審批程序?qū)衅髽I(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的影響
——合同成立與效力的兩分

劉 凡

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

國有企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓須重點(diǎn)貫徹“防止國有資產(chǎn)流失”的理念。對(duì)此，2009年實(shí)施的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條會(huì)同2003年出臺(tái)的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）第23條、第24條，2018年出臺(tái)的《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第24條形成了國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批程序的規(guī)范群。由于“審核批準(zhǔn)”一詞與《民法典》第502條第2款（原《合同法》第44條第2款）規(guī)定的“批準(zhǔn)”一詞的契合，對(duì)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓作出決定或批準(zhǔn)天然地被學(xué)者視為行政機(jī)關(guān)作出行政審批，討論重心被進(jìn)一步引至未經(jīng)審批合同的效力、報(bào)批義務(wù)的來源和不履行報(bào)批義務(wù)的救濟(jì)等方面。譬如在著名的陳發(fā)樹訴云南紅塔案中，一審至再審法院都聚焦于案涉股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力如何①參見云南省高級(jí)人民法院（2012）云高民二初字第1號(hào)民事判決書、最高人民法院（2013）民二終字第42號(hào)民事判決書、最高人民法院（2015）民申字第1號(hào)民事裁定書。。類似案件均是將審批行為視為行政行為從而適用《合同法》第44條的規(guī)定②參見最高人民法院（2020）最高法民申555號(hào)民事裁定書、山西省長(zhǎng)治市中級(jí)人民法院（2020）晉04民終1245號(hào)民事判決書、湖南省湘潭市中級(jí)人民法院（2019）湘03民終105號(hào)民事判決書。。

但這一預(yù)設(shè)邏輯本身亟待證成。國企國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與其他適用《民法典》第502條的情形存在不同，如《外商投資法》以負(fù)面清單的形式規(guī)定了外商限制投資領(lǐng)域，此時(shí)審批部門、股權(quán)出讓方、股權(quán)受讓方為互相獨(dú)立的三方。但在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中，公法意義上的行政機(jī)關(guān)與私法意義上的出資人（股東）身份可能發(fā)生重合，法律關(guān)系主體亦可能從三方變?yōu)閮煞?。也有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)區(qū)分審批主體的身份以甄別其為“物主審批”還是“行政審批”[1]，但相關(guān)論述并未提及對(duì)“身份”進(jìn)行判斷的細(xì)致標(biāo)準(zhǔn)，也未對(duì)劃分之后的法律后果進(jìn)一步研究。還有學(xué)者指出，“理論與實(shí)踐都希望能對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為性質(zhì)即哪些行為屬于行政行為，哪些行為屬于民事行為進(jìn)行明確的劃分和界定，但《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的界定并不明確”[2]。因此，即使相較于《合同法》第44條的規(guī)定，《民法典》第502條更有利于解決合同效力的問題和報(bào)批義務(wù)的來源問題，也不能說審批程序?qū)髧匈Y產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律意義已經(jīng)清晰，采“區(qū)分論”明晰審批主體的身份從而厘清權(quán)利性質(zhì)并分別適用《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《民法典》的規(guī)定或許為合適的進(jìn)路。

二、審批權(quán)的公私性質(zhì)之爭(zhēng)

