2020年后我國相對貧困標準構(gòu)建設(shè)想

李 萍,朱翠林,張顏和

（廣西財經(jīng)學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530008）

貧困標準是識別和測度貧困的基準,是研究貧困問題的起點。目前世界上沒有統(tǒng)一的貧困標準，各國政府、國際組織及貧困研究機構(gòu)從各自的角度或研究目的出發(fā)，選擇或制定不同的貧困標準。目前在國際上具有代表性的貧困標準有兩種：即經(jīng)濟發(fā)展與合作組織（OECD）所采用的基于收入視角的相對貧困標準和世界銀行所制定的基于消費視角的絕對貧困標準，我國2020年前農(nóng)村貧困標準是根據(jù)2010年不變價格農(nóng)村居民家庭人均純收入2300元/年確定的，是屬于收入視角的絕對貧困標準。隨著我國2020年絕對貧困的消除、小康社會的全面建成，貧困性質(zhì)將發(fā)生變化，緩解相對貧困成為2020年后貧困治理的工作重點，現(xiàn)行絕對貧困標準已不能與全面建成小康社會后的經(jīng)濟發(fā)展水平及人民生活需求相適應(yīng)，需要制定新的貧困標準，以適應(yīng)我國新的貧困治理工作的需要。

一、現(xiàn)有相關(guān)文獻回顧評述

2020年前我國主要關(guān)注的是絕對物質(zhì)貧困，相對貧困在我國是一個新的概念，因此制定相對貧困標準這一問題近年來才進入學(xué)術(shù)界研究視野，具體來說是在黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”后，“相對貧困”成為一個活躍的熱詞，學(xué)者們對2020年后制定什么樣的相對貧困標準開展了一些前瞻性研究。為全面梳理近年來我國學(xué)界關(guān)于“相對貧困標準”的研究進程，作者在CNKI數(shù)據(jù)庫里檢索關(guān)鍵詞“相對貧困標準”“相對貧困線”，并以有關(guān)“相對貧困標準”研究成果為樣本,研讀相關(guān)研究文獻，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們對2020年后相對貧困標準的設(shè)置，觀點各執(zhí)一詞、見仁見智，存在一定差異，歸納起來主要有幾種觀點：一是按收入水平的一定比例來確定相對貧困標準。如葉興慶、殷浩棟借鑒國際經(jīng)驗，建議以中位收入的一定比例確定相對貧困線，且隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而調(diào)整，并提出“十四五”時期以居民收入中位數(shù)的40%作為貧困標準[1]；程蹊等認為按人均可支配收入中位數(shù)的40%或者50%來確定[2]。二是建議按世界銀行2018年的中高收入和中低收入國家貧困線標準。如汪晨等認為可按世界銀行每人5.5美元/天來確定貧困標準[3]。魏后凱則建議以不低于每人3.2美元/天的標準來確定貧困標準[4]。三是制定多維相對貧困標準。王小林、馮賀霞認為，2020年后應(yīng)設(shè)置包括經(jīng)濟、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等在內(nèi)的多維相對貧困標準，且不需要與OECD國家接軌[5]；馬秋華等認為多維貧困標準應(yīng)包含收入、教育、健康、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、生態(tài)環(huán)境等多個維度，可先試點后推廣[6]。四是建議構(gòu)建由不同類型貧困標準結(jié)合起來的綜合相對貧困標準。如張弘建議構(gòu)建基于人均消費的絕對和相對貧困標準，并輔之以其他維度衡量貧困的指標[7]；陳宗勝等建議構(gòu)建由收入與非收入多個維度和指標的綜合貧困指數(shù)[8]。此外，還有學(xué)者如檀學(xué)文、何秀榮等建議應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標準等[9-10]。

2020年后制定新的貧困標準有利于我國反貧困工作的需要，學(xué)術(shù)界已達成共識，且上述學(xué)者的建議及觀點為2020年后相對貧困標準的制定做出了有益探索，并具有較強的前瞻性，也為本文研究奠定了基礎(chǔ)。但仍存在一些不足：一是現(xiàn)有研究對2020年后相對貧困標準的研究、探討，基本是在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的，或者是在論述2020年后貧困治理機制、戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)型或政策建議中提及的，存在分析視角零散化、系統(tǒng)性不強及體系碎片化等問題，并未建立起2020年后相對貧困標準的完整體系。二是現(xiàn)有文獻對2020年后相對貧困標準設(shè)計的影響因素、依據(jù)、必要性、應(yīng)遵循的原則等缺乏詳細分析，特別是較少涉及2020后我國相對貧困標準制定應(yīng)考慮的因素，然后在此基礎(chǔ)上再提出應(yīng)設(shè)置什么樣的相對貧困標準。而弄清這些問題是設(shè)計出符合2020后我國國情的、高質(zhì)量的相對貧困標準的前提和基本要求，這就為本研究留下了拓展空間。

