政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)案例解析
——以Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金為例

●高 旭 信俊汝

政府投資基金是由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。利用財(cái)政資金杠桿作用，政府投資基金在創(chuàng)新財(cái)政資金使用、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動(dòng)社會(huì)資本投入方面發(fā)揮了重要作用，但也存在政策目標(biāo)重復(fù)、 資金閑置和碎片化、基金投資偏離政策目標(biāo)等問(wèn)題。

通過(guò)開(kāi)展政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)，覆蓋募投管退的全流程，對(duì)基金與地區(qū)整體規(guī)劃的匹配性、 財(cái)政資金的安全性、財(cái)政資金的使用效率、基金預(yù)期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、基金運(yùn)行管理的規(guī)范性等進(jìn)行多維度考察，分析財(cái)政資金投入和最終政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)情況之間的關(guān)系， 進(jìn)一步剖析基金在決策設(shè)立、資源配置和日常管理等方面存在的問(wèn)題， 進(jìn)一步優(yōu)化下一階段的投資策略，提高政府投資的效率和效益，從而更好地發(fā)揮基金在支持重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)中所起到的引導(dǎo)作用。就目前總體情況來(lái)看，不同部門和各地方的績(jī)效評(píng)價(jià)在范圍、重點(diǎn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)等方面未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，評(píng)價(jià)操作手勢(shì)不一致的問(wèn)題較為突出。下文以Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)為例，重點(diǎn)介紹政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)思路和評(píng)價(jià)路徑，分享評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架及績(jī)效分析維度，以期為政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展提供參考。

一、基金概述

（一）基金設(shè)立背景

為探索和創(chuàng)新城鄉(xiāng)金融制度改革，2017 年Z 地區(qū)利用省財(cái)政廳的30000萬(wàn)元貸款，引導(dǎo)社會(huì)資本出資20000 萬(wàn)元設(shè)立了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱“母基金”）。該引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)管理、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則，由市場(chǎng)化的基金管理人Y公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，并采用“母、子基金”運(yùn)作方式， 引導(dǎo)社會(huì)資本參與， 分別于2017 年 8 月和 2018 年 1 月設(shè)立了 G城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展基金合伙企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“G 子基金”）和 W 城鄉(xiāng)一體化投資基金合伙企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“W 子基金”）。

（二）基金出資情況

母基金存續(xù)期4 年，實(shí)際到位資金50100 萬(wàn)元， 各方出資在 2017 年 6 月陸續(xù)到位，各方具體出資情況見(jiàn)表1。

表1 母基金出資情況表

母基金分別出資26000 萬(wàn)元和24000 萬(wàn)元，引導(dǎo)社會(huì)資本參與設(shè)立了G 子基金和W 子基金， 子基金規(guī)模分別為130100 萬(wàn)元和120100 萬(wàn)元。截至2021 年底， 母基金已注銷，G 子基金和W 子基金分別在2020 年和 2021 年返還了出資額。 母基金存續(xù)期內(nèi)，收益及分配情況如圖1 所示。

圖1 母基金收益及分配情況圖

（三）基金組織、管理及流程

為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金的管理，Z 地區(qū)設(shè)立了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金管理委員會(huì)和投資決策委員會(huì)， 負(fù)責(zé)確定城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金的投資方向、 投資原則等重大事項(xiàng)，母基金受前述機(jī)構(gòu)的管理。根據(jù)合伙協(xié)議約定， 子基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)是投資決策委員會(huì)， 其存續(xù)期內(nèi)， 所有與項(xiàng)目投資相關(guān)的事務(wù)、 與子基金經(jīng)營(yíng)管理以及被投資項(xiàng)目有關(guān)的重大事項(xiàng)， 均由投資決策委員會(huì)作出批準(zhǔn)決議后方可實(shí)施?；鸸芾砣素?fù)責(zé)日常管理工作，具體包括跟蹤管理、投資退出、收益分配、財(cái)產(chǎn)清償?shù)?，?yīng)每半年向全體合伙人匯報(bào)事務(wù)執(zhí)行情況及合伙企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)狀況。被投資項(xiàng)目層面，分別由被投資公司根據(jù)內(nèi)部管理要求負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目管理實(shí)施。

（四）基金運(yùn)作情況

1、基金投資方向。 《Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金管理辦法》 中明確城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金具體投資方向包括： 支持促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展規(guī)劃一體化的建設(shè)項(xiàng)目， 支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)項(xiàng)目，支持推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，省、市確定的美麗鄉(xiāng)村及其他經(jīng)投資決策委員會(huì)同意的項(xiàng)目。