（一）審批權(quán)性質(zhì)之分歧

對(duì)審批主體的身份認(rèn)知差異將導(dǎo)致對(duì)審批權(quán)的性質(zhì)認(rèn)知差異，該分歧又可被視為“權(quán)利”與“權(quán)力”之爭(zhēng)?！皺?quán)利說”從梳理國家所有權(quán)—國有企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利演變邏輯出發(fā)，認(rèn)為國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使結(jié)構(gòu)為“國家將財(cái)產(chǎn)授予企業(yè)經(jīng)營管理之后，由代表機(jī)構(gòu)代表國家行使重大事項(xiàng)的終極處分權(quán)”[3]。因此，主管部門審批權(quán)是出資人財(cái)產(chǎn)最終處分權(quán)的變形。“權(quán)利說”作用至公司法層面便是將審批程序理解為股東意思之決定行為，即審批程序意味著“代理公司方對(duì)外簽訂交易合同的當(dāng)事人所擁有的代理權(quán)是不完整的”[4]。最終，“權(quán)利說”回歸至合同法層面并將審批過程視為要約或承諾的最終形成，待審批意味著合同未成立。而持“權(quán)力說”的學(xué)者極少對(duì)審批權(quán)性質(zhì)進(jìn)行論證，即使有觀點(diǎn)認(rèn)為國企國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批是“依照國家授權(quán)以出資人身份對(duì)國有資產(chǎn)處置等事項(xiàng)的審批”，其重心卻在判斷此種審批是否為行政許可類審批上[5]，如此前后矛盾令人困惑。新近研究指出，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條是在國家股權(quán)之外增設(shè)了“由審批權(quán)和決定權(quán)形成的，控制國有資產(chǎn)特別是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的公權(quán)力——國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管權(quán)”[6]。其論據(jù)主要有三：第一，審批權(quán)的有無與出資人角色無關(guān)；第二，審批權(quán)的行使不受公司章程和決議束縛；第三，審批屬于強(qiáng)制規(guī)定，相對(duì)人的善意在所不問[6]。總而言之，“權(quán)力說”作用至合同法層面便為即使未完成審批，也可以得到一個(gè)已成立的合同。有權(quán)主體的身份差異問題最終衍生為合同階段問題，鑒于合同未成立與合同未生效存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上的重大不同，故更有必要對(duì)審批權(quán)的公私爭(zhēng)議作出正面回應(yīng)。

（二）“權(quán)利說”與“權(quán)力說”的論證漏洞

從論證思路上看，“權(quán)利說”的邏輯為：出資行為使得國家失去財(cái)產(chǎn)權(quán)以換回出資人權(quán)利，于是審批權(quán)（決定權(quán)）源于所有權(quán)中的處分權(quán)能，屬于私權(quán)利。持此論者在論述過程中多運(yùn)用“主管部門”及“代表機(jī)構(gòu)”等具有概括性的詞匯來代替擁有審批權(quán)的部門。該論證思路存在兩個(gè)問題：第一，正面論證雖能揭示立法預(yù)設(shè)的權(quán)利行使結(jié)構(gòu)，但“審批權(quán)”能否納入此體系尚待商榷?！皺?quán)利說”對(duì)審批權(quán)和傳統(tǒng)出資人權(quán)利的行使差異并無回應(yīng)。第二，宏觀論證的抽象性可能忽略了審批權(quán)行使的多樣性。如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條中便同時(shí)出現(xiàn)了“決定”和“批準(zhǔn)”，“權(quán)利說”對(duì)此并未進(jìn)行分別論證。

“權(quán)力說”的論證方法為對(duì)比出資人權(quán)利和審批權(quán)并總結(jié)出不同之處，由此認(rèn)為審批權(quán)屬于公權(quán)力。該思路尚存以下問題：第一，審批權(quán)和出資人身份并非完全同步不必然導(dǎo)出審批權(quán)為權(quán)力的結(jié)論，而是可能存在不同性質(zhì)的“審批權(quán)”。第二，將全部具有決定意味的權(quán)利均視為審批權(quán)力，可能導(dǎo)致出資人身份的虛化。

綜上而言，“權(quán)利說”若要成立則需要將落腳點(diǎn)下放至具體的國有資產(chǎn)管理制度，“權(quán)力說”若要圓滿則有必要區(qū)分不同類型的審批權(quán)，二者均指向了“區(qū)分論”，即國有資產(chǎn)監(jiān)督管理可能存在產(chǎn)權(quán)意義上的監(jiān)督管理和政府審批意義上的監(jiān)督管理兩層含義[7]。

（三）區(qū)分“企業(yè)資產(chǎn)”與“出資人權(quán)利”

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第2條將國有資產(chǎn)定性為國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。學(xué)者以此認(rèn)為，“國家所有的財(cái)產(chǎn)投入到法人企業(yè)后，就不再屬于國家所有，而是屬于被投資的法人企業(yè)所有，國家取得的對(duì)價(jià)是出資人權(quán)益”[8]。故國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)僅指出資人權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，在公司制國有企業(yè)中即股權(quán)轉(zhuǎn)讓。但《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條在實(shí)踐中的適用范圍非限于此（如表1所示）①本文使用的數(shù)據(jù)搜索平臺(tái)為北大法寶，關(guān)鍵詞為“《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條”和“民事案由”，法院級(jí)別為中級(jí)人民法院以上，搜索可得民事判決書與裁定書145份，剔除無關(guān)數(shù)據(jù)后為75份。檢索日期：2021年7月19日。。僅有少數(shù)法院認(rèn)為，登記在國家出資企業(yè)名下的房屋或國家出資企業(yè)擁有的債權(quán)不屬于《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定的國有資產(chǎn)，企業(yè)對(duì)其具有完全的處分權(quán)②參見廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2016）粵03民終23180號(hào)民事判決書、廣東省東莞市中級(jí)人民法院（2015）東中法民二終字第777號(hào)民事判決書。。