為彌補上述不足,本文寫作的思路：首先梳理、總結(jié)現(xiàn)有相對貧困標準有關(guān)文獻，為本文探討、研究我國相對貧困標準的設(shè)計或選擇理清思路；其次分析相對貧困標準制定應(yīng)考慮的因素，在此基礎(chǔ)上提出2020年后相對貧困標準制定的設(shè)想，補充已有研究成果。

與以往相關(guān)文獻相比,本文的創(chuàng)新點集中在相對貧困標準設(shè)計思路上。一是為兼顧我國扶貧工作從絕對貧困治理平穩(wěn)過渡到相對貧困治理以及我國目前區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的國情相一致，本文提出在“十四五”時期設(shè)置浮動區(qū)間的相對貧困標準。二是隨著城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的逐步推進，數(shù)字能力鴻溝將成為相對貧困治理的重要掣肘。因此本文把信息作為多維貧困標準框架之非收入相對貧困標準內(nèi)容之一。三是為與黨的十九大提出的我國社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)“兩步走”目標相對應(yīng)，即2020年全面建成小康社會后，2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)共同富裕。本文將2020年后相對貧困標準的制定嵌入于我國現(xiàn)代化階段性演進時序之中，提出我國相對貧困標準應(yīng)采用漸進式、分階段、梯次推進，即：建立先分類（分城鄉(xiāng)）后統(tǒng)一動態(tài)調(diào)整的相對多維貧困標準，且城鄉(xiāng)貧困標準統(tǒng)一是最終歸宿。

二、2020年后我國相對貧困標準制定應(yīng)考慮的因素

（一）相對貧困標準制定要考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的差距

相對貧困與發(fā)展差距在內(nèi)涵上有天然聯(lián)系，當差距超過一定程度時，就會存在相對貧困。目前我國城鄉(xiāng)收入、區(qū)域發(fā)展差距大且在高位徘徊，這已成為人們追求美好生活的制約因素。治理相對貧困就是要縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距以及降低發(fā)展過程中所導(dǎo)致的不平衡不充分的問題。因此在我國制定相對貧困標準時，一方面要考慮鞏固脫貧攻堅期間的扶貧成果，另一方面以縮小差距和提高發(fā)展能力為目標。關(guān)于城鄉(xiāng)收入差距問題，從表1可知，我國城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)從1995年的2.47增加到2010年的3.23，之后雖下降，但2019年兩者之比仍達到2.64，且高于1995年的2.47。這說明我國城鄉(xiāng)居民間的收入分配不均衡持續(xù)反復(fù)、強化與再生。另外，從城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距絕對值來看，也一直在持續(xù)拉大，1995年城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為3893元，農(nóng)村居民的人均純收入為1578元，兩者的差距為2315元。而到2019年，城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入分別為42,359元、16,021元，兩者的差距擴大到26,338元。如果把社會福利等隱性收入考慮進去，城鄉(xiāng)收入差距就更大。對于區(qū)域發(fā)展差距問題，從國家和有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）國民經(jīng)濟與發(fā)展統(tǒng)計公報可知，2020年我國人均GDP為7.24萬元，人均GDP排名后5位的依次為甘肅?。?.41萬元）、黑龍江?。?.65萬元）、廣西壯族自治區(qū)（4.47萬元）、吉林?。?.58萬元）、山西?。?.73萬元），以上5個省（自治區(qū)）的人均GDP都不足5萬元，都位于我國中西部地區(qū)和東北地區(qū)。排名前5位的是浙江?。?1.04萬元）、福建?。?1.05萬元）、江蘇?。?2.73萬元）、上海市（15.94萬元）、北京市（16.76萬元），以上5個?。ㄊ校┑娜司鵊DP超過11萬元，都位于我國東部地區(qū)。從上可知，北京的人均GDP是全國排名后5的省份的3倍多，甘肅省的人均GDP甚至達不到全國人均GDP的1/2，這說明我國區(qū)域間的收入分配不均衡依然嚴重?，F(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的巨大差距，決定了我國在制定相對貧困標準時需要將城鄉(xiāng)和區(qū)域差距問題考慮在內(nèi)，以便制定出的相對貧困標準符合我國國情且有助于縮小差距、緩解社會的不公平程度。

