PPP模式下采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)研究

張 慧

（濟寧學(xué)院儒商學(xué)院，山東 曲阜 273155）

煤炭是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要能源之一，為經(jīng)濟增長和社會進步發(fā)揮了巨大作用。但是，煤炭資源的高速開采導(dǎo)致某些采煤區(qū)出現(xiàn)大面積的地面塌陷，引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境問題，嚴重制約礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)治理已成為急需研究并解決的重大問題。而采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)需要投入大量的資金，目前財政負擔(dān)較重，政府沒有足夠的資金用于塌陷地治理，資金匱乏一直制約采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)。

采用政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership，簡稱PPP）將有助于解決采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)融資難的問題。PPP模式是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種以各參與方的雙贏或多贏為合作理念的現(xiàn)代融資模式。它是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)某些基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴式合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。本文以鄒城市鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目為例，對PPP模式下采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的運作進行研究。

1 采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目概述

鄒城市是山東省重要的煤炭資源城市，煤炭開采為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展做出巨大的貢獻，但是采煤造成的地面塌陷也非常普遍，并且越來越嚴重，塌陷區(qū)分布較廣。鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目地址是一片采煤塌陷區(qū)，塌陷面積廣，已演變成沼澤地。其位于鄒城市與鄰近城市的交界處，屬鄒城市管轄，交通便利，具有良好的區(qū)位條件。根據(jù)鄒城市土地利用規(guī)劃，計劃對塌陷地進行生態(tài)修復(fù)，經(jīng)專家論證，該塌陷地適合采用綜合生態(tài)修復(fù)，即生態(tài)修復(fù)+旅游風(fēng)景模式。在采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)過程中，重點發(fā)展與觀光有關(guān)的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)。塌陷地復(fù)墾后，可大規(guī)模種植農(nóng)作物，同時可種植花草樹木，在水域內(nèi)養(yǎng)藕、養(yǎng)魚等，形成可持續(xù)發(fā)展的觀光區(qū)，大力發(fā)展田園觀光旅游，逐步形成鄒城市社會經(jīng)濟旅游區(qū)和城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。

2 PPP模式下鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目運作

2.1 運作方式

按照公開、公平、公正的原則，通過招標，鄒城市政府選擇鄒城市鄒魯濕地公園開發(fā)建設(shè)有限公司（簡稱鄒魯公司）作為社會投資方，組建PPP項目公司對鄒西采煤塌陷地進行生態(tài)修復(fù)。鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目公司是為PPP項目的建設(shè)和運營而專門設(shè)立，由政府和社會投資者聯(lián)合組成。PPP項目公司正式注冊成立后，負責(zé)整個項目的運作。項目特許期結(jié)束，經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移。PPP項目公司的職責(zé)主要包括投標與談判、施工準備、資金籌集、設(shè)計施工，竣工驗收、運營維護和交付使用。具體流程如圖1所示。

圖1 鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目運作流程

2.2 項目融資情況

鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目合作期為30年，其中，建設(shè)期為3年，運營期為27年。該項目采用PPP模式，通過PPP項目采購，由中選的社會資本與政府指定的實施機構(gòu)注冊成立項目公司（SPV），資金由項目公司籌措。具體融資情況如表1所示。

表1 項目融資信息

2.3 項目回報機制

PPP項目的回報機制應(yīng)當(dāng)是激勵社會投資方按時完成任務(wù)，如果社會投資方認真履行合同并按時完成項目，但并有獲得合理回報，政府應(yīng)該對社會投資方進行有效補償，確保社會投資方的積極性。鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目的補償方式是使用者付費＋可行性缺口補貼，以此來補償該項目建設(shè)和運營成本并取得合同規(guī)定的合理收益。

2.4 項目利益分配

鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目公司全體投資人享受投資收益，項目建設(shè)資本金由社會投資方和項目主管部門共同投入，社會投資方是自籌資金，項目主管部門利用專項建設(shè)基金，收益分配按照投資多少進行分成，但是考慮到該項目具有公益性質(zhì)，加之社會投資方投資比例較大，還承擔(dān)了巨額貸款進行項目建設(shè)和運營，投資風(fēng)險較大，所以自項目建設(shè)開始30年內(nèi)的收益歸社會投資方，以促進成本回收，再加上合同規(guī)定的合理收益，30年后一切股權(quán)和收益都交還給政府。如果在合同經(jīng)營期間出現(xiàn)虧損，政府還要對此項目進行補貼，以促使該項目繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁└哔|(zhì)量的公共設(shè)施和服務(wù)。