表1 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓糾紛的標(biāo)的物類型

多數(shù)法院的擴(kuò)張適用傾向表現(xiàn)出了國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，并且相當(dāng)數(shù)量的法院援引了《合同法》第44條第2款的規(guī)定①《合同法》第44條：“依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定?！?，這進(jìn)一步說明其認(rèn)為“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定”是一種能夠決定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓最終是否完成的權(quán)力。

依照企業(yè)法原理，企業(yè)出資人對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的控制應(yīng)當(dāng)通過企業(yè)的表決機(jī)制?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第30條中列舉了國家出資企業(yè)的重大事項(xiàng)，其中包含重大財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，結(jié)合《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第32條和第33條的規(guī)定，國有獨(dú)資企業(yè)的重大財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由企業(yè)負(fù)責(zé)人集體討論決定，國有獨(dú)資公司的重大財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由董事會(huì)決定，而國有資本控股、參股公司的公司章程可以規(guī)定此類事項(xiàng)是由公司股東會(huì)、股東大會(huì)、董事會(huì)中的何者決定。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)僅能委派股東代表依資本決的方式行使職能。因此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在“關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)”一章里已經(jīng)賦予了企業(yè)對(duì)其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的自主權(quán)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的意志表達(dá)必須進(jìn)入公司決議的形成過程，而非超脫于外。此外，承認(rèn)“決議后決定權(quán)”還會(huì)引發(fā)荒謬的結(jié)論：其一，國有企業(yè)決議體現(xiàn)的是全體股東的意志，尤其是在國有資本參股公司中，其體現(xiàn)的更是多元主體的意志。若僅憑國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的決定便能使得其他股東的表決失去意義，股東之間的平等何在？其二，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)一方面可以行使出資人權(quán)利進(jìn)行表決，另一方面又有權(quán)在決議形成之后決定“反悔”，這樣既失效率，又失誠信。

饒是如此，“決議后的決定”也真實(shí)地存于實(shí)踐中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的決定已繞開了企業(yè)對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的自主決定權(quán)，出資人與企業(yè)無法在外觀上被視為同一主體，該審批權(quán)屬于公權(quán)力。而“股權(quán)類資產(chǎn)”有所不同，其轉(zhuǎn)讓更少涉及公司決議，因此審批權(quán)主體和出資人身份有真正結(jié)合的空間，下文將具體論述。

（四）區(qū)分“管一層”和“管多層”

在規(guī)范國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)中，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條②《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條：“國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓全部國有資產(chǎn)的，或者轉(zhuǎn)讓部分國有資產(chǎn)致使國家對(duì)該企業(yè)不再具有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！迸c《暫行條例》第23條③《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第23條：“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定其所出資企業(yè)的國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓。其中，轉(zhuǎn)讓全部國有股權(quán)或者轉(zhuǎn)讓部分國有股權(quán)致使國家不再擁有控股地位的，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！被鞠嗤稌盒袟l例》第24條④《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第24條：“所出資企業(yè)投資設(shè)立的重要子企業(yè)的重大事項(xiàng)，需由所出資企業(yè)報(bào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，管理辦法由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)另行制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。”卻使得國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有可能對(duì)其所出資企業(yè)的重要子企業(yè)的重大事項(xiàng)作出審批，此時(shí)可稱其為“管多層”。2007年出臺(tái)的《國有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第27條與2018年的《管理辦法》便是第24條指稱的兩份另行指定的管理辦法，其中《暫行辦法》第27條⑤《國有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》第27條：“國有股東與擬受讓方簽訂股份轉(zhuǎn)讓協(xié)議后，應(yīng)及時(shí)履行信息披露等相關(guān)義務(wù)，同時(shí)應(yīng)按規(guī)定程序報(bào)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。”規(guī)定國有股東訂立協(xié)議之后應(yīng)報(bào)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批，后出臺(tái)的《管理辦法》第24條⑥《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》第24條：“國有股東與受讓方簽訂協(xié)議后，屬于本辦法第七條規(guī)定情形的，由國家出資企業(yè)審核批準(zhǔn)，其他情形由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。”則將部分簽約后的審批權(quán)限下放至國家出資企業(yè)。由此，國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在四類“審批”：一是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)普通股權(quán)轉(zhuǎn)讓的“決定”；二是本級(jí)政府對(duì)可能導(dǎo)致國家喪失控股地位的重大股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的“批準(zhǔn)”；三是國家出資企業(yè)對(duì)《管理辦法》第7條情形內(nèi)轉(zhuǎn)讓子企業(yè)股權(quán)的“審核批準(zhǔn)”；四是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)其余情形下轉(zhuǎn)讓子企業(yè)股權(quán)的“審核批準(zhǔn)”①于此區(qū)分股東的股權(quán)和出資人的出資人權(quán)利并無實(shí)際意義，后文的股權(quán)和出資人權(quán)利具有相同含義。。