表1 全國主要年份城鄉(xiāng)居民年人均可支配收入及差距 單位：元

（二）相對貧困標準制定應(yīng)考慮我國社會主要矛盾的變化

貧困標準會隨著時間推移、經(jīng)濟發(fā)展水平的提升、國家減貧理念及財政能力、社會對貧困的認知等因素的變化而變化，這就是不同國家所采用的貧困標準有所不同的原因所在，即便是同一個國家，貧困標準也會隨著上述因素變化而變化。黨的十九大報告提出：我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。2020年前脫貧攻堅期間的貧困標準，只考慮了我國貧困群體基本經(jīng)濟物質(zhì)之匱乏，因而該貧困標準已經(jīng)不適應(yīng)當前社會的主要矛盾。社會主要矛盾以及貧困群體需求的新變化必然帶來貧困標準的變化，2020年后貧困標準的設(shè)定要緊緊圍繞我國社會主要矛盾的變化，順應(yīng)貧困群體對美好生活的需要以及社會群體對貧困問題新的認知等，在設(shè)置相對貧困標準時不僅要考慮貧困群體維持基本生存需要的物質(zhì)性需求，還應(yīng)包括社會保障、社會安全及社會公正等社會性需求和自我價值實現(xiàn)、被尊重等較高層次的發(fā)展性需求。為此，新的貧困標準除考慮在收入水平上要有所提高外，還要在“兩不愁、三保障”的基礎(chǔ)上合理提高并拓展反映生活和生產(chǎn)的多維指標，以便更好回應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化這一現(xiàn)實需求。

（三）相對貧困標準制定要與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)階段目標和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標相銜接

2020年后的貧困標準不僅要承前還要啟后，既要與全面建成小康社會后的發(fā)展目標相適應(yīng)，還要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標相銜接。黨的十九大報告明確了2020年后到本世紀中葉兩個階段建設(shè)目標，即第一階段（2020年至2035年）目標為：“……中等收入群體比例明顯提高,區(qū)域發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民生活水平差距顯著縮小……”區(qū)域發(fā)展、生活水平等差距的縮小體現(xiàn)了相對貧困的基本內(nèi)涵，因而它具有相對性特征。同時，為了實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和全面建成小康社會，我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出“到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展……農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高,相對貧困進一步緩解……”貧困治理與鄉(xiāng)村振興兩者并不沖突，將相對貧困治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是適應(yīng)減貧規(guī)律、順應(yīng)國情時勢的一項科學(xué)決策和必然抉擇，是破解我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題的治本之策。理解第一階段目標中的“發(fā)展、收入差距的縮小”和鄉(xiāng)村振興中的“進一步相對貧困緩解”目標，是確定2020年后相對標準貧困的重要依據(jù)。

綜上所述，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距、社會主要矛盾變化、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)階段目標等對相對貧困問題具有重要的影響，是設(shè)置相對貧困標準時需要思考的重要角度。

三、2020年后我國相對貧困標準設(shè)置思路探討

由于貧困標準的設(shè)計受眾多因素影響，特別是要與一國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，而未來經(jīng)濟發(fā)展存在許多不確定性，因此，目前想要提出一個完全符合中國未來國情的相對貧困標準顯然不合實際，對于這篇文章更是力所不能?；诖?，本文提出2020年后相對貧困標準的目的不在于標準本身，而在于其思路。鑒于目前我國城鄉(xiāng)、區(qū)域差距較大的國情，制定相對貧困標準時需要考量的因素就更復(fù)雜了?；诒疚脑谇耙徊糠謱?020年后我國相對貧困標準制定應(yīng)考慮的因素，因此2020年后我國相對貧困標準的設(shè)置應(yīng)重點集中于兩個基本議題：一是如何處理好2020年后我國相對貧困標準與脫貧攻堅期絕對貧困標準的承繼關(guān)系；二是如何結(jié)合我國社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)“兩步走”目標來設(shè)計、優(yōu)化貧困標準。綜上考慮，2020年后我國在設(shè)置相對貧困標準時應(yīng)堅持區(qū)域與時間維度的動態(tài)性，采用漸進式分階段梯次推進，實行先分類（分城鄉(xiāng)）后統(tǒng)一的動態(tài)差異化的相對多維貧困標準。