2、子基金運(yùn)作情況。 G 子基金規(guī)模為130100萬(wàn)元，根據(jù)子基金合伙協(xié)議約定，分別向G 地區(qū)國(guó)有企業(yè)A 公司下屬的三家專門從事市政工程建設(shè)的A1、A2 和A3 公司增資，未明確具體投資項(xiàng)目，投資期為3 年，年固定回報(bào)率為6.75%，到期股權(quán)由A 公司回購(gòu)。 經(jīng)核查，資金投資三家公司后均用于償還以前年度項(xiàng)目貸款， 且無(wú)法區(qū)分用于各項(xiàng)目的資金額。 G 子基金股權(quán)結(jié)構(gòu)圖詳見(jiàn)圖2。

圖2 G 子基金股權(quán)結(jié)構(gòu)圖

W 子基金規(guī)模為120100 萬(wàn)元，按合伙協(xié)議約定，W 子基金向W 區(qū)國(guó)有企業(yè)E 公司的子公司E1 公司增資18000 萬(wàn)元，同時(shí)委托一家信托公司以信托貸款方式發(fā)放貸款102000 萬(wàn)元， 期限為36 個(gè)月，固定利率8.5%，到期股權(quán)由母公司E 公司回購(gòu)，貸款在投資期內(nèi)償還。合伙協(xié)議約定投資資金主要用于本地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園及城鄉(xiāng)一體化綜合整治項(xiàng)目， 因資金投入企業(yè)后未進(jìn)行項(xiàng)目化管理，無(wú)法判斷資金具體使用方向。W 子基金股權(quán)結(jié)構(gòu)圖如圖3 所示。

圖3 W 子基金股權(quán)結(jié)構(gòu)圖

3、子基金退出情況。 運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，G 子基金共獲得收益25878.96 萬(wàn)元，年均收益率為6.75%；其收益按合伙協(xié)議約定分配至出資人， 其中母基金獲得收益3750.725 萬(wàn)元，年均收益率為4.81%。W 子基金共獲得收益25851.09 萬(wàn)元， 年均收益率為7.23%； 其收益按合伙協(xié)議約定分配至出資人，其中母基金獲得收益3246.65 萬(wàn)元， 年均收益率為4.54%。

（五）總體績(jī)效目標(biāo)

本引導(dǎo)基金設(shè)立的總目標(biāo)為通過(guò)創(chuàng)新政府資金扶持方式，發(fā)揮財(cái)政資金放大效應(yīng)，引導(dǎo)民間資金進(jìn)入Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)領(lǐng)域，降低基層城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項(xiàng)目的融資成本，深化Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革， 推進(jìn)地區(qū)功能性城鎮(zhèn)盡快完成就地城鎮(zhèn)化， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的相互融合、協(xié)調(diào)共生。

二、評(píng)價(jià)工作情況

（一）評(píng)價(jià)思路

1、評(píng)價(jià)目的。 本次Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)，擬通過(guò)了解基金設(shè)立目的、定位及母子基金運(yùn)營(yíng)情況和投資項(xiàng)目基本情況， 反映以下內(nèi)容：首先，分析引導(dǎo)基金設(shè)立依據(jù)的充分性和程序規(guī)范性，以及設(shè)立目標(biāo)的明確性和合理性；其次，分析引導(dǎo)基金募資、投資、運(yùn)營(yíng)管理、退出等環(huán)節(jié)的規(guī)范性；再次，了解基金設(shè)立目標(biāo)的達(dá)成度及該引導(dǎo)基金投資項(xiàng)目取得的效益等；最后，分析政府出資引導(dǎo)基金參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的優(yōu)缺點(diǎn)及與直接由財(cái)政資金全額投入效益發(fā)揮方面的差異等內(nèi)容， 從而幫助選擇城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項(xiàng)目的最優(yōu)資金投入方式。

通過(guò)上述分析為Z 地區(qū)日益增多的政府投資基金規(guī)范化管理提供相關(guān)完善建議， 也為提升同類引導(dǎo)基金服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的質(zhì)效提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和做法。此外，Z 地區(qū)首次對(duì)政府投資基金開(kāi)展綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)， 通過(guò)此次對(duì)政府投資基金全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)工作， 為未來(lái)此類基金績(jī)效評(píng)價(jià)提供良好的思路和方法借鑒， 進(jìn)而擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的覆蓋面。