其中，第一類決定權(quán)應(yīng)被視作私權(quán)利，否則于此處引用“權(quán)力說”，將產(chǎn)生國有企業(yè)中的國有股東不能處分股權(quán)的邏輯謬誤。學(xué)者將此總結(jié)為各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為股東對(duì)國企“管一層”的情形[9]。同時(shí)，第三類的審核批準(zhǔn)權(quán)也遵循此邏輯，只是因?yàn)槌鲑Y人由政府機(jī)構(gòu)變成了國家出資企業(yè)。并且“國家出資企業(yè)”并非行政機(jī)關(guān)，自然無權(quán)運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行審批。與之相對(duì)，第四類審批權(quán)適用“各級(jí)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為終極出資人和監(jiān)管者對(duì)所控股的國有子企業(yè)（實(shí)際上含孫企業(yè)、曾孫企業(yè)等）管多層的情形”[9]。主張“權(quán)力說”的學(xué)者提出的“非出資人亦享有審批權(quán)”這一有力論據(jù)與此種情形相契合。僅從作出審批的層次性來看，第二類審批似乎也有“管多層”的傾向，學(xué)者也主張人民政府批準(zhǔn)是以批準(zhǔn)為生效要件的顯例[10]。但第二類與第四類審批存在顯著的差異，這與國有企業(yè)的特殊性關(guān)系重大，為此可借用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理理論加以分析。

與私有企業(yè)的委托代理關(guān)系相比，國有企業(yè)的委托代理關(guān)系呈現(xiàn)出多層級(jí)的特征，一般認(rèn)為其具有兩個(gè)層次：自下而上的“全民—政府”的委托代理鏈條與自上而下的“政府—國企管理層”的委托代理鏈條[11]。國企委托代理鏈條由此呈現(xiàn)出三大特征：第一，目標(biāo)公益性?！皣宜屑慈袼小钡捻攲又贫仍O(shè)計(jì)決定了國企運(yùn)行經(jīng)營性國有資產(chǎn)的目標(biāo)是使全民受益，以致“政府行使公共產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)函數(shù)是多元的”[12]。第二，所有者缺位。法律規(guī)定的所有者——“全民股東”對(duì)國企利益最大化的追求在程度上弱于私人，因而屬于資質(zhì)不完全的委托人。這使得國企內(nèi)部更易出現(xiàn)非法尋租的問題[13]。第三，層次多樣性。多層次對(duì)委托人與代理人間的信息不對(duì)稱有放大作用，這導(dǎo)致國企中的信息傳輸更緩慢，信息失真更嚴(yán)重，代理成本由此大幅增加。上述特征有利于解釋為何國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)需要跨越式地“管多層”。首先，目標(biāo)函數(shù)多元化決定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必然同時(shí)擁有出資職能和管理職能，其中管理職能使其有別于普通出資人，這是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)管多層的正當(dāng)性所在。其次，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也可以只運(yùn)用股東身份形成公司決議，承認(rèn)或否認(rèn)國家出資企業(yè)轉(zhuǎn)讓它所持的子企業(yè)的股份。但在多層次委托代理鏈條下，一方面，決議包含的意思經(jīng)過層層傳達(dá)可能不準(zhǔn)確并影響交易效率；另一方面，若國家出資企業(yè)非法尋租并提前作出轉(zhuǎn)讓國有股的意思表示致協(xié)議成立，則國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)只能坐視國有資產(chǎn)流失。因此，在私權(quán)利行使有礙的基礎(chǔ)上，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)須追求行使管理職能對(duì)重要資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行最終把關(guān)。