2020年后相對貧困線的設(shè)置采用漸進式分階段梯次推進，主要考慮的是貧困線設(shè)置要與經(jīng)濟發(fā)展的階段和目標相一致，我國2020年已全面建成小康社會，接下來的目標是：2035年要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國。黨的十九屆五中全會明確提出：“十四五”期間我國反貧困的主要任務(wù)是“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。因此，2020年后相對貧困線的設(shè)置分三個時間節(jié)點（2025年、2035年和2050年）來探討。即：2021年至2025年（“十四五”時期）相對貧困治理初期，也就是拓展和鞏固脫貧攻堅成果期，本文認為這是我國考慮設(shè)置的第一條相對貧困線；第二條應(yīng)該針對2026年到2035年這10年，圍繞基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的階段目標進行；第三條相對貧困線應(yīng)該從2036年到2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)共同富裕這段時間。

（一）2020年后我國相對貧困標準的維度

絕對貧困消除后，為適應(yīng)相對貧困治理的現(xiàn)實需要，2020年后我國相對貧困標準應(yīng)該是多維的。其理論和實踐依據(jù)是：其一，就理論而言，從20世紀初西博姆·朗特里在《貧困：對城市生活的研究》中基于維持最低基本生活需求為特點提出絕對貧困概念，到20世紀60年代維克托·?？怂固岢鱿鄬ω毨Ц拍?，再到1971年英國經(jīng)濟學(xué)家彼得·湯森在《英國的貧困》中對相對貧困概念的發(fā)展，1981年阿馬蒂亞·森在《貧困與饑餓——論權(quán)利與剝奪》一文中提出的“能力貧困”概念及其延伸出來的多維貧困及測算，自此學(xué)界拓展了貧困概念的內(nèi)涵，從多維貧困視角來研究貧困問題。從西博姆·朗特里到彼得·湯森再到阿瑪?shù)賮啞ど呢毨Ю碚撟冞w表明，對貧困的認識、理解和研究是受到外部條件影響的，即隨著社會的進步、經(jīng)濟的發(fā)展以及人們多元化、高層次化需求的產(chǎn)生、社會政策理念等因素的變化而對貧困的認識逐漸深入，從基于人類基本生存需求的絕對貧困擴展到基于人類能力發(fā)展的相對貧困，然后再擴展到多維貧困。其二，就實踐而言，目前多維貧困已得到國際組織的認可，為彌補單一收入貧困衡量指標的不足和片面性，聯(lián)合國計劃開發(fā)署提出用“人類發(fā)展指數(shù)”來衡量各國經(jīng)濟發(fā)展水平及貧困程度，主要包括收入指數(shù)、預(yù)期壽命指數(shù)和教育指數(shù)等三個基礎(chǔ)性變量；另外，世界銀行公布的人類貧困指數(shù)、人類發(fā)展指數(shù)和多維貧困指數(shù)等也響應(yīng)了多維貧困理念。我國自改革開放以來,貧困標準也經(jīng)歷了由單一收入貧困標準向多維貧困標準的轉(zhuǎn)變。如20世紀80年代的貧困標準線是以卡路里計算得到，相當于“吃飯線”；1986年至2010年，我國以解決“吃、穿、住”為特征的基本生存需要的扶貧政策目標，這都是以“收入貧困”為單一標準的。到2011年我國頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》規(guī)定的“兩不愁三保障”的扶貧總體目標以及精準幫扶“五個一批”卻蘊含著多維度扶貧的理念。這說明我國2011年以來的“收入+兩不愁三保障”扶貧標準與世界上的多維貧困標準理念類似。綜上可知，不論是貧困概念理論的演變還是國際上以及我國在多維貧困標準方面的實踐經(jīng)驗，都對2020年后我國多維相對貧困標準的設(shè)計具有良好的借鑒示范作用，因此2020年后相對貧困標準應(yīng)該是多維的，這既承繼了脫貧攻堅期的貧困標準，又符合全球貧困標準發(fā)展演變的基本趨勢。其三，實行多維貧困標準是基本現(xiàn)代化實現(xiàn)到共同富裕的一個要求。黨的十九大報告指出，2020年全面建成小康社會后，奮斗十五年，到2035 年，社會主義現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；再奮斗十五年，到2050年，基本實現(xiàn)共同富裕。在此背景下，隨著我國以基本需求短缺為特征的絕對貧困被消除，人們的生存性需求逐步被多維的發(fā)展性需求所代替，這意味著在設(shè)置2020年后相對貧困標準時就不再局限于“不愁吃穿”，而應(yīng)提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的普惠性和供給水平，以補齊實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化共同富裕的短板。因此2020年后我國采用多維相對貧困標準是繼全面小康實現(xiàn)后更加全面地邁向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、最終落腳于全體人民的共同富裕的必然要求。

