體制及行政區(qū)經(jīng)濟的壁壘，加快全國統(tǒng)一市場建設(shè)，使生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)自由流動和充分競爭，從而實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展資源的優(yōu)化配置。這種新型協(xié)調(diào)互動機制，既要充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又要有效地發(fā)揮政府的積極引導和調(diào)控作用。應(yīng)堅持政府推動和市場導向，本著互惠互利、優(yōu)勢互補和共同發(fā)展的原則，推動跨區(qū)域的協(xié)調(diào)互動，逐步確立東中西部地區(qū)互動、優(yōu)勢互補、互相促進、共同發(fā)展的區(qū)域新格局。

（三）建立區(qū)域利益分享與補償機制。在區(qū)域合作中總有相對的優(yōu)勢和劣勢，必然伴隨著區(qū)域利益從劣勢的一方轉(zhuǎn)移向優(yōu)勢的一方問題。這就需要合作中優(yōu)勢的一方給予劣勢的一方必要的利益補償，使合作的各方利益共享，否則，區(qū)域合作將難以持續(xù)?？梢姡瑥恼{(diào)整和協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系著手，結(jié)合國家主體功能區(qū)建設(shè)總體布局要求，通過建立區(qū)域利益共享與補償機制，有效地引導和安排重點產(chǎn)業(yè)向重點區(qū)域集中，限制重要生態(tài)功能區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)擴張，并確保有關(guān)各方能在主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域合作中獲得相應(yīng)的利益分享與補償，有助于打破傳統(tǒng)的區(qū)域分工體系，形成科學、合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工格局。

（四）設(shè)立全國性的區(qū)域管理機構(gòu)。盡管目前我國相關(guān)部門已設(shè)立了“扶貧辦公室”、“西部開發(fā)辦公室”、“東北振興辦公室”以及“中部崛起辦公室”等協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的管理機構(gòu)，但各自的職能也僅限于特定范圍，相關(guān)機構(gòu)的區(qū)域管理和協(xié)調(diào)作用則難以得到體現(xiàn)。有鑒于我國區(qū)域管理與調(diào)控職能主要還分散在不同機構(gòu)和主管部門的現(xiàn)狀，根據(jù)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控需要，設(shè)立全國性的區(qū)域管理機構(gòu)已有必要。該機構(gòu)應(yīng)承擔起制定和實施國家相關(guān)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策、監(jiān)控區(qū)域差距變化的態(tài)勢，以及協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中諸如地區(qū)、部門及上下級之間的各種關(guān)系等職能。

（五）制定和完善法律體系。制定和完善統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系是我國區(qū)域發(fā)展實踐的大勢所趨。20世紀八十年代，我國曾出現(xiàn)過一次較大規(guī)模的區(qū)域合作互動的熱潮，但九十年代許多區(qū)域合作組織卻名存實亡或解散了。究其原因，主要是由于在區(qū)域合作活動和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中缺乏完善、配套的法律依據(jù)、保障和規(guī)范。就目前我國統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)互動的要求而言，其所需要的法律包括兩個層面：一是在國家層面上的法律規(guī)范；二是地方性的法律支持。因此，為了保障落后地區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策的有效落實，保持區(qū)域政策措施的權(quán)威性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，還須從國家和地方兩個層面加快制定和完善有利于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)的相關(guān)法律。

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