長沙市開發(fā)園區(qū)節(jié)約集約用地考核研究
——以瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

寧艷梅，王 紅

（長沙永信土地房地產(chǎn)評估測繪有限公司，長沙 410007）

2013年，為構(gòu)建長沙市節(jié)約集約用地長效機制，科學(xué)指導(dǎo)節(jié)約集約用地工作，長沙市人民政府制定并在全市六區(qū)三縣市實施《長沙市建設(shè)用地節(jié)約集約利用考核辦法》。考核辦法分成兩個層面。一是水平考核，指標(biāo)體系涉及土地利用狀況、用地效益和管理績效等15個指標(biāo)；二是措施考核，從土地利用規(guī)劃和計劃執(zhí)行情況、土地利用管理、土地利用動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等12項措施進行考核。為落實最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，2021年，長沙市人民政府對2013年版節(jié)地考核辦法進行修訂，并下發(fā)《長沙市節(jié)約集約用地考核辦法》，從規(guī)劃引導(dǎo)、用途管制、土地供應(yīng)、開發(fā)利用、動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等環(huán)節(jié)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)開發(fā)園區(qū)土地實施全生命周期管理，系統(tǒng)提升園區(qū)土地集約利用水平。

1 修訂后節(jié)地考核辦法的創(chuàng)新性

1.1 水平考核

1.1.1 指標(biāo)體系的設(shè)置符合國家、省市新要求

修訂后的節(jié)地考核辦法設(shè)置的開發(fā)園區(qū)土地水平考核指標(biāo)體系堅持精明增長理念，為建設(shè)精美長沙提供土地保障。對比2013年版節(jié)地考核指標(biāo)體系，本次水平考核設(shè)置的指標(biāo)體系中，用地結(jié)構(gòu)新增了居住用地率、公共管理與公共服務(wù)用地率，以促進園區(qū)與城市的產(chǎn)城融合，提高園區(qū)職工的生活質(zhì)量；市場配置新增了經(jīng)營性土地招拍掛率、周轉(zhuǎn)用地供應(yīng)率，以提高園區(qū)土地的市場化配置水平；產(chǎn)業(yè)效益新增了工業(yè)用地地均稅收，以實現(xiàn)“畝產(chǎn)論英雄”到“畝均論英雄”的轉(zhuǎn)變，助推園區(qū)土地集約高效利用。

1.1.2 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置符合園區(qū)整體水平

修訂后的節(jié)地考核辦法水平考核指標(biāo)體系保留了工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地產(chǎn)出強度、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度三個投入產(chǎn)出指標(biāo)。全面收集長沙市5個國家級園區(qū)2019年工業(yè)用地固定資產(chǎn)、工業(yè)用地產(chǎn)出等數(shù)據(jù)，分析國家級園區(qū)投入強度和產(chǎn)出效益等指標(biāo)。2019年，長沙市國家級開發(fā)園區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度平均值為7 244萬元/hm，最高值達到8 818萬元/hm（長沙國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)），最低為6 042.84萬元/hm（寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）；工業(yè)用地產(chǎn)出強度平均值為10 834萬元/hm，最高為18 666萬元/hm（望城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)），最低為7 163.44萬元/hm（寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度平均值為15 759萬元/hm，最高為17 147萬元/hm（長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)），最低為11 163萬元/hm（寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）。工業(yè)用地地均稅收平均值為458萬元/hm，最高為586萬元/hm（長沙國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)），最低為393.69萬元/hm（長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）。