但在第二類審批中，公權(quán)力的運(yùn)用卻并非合理。第一，依《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條的規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府履行出資職責(zé)享有出資人權(quán)益，而《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第4條和《民法典》第257條同時(shí)規(guī)定各級(jí)政府又代表國家履行出資職責(zé)享有出資人權(quán)益。依照代表理論，法人機(jī)關(guān)與法人具有一體性。因而，無論是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還是各級(jí)政府，均統(tǒng)攝于“國家股東”這一對(duì)外主體之下，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條重申了這一概念，政府介入的原因是國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓可能使“國家”而非國資委不再具有控股地位?？上У氖?，自“國家所有權(quán)”的概念出現(xiàn)，“國家”作為權(quán)利主體就一直被忽視。批判“國家所有”的學(xué)者大多認(rèn)為“抽象的國家和具體的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)無法發(fā)生法律連接”[14]。這種將主體意義上的國家消除的傾向，將導(dǎo)致權(quán)利行使者被視為權(quán)利“所有者”，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從而被界定為出資人而非出資人的代表人，政府批準(zhǔn)只能被視為權(quán)力行使。第二，若政府是以行政審批權(quán)作出批準(zhǔn)，則“國家股東”轉(zhuǎn)讓股權(quán)的行為依靠的就是公權(quán)力的路徑，這與私法意義上的“國家所有權(quán)—法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的結(jié)構(gòu)是相悖的。故第二類審批看似涉及多方主體，但本質(zhì)上還是“管一層”的行為。

（五）標(biāo)準(zhǔn)的確立與闡明

企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的審批權(quán)類型并不單一，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條若指向企業(yè)資產(chǎn)，則“決定”與“批準(zhǔn)”均為審批權(quán)力，若指向股權(quán)類資產(chǎn)，則“批準(zhǔn)”與“決定”為審批權(quán)利。《管理辦法》第24條中的國家出資企業(yè)“審核批準(zhǔn)”亦為審批權(quán)利，但該條中的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)審批則為審批權(quán)力。從中可推出以下規(guī)律：審批權(quán)力的出現(xiàn)與是否繞開原有的私權(quán)行使路徑聯(lián)系緊密。當(dāng)企業(yè)欲轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)時(shí)，原有的權(quán)利運(yùn)行模式為股東會(huì)或董事會(huì)作出決議，該決議通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)外化為企業(yè)意思。“審批權(quán)”的出現(xiàn)卻使得出資人意思直接超越了企業(yè)意思，而對(duì)轉(zhuǎn)讓協(xié)議產(chǎn)生效力，形成了跨越式管理。當(dāng)出資人欲轉(zhuǎn)讓出資人權(quán)利時(shí)，原有的權(quán)利運(yùn)行模式為出資人直接作出意思表示，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓其所持的國家出資企業(yè)的股權(quán)時(shí)運(yùn)用的“決定”和政府的“批準(zhǔn)”均符合該模式，即使可能存在多個(gè)步驟，也可以將其解釋為“國家股東”意思的形成過程。但進(jìn)行上市公司國有股份轉(zhuǎn)讓時(shí)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并非直接持有子企業(yè)股權(quán)，故也出現(xiàn)了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的意思超越國家出資企業(yè)意思的情形。簡(jiǎn)言之，僅在審批者與私權(quán)利主體身份重合且符合私權(quán)行使方式時(shí)，審批權(quán)才是一種權(quán)利。這樣劃分后，也可以對(duì)學(xué)者指出的“權(quán)利說”的弊端進(jìn)行解釋，在出現(xiàn)身份背離（見前文“權(quán)力說”論據(jù)一）和權(quán)利行使方式背離（見前文“權(quán)力說”論據(jù)二）時(shí)，審批權(quán)確為公權(quán)力。