（二）收入相對貧困標準

基于本文對2020年后相對貧困標準制定應(yīng)考慮的因素，2020年后收入相對貧困標準的設(shè)置應(yīng)分三個階段考慮。第一階段，“十四五”時期（2021—2025年）分別采用城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%～50%作為相對貧困標準；第二階段（2026—2030年），首先評估“十四五”時期國家扶貧能力和貧困狀況，再考慮在這一階段是否調(diào)整貧困線，若經(jīng)濟等各方面條件允許，就可循序漸進地分別以城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的55%作為城鄉(xiāng)相對貧困標準；第三階段（2035 年之后），開始逐步探索全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相對貧困標準（以全國居民人均可支配收入中位數(shù)的60%為標準）。由于我國城鄉(xiāng)、區(qū)域差距在中短期內(nèi)不會消除，再加上“全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一條線”相對貧困標準的政策含義、經(jīng)濟含義和政策落地性均不清晰。因此，下面主要討論“十四五”時期（2021—2025年）分城鄉(xiāng)采用城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%～50%浮動區(qū)間相對貧困標準這一論斷的理由所在。

第一，關(guān)于基數(shù)選擇的依據(jù)。收入相對貧困標準的基數(shù)選擇究竟是以人均收入還是居民收入中位數(shù)或是人均等值收入等，學(xué)界持有不同的觀點，本文認為選擇居民收入中位數(shù)作為收入相對貧困標準的基數(shù)比較適合我國實際。依據(jù)在于：其一，由于中位數(shù)是按順序排列的一組數(shù)據(jù)中居于中間位置，相對于平均收入、人均等值收入更加穩(wěn)定，可避免過高極值引起的多數(shù)人“被增長”的情形，且中位數(shù)在民生統(tǒng)計中更具代表性，正因為如此，中位數(shù)在世界各國的實踐中被普遍采用。其二，獲取數(shù)據(jù)的易得性，居民收入中位數(shù)從我國每年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報中可查知，且計算方法簡單，操作性強。其三，與國際通行做法的一致性。歐盟國家以及OECD國家多采用此數(shù)作為相對貧困線基數(shù)。為保持與國際比較中貧困標準在經(jīng)濟范圍、內(nèi)容的一致性，便于貧困程度的國際橫向比較，選擇人均可支配收入中位數(shù)作為基數(shù)更合適。