2.5 項目風(fēng)險管理

采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目在整個建設(shè)和運營過程中會面臨各種各樣的風(fēng)險，針對風(fēng)險，政府和社會投資方應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)。要想及時化解各類風(fēng)險，關(guān)鍵要準確識別風(fēng)險，正確預(yù)判可能出現(xiàn)的風(fēng)險，將風(fēng)險降到最低。鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目引入PPP模式，在全國走在前列，此類案例較少，各方面經(jīng)驗不足，因此難免存在多種風(fēng)險，其大致分為信用風(fēng)險、政策風(fēng)險、金融風(fēng)險、運營風(fēng)險和不可抗拒風(fēng)險。經(jīng)分析，鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目諸多風(fēng)險中，運營風(fēng)險和不可抗拒風(fēng)險較大。

3 對策建議

采煤造成的地面沉陷是普遍現(xiàn)象，如何進行生態(tài)修復(fù)或綜合治理是當(dāng)前面臨的重大問題，最關(guān)鍵要解決資金問題。為了減輕政府財政負擔(dān)，鄒城市把PPP模式引入采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目中，走在了全國前列。根據(jù)采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目的實施情況，總結(jié)經(jīng)驗，可以為全國其他地方采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)引入PPP模式提供參考。

3.1 完善法律法規(guī)體系

由于各區(qū)域存在較大的差異，各領(lǐng)域引入PPP項目的模式也千差萬別，因此各區(qū)域在以中央出臺的PPP模式政策文件引領(lǐng)下，紛紛制定與各地實際情況相契合的地方文件，以加快各個行業(yè)PPP模式的順利融入。山東省財政廳出臺了《關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）“規(guī)范管理年”活動的實施意見》，濟寧市財政局出臺了《濟寧市政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理實施辦法》，明確了PPP項目的操作規(guī)范，包括如何組建PPP項目公司、利益如何分配、風(fēng)險如何分擔(dān)、社會投資方如何退出項目、整個PPP項目操作流程的主要事項等，為PPP項目的順利實施提供了政策依據(jù)。

3.2 建立專門的PPP管理機構(gòu)

鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目實施前，各參與方首先充分解讀有關(guān)PPP模式的政策法規(guī)，由于沒有專門的PPP項目管理機構(gòu)，遇到問題時，分別咨詢制定政策的各相關(guān)職能部門，造成工作效率低下。該機構(gòu)可以提供專業(yè)的PPP項目運作培訓(xùn)，提高相關(guān)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)PPP項目實施前，由于缺乏專業(yè)的技術(shù)人才，項目操作不夠規(guī)范，導(dǎo)致有些項目細節(jié)質(zhì)量不過關(guān)，無法順利實施。

3.3 加強風(fēng)險管理

風(fēng)險管理的目的是降低可能發(fā)生風(fēng)險的概率，或者風(fēng)險一旦發(fā)生，使產(chǎn)生的損失降到最低。PPP項目的每個階段都充滿風(fēng)險，如項目確定、社會投資方選擇、合同簽訂、項目實施、項目運營、投資方清算退出等。所以，PPP項目要加強風(fēng)險管理，提前預(yù)測各階段可能存在的風(fēng)險，采取合理措施避免風(fēng)險或者把損失降到最低，以確保自身順利實施。

3.4 建立監(jiān)管機制

監(jiān)管機制是PPP項目順利實施的重要保障，當(dāng)項目和合同的原計劃偏離時，監(jiān)管機制可以及時糾正。PPP模式引入我國較晚，目前處于起步階段，監(jiān)管機制還不完善，為了使PPP模式引入公共基礎(chǔ)服務(wù)，促進項目順利實施，可成立PPP項目監(jiān)管部門，對實施過程進行監(jiān)督管理。一套良好的監(jiān)管機制可以有效防止項目在實施過程中走偏，及時止損，糾正偏差，降低各種風(fēng)險，促進項目順利實施。

4 結(jié)論

本文結(jié)合具體案例，分析PPP模式下鄒西采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項目運作，包括運作方式、融資情況、回報機制、利益分配和風(fēng)險管理。當(dāng)前，要完善法律法規(guī)體系，建立專門的PPP管理機構(gòu)，加強風(fēng)險管理，建立監(jiān)管機制。