最后須闡明的是，同樣是“審批權(quán)力”，為何國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批要被質(zhì)疑，而對(duì)子企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批卻有必要性。對(duì)此，行政法上的比例原則有助于確認(rèn)國家權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)是否過度。我國國企承擔(dān)的職能既有經(jīng)濟(jì)性的也有公共性的，其中的公共性職能與市場(chǎng)主體的“理性經(jīng)濟(jì)人”預(yù)設(shè)相悖，該職能的承擔(dān)很大程度上取決于國家控制力，而出資人權(quán)利為出資人管理之基礎(chǔ)，若國有資產(chǎn)流失均以出資人權(quán)利喪失的方式展現(xiàn)，則意味著控制力從國家出資企業(yè)到逐級(jí)投資形成的企業(yè)的層層剝離，該后果的嚴(yán)重性和前文所述的單純行使表決權(quán)的不便性決定了審批權(quán)力介入的必要性。在確立出資人權(quán)利轉(zhuǎn)讓的限制程序后，國家意志可以通過行使出資人表決權(quán)在企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)得到體現(xiàn)，再設(shè)審批權(quán)力的必要性缺失，因此對(duì)企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批是不符合比例原則的?？涩F(xiàn)狀仍是審批介入企業(yè)資產(chǎn)處分，學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑：“在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體系中，行政權(quán)過多地干涉了乃至主宰了商事交易的進(jìn)程和存活率，這極大增加了交易成本，損害了交易安全。”[9]2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》，明確表明國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能由“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”。長(zhǎng)期為法院所援引證明企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)經(jīng)審批的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》此后被宣布廢止。因此對(duì)企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批失去了法律依據(jù)，下文將不再繼續(xù)討論。

三、審批程序?qū)匈Y產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同的影響

（一）審批程序影響合同成立

上文雖已將《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條中的審批權(quán)均界定為出資人權(quán)利，但不同情形下政府批準(zhǔn)對(duì)合同成立的意義并不相同，這取決于政府批準(zhǔn)指向的是擬轉(zhuǎn)讓的意愿還是轉(zhuǎn)讓協(xié)議。前者指代的內(nèi)部決策上報(bào)有跡可循，《暫行辦法》第15條規(guī)定國有股東提交的審批材料便不包含股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。若政府批準(zhǔn)僅指出資人在權(quán)利轉(zhuǎn)讓前需要進(jìn)行內(nèi)部上報(bào)，那締約的意思表示尚在形成過程中，協(xié)議尚未形成。此時(shí)若國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)選擇直接締約，則可能構(gòu)成無權(quán)代表，對(duì)于善意受讓方的保護(hù)可由表見代表制度完成。

但從學(xué)者將《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定的情形視為待審批合同可推知，實(shí)踐中有權(quán)機(jī)關(guān)審批的多為書面協(xié)議，此時(shí)便會(huì)出現(xiàn)協(xié)議性質(zhì)的定性難。若只認(rèn)為該協(xié)議為意向書，恐有不公之處：對(duì)于受讓方來說，其在簽訂協(xié)議之時(shí)表達(dá)的并非磋商意愿。對(duì)于出讓方來說，未成立的協(xié)議對(duì)其無法產(chǎn)生有效拘束，審批程序有被惡意利用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，須采用民法理論將前期的談判成果予以固化以保護(hù)受讓方的信賴?yán)?。預(yù)約論對(duì)此提供了有益思路：尚未經(jīng)過審批機(jī)關(guān)審批的合同可被界定為預(yù)約合同，未來由主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的合同可被界定為本約合同[3]。預(yù)約制度的引入可以使得待審批合同具有合同效力，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的報(bào)批義務(wù)也可以從預(yù)約中引申出來，并可用預(yù)約的違約責(zé)任規(guī)制怠于履行報(bào)批義務(wù)的行為，具有較強(qiáng)的解釋力。但持反對(duì)意見的學(xué)者隨即以“合同獲批之后，雙方不會(huì)再簽訂合同”來否定將待審批合同視為預(yù)約[9]。的確，預(yù)約合同自在我國民法體系上確立以來便屬雙務(wù)預(yù)約，國企協(xié)議最終能否成立卻取決于國有資產(chǎn)出讓方的單方?jīng)Q定，很難說待審批合同給出讓方帶來了締結(jié)本約的義務(wù)，其擁有的更似選擇本約是否成立的權(quán)利。既然如此，或許能從權(quán)利行使角度出發(fā)將批準(zhǔn)權(quán)視為某類形成權(quán)，《民法典》第171條第1款①《民法典》第171條第1款：“行為人沒有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后，仍然實(shí)施代理行為，未經(jīng)被代理人追認(rèn)的，對(duì)被代理人不發(fā)生效力。”規(guī)定的無權(quán)代理中的本人追認(rèn)權(quán)與之具有相似性。并且持“權(quán)利說”的學(xué)者在論述時(shí)也運(yùn)用了“締約主體代理權(quán)不完整”的表述[4]，還有學(xué)者將《合同法》第44條規(guī)定的待審批合同和無權(quán)代理人訂立的合同一并歸入第三人同意合同能生效之列[4]，這表明“本人追認(rèn)”能描述第三人批準(zhǔn)的真實(shí)含義。不過，此種思考路徑仍存在缺陷：其一，依照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條的規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與政府之間為代表關(guān)系，能夠適用代理的規(guī)定存疑。其二，適用無權(quán)代理的規(guī)定意味著在每次股權(quán)交易中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)皆作為無權(quán)代理人存在，既然如此為何不在締約前就征求政府之同意，此有疊床架屋之嫌疑。