第二，關(guān)于比例選擇的依據(jù)。確定相對貧困收入標準的比例，要根據(jù)我國的實際情況來確定，如選擇的比例過低，就會使名義貧困人口規(guī)模小于實際貧困人口規(guī)模，低估真實貧困水平。但如果比例過高，則會使實際貧困人口規(guī)模小于名義貧困人口規(guī)模，導(dǎo)致反貧困壓力過大，增加國家財政壓力。因此建議“十四五”時期我國收入貧困標準實行城鄉(xiāng)分設(shè)，分別采用城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%～50%浮動區(qū)間作為相對貧困標準的比例。其理由如下：其一，是考慮我國城鄉(xiāng)、地區(qū)差距大且在高位徘徊以及我國仍是并將長期處于社會主義初級階段的現(xiàn)實背景。從上文可知，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度差距大，相對貧困線的確定須具有一定的彈性空間，這樣便于不同區(qū)域的農(nóng)村和城市根據(jù)本地的經(jīng)濟社會發(fā)展及人民生活狀況設(shè)置適合的貧困標準，如東部地區(qū)的省份經(jīng)濟發(fā)達，財政收入較為充裕，其城鄉(xiāng)相對貧困標準可各按高位標準來設(shè)置甚至可設(shè)置更高的標準；中西部地區(qū)的多數(shù)省份經(jīng)濟發(fā)展程度不高，財政收入不足，其相對貧困標準設(shè)定以低位標準為主。這樣避免了地方政府扶貧壓力過大及貧困治理引發(fā)的財政困難。其二，是滿足鞏固拓展脫貧攻堅成效的現(xiàn)實需要。由于“十四五”時期是我國相對貧困治理的初期，也是絕對貧困標準向相對貧困標準過渡期?？紤]到貧困標準的傳承性，“十四五”時期貧困標準的轉(zhuǎn)變需要一個緩沖過渡階段。此階段的相對貧困標準的設(shè)置既要考慮與“脫貧攻堅”期間的標準有區(qū)別但差距又不能太大，又要靠近2025年后的相對貧困標準。以避免“十四五”時期相對貧困人口規(guī)模與脫貧攻堅期間的貧困人口規(guī)模差距太大，兩者間出現(xiàn)斷層式的跳躍。以2019年為例，全國城鄉(xiāng)居民可支配收入中位數(shù)分別為39,244元和14,389元，以城鄉(xiāng)居民可支配收入中位數(shù)的40%～50%的比例為相對貧困標準，這樣在農(nóng)村就會形成大約5756元到7195元的標準區(qū)間，而在城市就形成了大約15，698元到19，622元的相對貧困標準區(qū)間。就農(nóng)村的低位標準5756元來講，與我國脫貧攻堅的貧困標準（2020年約為4000元）和2019年全國農(nóng)村低保平均保障標準（5335.5元/人·年）①數(shù)據(jù)來源：2019年中國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。相比，都有所上升，但上升幅度不大，這一標準符合“十四五”過渡時期鞏固拓展減貧成果的要求。再拿城市的低位標準15,698元來講，以北京市為例，北京市民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示：2019年全市城市低保人員65,423人，全年累計支出低保資金95,340.5萬元，通過計算可得14,573元/人·年（95,340.5/65,423=14,573），兩者相比上升幅度也不大。因此，選取40%～50%的比例來設(shè)立相對貧困線比較合理，避免了過大差距，符合“十四五”時期是相對貧困治理初期，在設(shè)立標準時注重從絕對標準向相對標準過渡銜接的要求。其三，全國居民收入中位數(shù)的40%較低標準的貧困線能基本滿足我國居民“食物+基本服務(wù)需求”最低貨幣收入標準。如《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2019年我國居民消費支出結(jié)構(gòu)中，食物支出、衣著、生活用品和服務(wù)支出的占比分別為23.4%、11.7%和8.8%，合計約40%左右。

綜上所述，“十四五”時期采用城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%～50%分別作為城鄉(xiāng)相對貧困標準，既符合我國城鄉(xiāng)差距在中短期內(nèi)不會消除情況，也滿足“十四五”時期的鞏固拓展脫貧攻堅成效的現(xiàn)實需要。

（三）非收入相對貧困標準

從本文第二部分可知：我國城鄉(xiāng)、區(qū)域差距仍在高位徘徊，因此緩解發(fā)展差距為特征的相對貧困應(yīng)是2020年后貧困治理的重心。因此，貧困標準的設(shè)置應(yīng)契合這一基本特征，既要重視相對貧困群體的經(jīng)濟條件，也要關(guān)注其享受發(fā)展成果及發(fā)展機會的權(quán)利和能力的多面向性。2020年后非收入相對貧困標準應(yīng)在“三保障”的基礎(chǔ)上，根據(jù)發(fā)展階段在拓寬非收入相對貧困標準范圍的同時提高其質(zhì)量。本文認為應(yīng)該在教育、社會保障、信息獲取這三個方面根據(jù)全社會的平均發(fā)展水平以及地區(qū)發(fā)展條件設(shè)置合適的標準。對于其調(diào)整，要根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展情況和貧困狀況的變化實行階段性調(diào)整，基于我國的國家發(fā)展規(guī)劃五年編制一次且此維度的測度較難，可考慮五年調(diào)整一次。當然，具體維度的拓展和指標的增減還需由中央通過對當時國內(nèi)外社會經(jīng)濟的研判后再具體商討確定。下面主要討論“十四五”時期的情況。