綜上，修訂后的節(jié)地考核辦法在設(shè)置產(chǎn)出強度指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的過程中充分考慮長沙市開發(fā)園區(qū)的實際產(chǎn)出水平，較2013年版指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)有大幅度提高，有效激勵園區(qū)采取措施提高土地產(chǎn)出效率，提高單位土地利用效益。對比新舊考核辦法，新節(jié)地考核辦法將工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度標(biāo)準(zhǔn)值從2 700萬元/hm提高到6 500萬元/hm，提升141%，較2016年湖南省人民政府確定的國家級開發(fā)園區(qū)投資強度3 750萬元/hm，高出73.33%；工業(yè)用地產(chǎn)出強度標(biāo)準(zhǔn)值從4 500萬元/hm提高到8 000萬元/hm，提升78%；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度標(biāo)準(zhǔn)值從6 000萬元/hm提高到14 000萬元/hm，提升133%。新設(shè)置的工業(yè)用地地均稅收標(biāo)準(zhǔn)為450萬元/hm，與湖南省人民政府確定的地均稅收標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

1.2 工作措施考核

新節(jié)地考核辦法實施全生命周期管理，從規(guī)劃引導(dǎo)、用途管制、土地供應(yīng)、開發(fā)利用、動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等環(huán)節(jié)設(shè)置工作措施考核內(nèi)容，以發(fā)揮節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)的利劍來管控土地利用，激勵各考核對象落實部、省市節(jié)地要求，運用新的節(jié)地技術(shù)來助推園區(qū)土地高效利用。從工作措施考核內(nèi)容來看，一是充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃管控作用，體現(xiàn)在強化開發(fā)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的控制引導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行國土空間規(guī)劃，實施“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的用途管制制度；二是完善工業(yè)用地管理機制，體現(xiàn)在全面實行“凈地”供應(yīng)，嚴(yán)格按照承諾制規(guī)定時間供地；創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式，鼓勵“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”供應(yīng)和工業(yè)用地彈性供應(yīng)。

2 瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)節(jié)地考核結(jié)果

瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱瀏陽經(jīng)開區(qū)）成立于1997年，現(xiàn)有各類注冊企業(yè)700余家，其中，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)有100多家。

2.1 水平考核結(jié)果

對比新舊考核辦法中水平考核指標(biāo)及設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對考核指標(biāo)進行一一對應(yīng)后，得出瀏陽經(jīng)開區(qū)2020年度節(jié)地考核水平分值為91.93分，較2019年度節(jié)地考核水平分值92.43分低了0.5分。相比2013年版節(jié)地考核辦法，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的提高對瀏陽經(jīng)開區(qū)節(jié)地水平考核沒有影響，分值低的主要原因是用地結(jié)構(gòu)得分低，僅占標(biāo)準(zhǔn)得分的69.72%。主要體現(xiàn)在兩個方面。一是考核指標(biāo)內(nèi)涵的變化，導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)涉及的四個考核指標(biāo)現(xiàn)狀值測算的分母從已建成的城鎮(zhèn)建設(shè)用地變成已變更的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，分母增大，分子變化幅度不大，導(dǎo)致考核現(xiàn)狀值變?。欢窃鲈O(shè)了居住用地率和公共管理與公共服務(wù)用地率。

2.2 工作措施考核結(jié)果

依據(jù)2013年版節(jié)地考核辦法確定工作措施考核內(nèi)容，瀏陽經(jīng)開區(qū)2019年度節(jié)地措施考核要求為：在嚴(yán)格執(zhí)行供地政策環(huán)節(jié)，以出讓方式供應(yīng)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137—2011）中規(guī)定的公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地的，國家級開發(fā)區(qū)每個得1.5分，最高分為3分。根據(jù)2019年度土地出讓臺賬，瀏陽經(jīng)開區(qū)出讓土地中無公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地，故本項工作措施考核得分為0分，其他考核項均為滿分。