綜上而言，當(dāng)政府審批權(quán)沿襲公權(quán)力的管制模式運(yùn)行時(shí)，由此產(chǎn)生的法律效果只能在與《民法典》第502條具有相似性的合同制度中尋找。“預(yù)約論”用預(yù)約成立而本約未成立拆分理解國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的“決定”和政府的“批準(zhǔn)”，但也扭曲了當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)?！盁o權(quán)代理制度”用追認(rèn)權(quán)解釋資產(chǎn)出讓方擁有的權(quán)利，但它改變了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與政府之間的基礎(chǔ)關(guān)系并存在邏輯漏洞。由此可見，分別尋找“決定”和“批準(zhǔn)”對(duì)合同成立的意義在理論上并不可行。將《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第53條中的審批權(quán)界定為出資人權(quán)利后，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的“決定”和政府“批準(zhǔn)”便具有同質(zhì)性，二者應(yīng)在達(dá)成一致之后產(chǎn)生一個(gè)統(tǒng)一的對(duì)外效力。故實(shí)踐中政府對(duì)已達(dá)成協(xié)議作出審批的做法應(yīng)當(dāng)被改變，資產(chǎn)出讓協(xié)議一經(jīng)訂立，政府無權(quán)再次行使審批權(quán)對(duì)合同產(chǎn)生影響。

（二）審批程序影響合同效力

除國家轉(zhuǎn)讓直接持有的國家出資企業(yè)的股份外，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)其他類型的國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓行使的均為審批權(quán)力，則接下來的問題是審批程序?qū)贤挠绊懩芊癖患{入《民法典》第502條范圍內(nèi)加以討論。學(xué)界對(duì)此研究較少，研究重心主要為待審批合同的效力問題。從1999年《合同法》頒布以來，學(xué)理和實(shí)務(wù)中主要有“無效說”“未生效說”“有效說”三種觀點(diǎn)，其中“無效說”已被棄置，“未生效說”被《民法典》接納成為通說，而“有效說”的論據(jù)中則包含著對(duì)《民法典》第502條使用范圍的詰問。

“有效說”的支持者提出了三類迥然不同的理由：其一，待審批合同的立法本身存在重大問題，應(yīng)針對(duì)深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景予以廢除[15]。其二，《合同法》第44條第2款的規(guī)定限于適用中外合資經(jīng)營企業(yè)合同、中外合作經(jīng)營企業(yè)合同、涉外股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以及中外合作勘探、開采石油、天然氣合同[16]。但《企業(yè)國有資產(chǎn)法》未規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)合同才生效，最高院將其作為《合同法司法解釋一》第9條的適用對(duì)象超出文義解釋的范疇，顯屬錯(cuò)誤[17]。其三，應(yīng)區(qū)分基礎(chǔ)行為與履行行為，審批程序影響的是履行行為的效力。“未生效說”難以解釋申請(qǐng)審批既然非為必須履行的公法義務(wù)，此種義務(wù)又緣何發(fā)生[18]。

上述論據(jù)可對(duì)應(yīng)延展出三個(gè)問題：首先是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)國家出資企業(yè)的重要子企業(yè)的股權(quán)變動(dòng)審批的正當(dāng)性須證成。其次是《管理辦法》第27條亦未規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批影響合同效力，將其視為《民法典》第502條規(guī)制對(duì)象的理由須澄清。最后是該類審批是否應(yīng)被視為影響履行行為效力的審批。對(duì)于第一個(gè)問題，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)國家出資企業(yè)的重要子企業(yè)的股權(quán)變動(dòng)予以審批是基于委托代理鏈條長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)考量，是保持國家控制力的手段，前文已述及。對(duì)于第二個(gè)問題，未生效的效力評(píng)價(jià)顯然不如合同無效那樣負(fù)面，因此是否要以“背法無效”中的“法律明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”來要求未生效合同尚未可知，未規(guī)定即有效的認(rèn)知過于輕率。對(duì)于第三個(gè)問題，認(rèn)為該類審批指向履行行為的學(xué)者主張“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為國有資產(chǎn)的出資人和所有人，只不過是對(duì)國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的物權(quán)處分行為的效力給予追認(rèn)”[19]。從中可以看出，該說運(yùn)用了物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分原則，具體依據(jù)為《物權(quán)法》第15條的規(guī)定，其主要論據(jù)為：第一，“未生效說”無法提供報(bào)批義務(wù)存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)；第二，“未生效說”增加了制度成本，不利于交易便捷；第三，行政審批僅介入合同的履行更符合行政比例原則[20]。