1.教育方面。治貧先治愚，扶貧先扶教。貧困地區(qū)貧困的根本原因是其教育比物質(zhì)更貧困，教育是改變貧困、阻斷貧困代際傳播最有效的手段，因為教育不僅能提升相對貧困群體的文化和技能、提高他們的生存能力及生活質(zhì)量，還能改變他們的思想觀念。教育對于解決相對貧困具有重要的作用。影響貧困地區(qū)教育發(fā)展的因素主要有：受教育年限、教育范圍、義務(wù)教育的軟件條件及硬件設(shè)施、職業(yè)教育率、高等教育率等。因此這些應(yīng)該是2020年后教育方面重點關(guān)注的指標。如以“教育年限”為例，為2035年我國邁入創(chuàng)新型國家前列和進入高收入國家行列奠定基礎(chǔ)，可考慮在九年制義務(wù)教育基本普及的基礎(chǔ)上，向普及十二年義務(wù)教育方向努力。在教育范圍方面，應(yīng)拓寬教育范圍，如在貧困地區(qū)普及學(xué)前教育和職業(yè)教育，提高貧困人口對職業(yè)教育的認知度。力爭到2025年相對貧困地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量和教學(xué)水平等方面接近全國平均水平。

2.社會保障方面。社會保障是相對貧困人群提升風(fēng)險抵抗能力，分擔(dān)社會風(fēng)險，緩解相對貧困的重要制度設(shè)計。首先，要轉(zhuǎn)變社會保障的兜底目標。應(yīng)從2020年前注重生存保障轉(zhuǎn)向提高相對貧困群體獲得可持續(xù)生計能力及精神力量并重的多層次社會保障體系建構(gòu)轉(zhuǎn)變，以更好地發(fā)揮好社會保障穩(wěn)定器的作用。其次，拓展社會保障的服務(wù)范圍，提高社會保障的覆蓋率。應(yīng)重點關(guān)注貧困地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)和比例。如實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療全覆蓋，提高醫(yī)療保險報銷比例，擴大醫(yī)療保險報銷范圍，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平,保障老年人生活水平不低于扶貧標準，以增強相對貧困群體的抗風(fēng)險能力。再次，2020年后應(yīng)根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力逐步提高保障標準，同時優(yōu)化支付程序、增加使用和支付的便利性。

3.信息獲取方面。隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，獲取信息的及時性成為衡量一個地區(qū)發(fā)展程度的重要維度之一。目前一些地區(qū)產(chǎn)生貧困的根源是這些地區(qū)的人群缺乏信息和資源，在現(xiàn)代信息社會中，獲取信息和資源較快、掌握信息和資源較多的群體，往往獲得致富機會的概率就高；反之，缺少信息和資源的群體有一部分人群就會成為相對貧困人群。從《2017全球、中國信息發(fā)展報告》可知,我國信息社會指數(shù)為0.4749,比上年增長4.61%，西、中、東部地區(qū)信息社會指數(shù)分別為0.4190、0.4372、0.6024，從西、中、東部地區(qū)的信息社會指數(shù)可得出結(jié)論：信息技術(shù)發(fā)展薄弱的地區(qū)基本上屬于貧困形勢嚴峻的西部地區(qū),與貧困在空間上的分布大致重合。這進一步論證了上述觀點。近年來,國家發(fā)布了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策性文件，對數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展做出了頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃。根據(jù)上述政策性文件，信息獲取方面應(yīng)重點關(guān)注的是：基本公共服務(wù)平臺建設(shè)、通信基站建設(shè)、人均電信業(yè)務(wù)總量、每萬戶互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)等作為衡量標準。因此，未來應(yīng)以數(shù)字技術(shù)為平臺,借助“新基建”,加強低收入地區(qū)的基本公共服務(wù)平臺與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實現(xiàn)信息互聯(lián)互通,推動農(nóng)村大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、5G通信網(wǎng)絡(luò)和智慧氣象等數(shù)字技術(shù)在相對貧困地區(qū)的普遍獲得與應(yīng)用。

與以收入為主的單一絕對貧困標準相比，多元相對貧困標準是一個更復(fù)雜的問題。因此本文在一些方面的分析論述還不夠充分。如只詳細論述了“十四五”時期收入相對貧困標準方面的基數(shù)及比例，其他兩個時間段即2026—2035年和2036—2050年沒有提及，非收入維度涉及面窄，僅僅提到三個方面，這還遠遠不夠。由于涉及多維貧困測度的方法與理論，文中沒有詳細說明非收入維度各項指標及臨界值的設(shè)置,也未探討非收入維度的具體制定方法。以上問題將成為后續(xù)研究的內(nèi)容。