新節(jié)地考核辦法確定的工作措施考核內(nèi)容中，瀏陽經(jīng)開區(qū)不得分項為：考核年工業(yè)項目按“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”方式供應(yīng)的，每個計1分，最高分為3分。因為2020年度瀏陽經(jīng)開區(qū)沒有按“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”方式供應(yīng)的工業(yè)項目，所以本項得分為0分。對于新增的規(guī)劃引導(dǎo)、用途管制、土地供應(yīng)環(huán)節(jié)的凈地供應(yīng)、彈性供應(yīng)等措施考核，瀏陽經(jīng)開區(qū)均按節(jié)地考核辦法要求進行落實。對于瀏陽經(jīng)開區(qū)而言，新節(jié)地考核辦法對其考核結(jié)果的影響主要體現(xiàn)在水平考核層面的用地結(jié)構(gòu)指標(biāo)考核。對于“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”改革，瀏陽經(jīng)開區(qū)作為省級“標(biāo)準(zhǔn)地”改革試點單位，在2021年度的措施考核中有效落實。

3 開發(fā)園區(qū)節(jié)地考核的優(yōu)化措施

3.1 改善園區(qū)用地結(jié)構(gòu)

為建設(shè)精美長沙，實現(xiàn)精明增長，助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，開發(fā)園區(qū)在國土空間規(guī)劃編制中應(yīng)科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)，合理配置產(chǎn)業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地及居住用地比重，優(yōu)化園區(qū)用地空間布局。統(tǒng)籌園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵產(chǎn)城融合發(fā)展，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。鼓勵園區(qū)土地多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用，引導(dǎo)企業(yè)探索以工業(yè)為主導(dǎo)、功能適度混合集聚的產(chǎn)業(yè)用地新模式。鼓勵園區(qū)提高單一用途產(chǎn)業(yè)用地中其他產(chǎn)業(yè)用途混合比例。對于一般性工業(yè)項目，建議生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施占總計容建筑面積的比例提高至15%。

3.2 提高產(chǎn)業(yè)用地市場化配置水平

按照新節(jié)地考核辦法水平考核中市場配置的考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合工作措施考核中凈地供應(yīng)、彈性供應(yīng)及“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”供應(yīng)的有關(guān)要求，若企業(yè)在土地有償使用合同承諾達到工業(yè)項目建設(shè)用地引導(dǎo)相關(guān)指標(biāo)，優(yōu)先使用標(biāo)準(zhǔn)地考核標(biāo)準(zhǔn)，其適用交地即開工、容缺受理、先建后驗等優(yōu)化政策。同時，要推行工業(yè)用地彈性供應(yīng)。針對園區(qū)企業(yè)生命周期，繼續(xù)推行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等彈性供應(yīng)。另外，要推行“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，推行“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌，提高園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地市場化配置水平，促進園區(qū)土地集約高效利用。

3.3 實施產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理

新節(jié)地考核辦法措施考核從規(guī)劃引導(dǎo)、用途管制、土地供應(yīng)、開發(fā)利用、動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等園區(qū)土地管理環(huán)節(jié)設(shè)置了考核舉措。一是把好項目準(zhǔn)入關(guān)。落實國家產(chǎn)業(yè)政策，防止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)格實行用途管制，嚴(yán)禁以招商引資為名違法違規(guī)圈占土地。二是把好土地出讓關(guān)。堅持對項目用地實行供地量與建筑密度、容積率掛鉤，在土地出讓合同中落實工業(yè)用地開發(fā)要求，明確土地開發(fā)建設(shè)、固定資產(chǎn)投資強度等指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。三是建立工業(yè)用地綜合效益評價指標(biāo)體系，每年或定期對企業(yè)進行綜合評價，對達標(biāo)企業(yè)及時給予獎勵或政策優(yōu)惠，對不達標(biāo)企業(yè)采取責(zé)令限期整改、追究違約責(zé)任、取消優(yōu)惠政策和引導(dǎo)退出等措施。

4 結(jié)論

長沙市節(jié)地考核辦法修訂后，其創(chuàng)新性體現(xiàn)在水平考核與工作措施考核兩個方面。本文結(jié)合具體案例，分析了開發(fā)園區(qū)節(jié)地考核結(jié)果，并提出了開發(fā)園區(qū)節(jié)地考核的優(yōu)化措施。未來，長沙市要改善園區(qū)用地結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)用地市場化配置水平，實施產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理。