饒是如此，在國有資產(chǎn)領(lǐng)域認(rèn)為行政審批與合同效力分離的觀點(diǎn)未必有力，主要論據(jù)有以下幾點(diǎn)：首先，國有資產(chǎn)領(lǐng)域行政審批影響履行行為的法律依據(jù)缺失。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議尚可因?yàn)榈V業(yè)權(quán)為準(zhǔn)物權(quán)而適用《民法典》第215條，但股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議不是《民法典》第215條列舉的合同。其次，《民法典》第502條已經(jīng)吸收了報(bào)批條款單獨(dú)生效的學(xué)說，所謂的報(bào)批義務(wù)正當(dāng)性不足難以在《民法典》時(shí)代成立。再次，有學(xué)者曾從制度目的出發(fā)對(duì)有效說提出批判：“在國家已作出法政策選擇的前提下，礦業(yè)權(quán)在現(xiàn)行法秩序框架內(nèi)已然不能在公民間自由交換?！盵21]這一結(jié)論亦可運(yùn)用于此處，國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓作為公有—私有的轉(zhuǎn)化工具與我國基本經(jīng)濟(jì)制度的維護(hù)息息相關(guān)。正是沒有注意對(duì)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制，俄羅斯在私有化的過程中出現(xiàn)了管理人員利用“自我交易”大肆侵吞公司財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象[22]，故國有資產(chǎn)亦不屬于可以自由交換的財(cái)產(chǎn)。最后，將批準(zhǔn)程序系于履行行為將給報(bào)批義務(wù)人和審批機(jī)關(guān)帶來雙重壓力，“當(dāng)事人將不得不勉力履行，而批準(zhǔn)機(jī)關(guān)則不得不忍受申請(qǐng)人‘更富動(dòng)力’的沖撞”[23]。在此意義上，“合同有效”并非最優(yōu)解，應(yīng)依《民法典》第502條第2款的規(guī)定將審批程序界定為國家出資企業(yè)轉(zhuǎn)讓所持子企業(yè)股權(quán)的生效條件。

四、未竟之問題

國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓呈現(xiàn)出審批權(quán)利與審批權(quán)力交織的狀態(tài)，將其厘清之后分別適用合同未成立與合同已成立但未生效的規(guī)定，僅回答了行政審批對(duì)國企國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的民法意義問題，但對(duì)于如何與公法相協(xié)調(diào)尚待探討。

其一，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為《民法典》第502條的審批從行政法角度來看屬于行政許可[24]，而依照《行政許可法》第14條的規(guī)定，只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)置行政許可。但《暫行條例》與《管理辦法》僅屬于部委規(guī)章，嚴(yán)格從文義解釋出發(fā)其規(guī)定的審批權(quán)力不應(yīng)對(duì)合同生效產(chǎn)生影響，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域?qū)徟鷻?quán)力影響合同效力的路徑存在制度供給缺失。要解決此漏洞，只有從立法上使《企業(yè)國有資產(chǎn)法》回歸至《暫行條例》第23條、第24條的“管一層”和“管多層”的二元立法模式，才能使審批權(quán)利與審批權(quán)力均有制度支撐。

其二，有學(xué)者指出國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中“對(duì)于審批提起的行政復(fù)議和行政訴訟在實(shí)務(wù)中不是不被受理就是依法駁回”[6]。從中可以看出，權(quán)力機(jī)關(guān)有以其行使的審批權(quán)屬于出資人權(quán)利為由逃避訴訟規(guī)制的可能，既然國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中確有審批權(quán)力存在，則應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力之時(shí)為相對(duì)人提供救濟(jì)途徑，交易相對(duì)人對(duì)審批結(jié)果有異議的，可通過行政復(fù)議與行政訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益[6]。