2、總體評(píng)價(jià)思路。 該基金通過(guò)母子基金方式運(yùn)作， 兩次放大財(cái)政資金效用， 吸引社會(huì)資本參與，最終投資到兩地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項(xiàng)目中?；诖颂攸c(diǎn)，在評(píng)價(jià)思路上，產(chǎn)出和效果方面應(yīng)考慮“母基金-子基金-項(xiàng)目”三個(gè)層次。 評(píng)價(jià)組在研究國(guó)家、省、Z 地區(qū)政府引導(dǎo)基金相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上，查閱了與該引導(dǎo)基金設(shè)立、資金募集、投資、 投后管理、 收益分配及清算等方面相關(guān)的協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要、決議等資料。 考慮到引導(dǎo)基金設(shè)立時(shí)有明確的政策目標(biāo)， 因此績(jī)效評(píng)價(jià)按政策評(píng)價(jià)基本思路開(kāi)展，從“基金設(shè)立、基金過(guò)程管理、基金績(jī)效和可持續(xù)影響力”四個(gè)維度考察。具體評(píng)價(jià)思路如下：

第一， 考察引導(dǎo)基金設(shè)立的必要性及運(yùn)營(yíng)保障措施的健全性。通過(guò)對(duì)基金主管部門、基金監(jiān)管部門及基金管理人等相關(guān)部門的訪談?wù){(diào)研， 梳理基金設(shè)立程序和相關(guān)機(jī)構(gòu)的具體工作職責(zé)。其中，基金設(shè)立環(huán)節(jié)重點(diǎn)考察基金設(shè)立的必要性、 設(shè)立程序的規(guī)范性以及基金目標(biāo)的合理性。

第二，考察引導(dǎo)基金過(guò)程管理的規(guī)范性。過(guò)程管理通過(guò)查閱基金管理辦法、合伙協(xié)議等資料，從募資、投資、投后管理以及退出環(huán)節(jié)分別考察各環(huán)節(jié)相關(guān)制度健全性以及制度執(zhí)行有效性， 考察確保基金規(guī)范安全運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制、 信息報(bào)送機(jī)制和信用約束機(jī)制的建立及執(zhí)行情況， 以及母子基金管理團(tuán)隊(duì)配置情況和募集資金使用的規(guī)范性。 同時(shí)，圍繞基金設(shè)立的政策依據(jù)，考察基金實(shí)際運(yùn)作過(guò)程和收益分配是否做到了公益性和盈利性的有效平衡， 收益分配方式和標(biāo)準(zhǔn)是否符合市政府專題會(huì)議紀(jì)要精神， 是否直接降低了基層項(xiàng)目的融資成本等。

第三，考察引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)的績(jī)效情況。 基金運(yùn)營(yíng)績(jī)效方面，與一般績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目類似，主要考察母子基金的產(chǎn)出和效果。 產(chǎn)出方面根據(jù)資金投向設(shè)置對(duì)應(yīng)的數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效指標(biāo)，具體包括母基金參股子基金層面以及子基金投資具體項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層面；效果方面則從設(shè)立基金的目標(biāo)出發(fā)，設(shè)置反映基金引導(dǎo)作用效果發(fā)揮的指標(biāo)和具體投資項(xiàng)目績(jī)效的指標(biāo)， 同時(shí)兼顧引導(dǎo)基金對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)試點(diǎn)工作任務(wù)的促進(jìn)作用。

第四，考察引導(dǎo)基金運(yùn)作的可持續(xù)影響情況。一是該引導(dǎo)基金是Z 地區(qū)第一個(gè)由政府出資實(shí)施的針對(duì)城鄉(xiāng)一體化項(xiàng)目的引導(dǎo)基金， 此種模式若可持續(xù)， 則可以為未來(lái)進(jìn)一步緩解城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過(guò)程中的資金不足問(wèn)題提供良好的借鑒， 對(duì)應(yīng)地從政策符合度、融資成本降低、與基層對(duì)接機(jī)制形成等方面考察其可持續(xù)性； 二是政府投資基金信用體系建設(shè)是規(guī)范該領(lǐng)域的重要手段， 需要考察該基金及其管理人員是否納入國(guó)家相關(guān)部門要求的信用信息平臺(tái)等。 此外，因引導(dǎo)基金子基金投資基層的項(xiàng)目均為民生項(xiàng)目，屬于當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)范圍，故信息共享方面還考察了此類項(xiàng)目是否存在重復(fù)投資的情況，從而避免資金的重復(fù)投入，使有限的資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。

3、評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。 本次評(píng)價(jià)對(duì)象為由Z 地區(qū)財(cái)政局和社會(huì)資本共同出資設(shè)立的Z地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金及參股的子基金及子基金投資的具體項(xiàng)目， 在評(píng)價(jià)開(kāi)展的時(shí)點(diǎn)上母子基金已基本完成退出清算工作， 故評(píng)價(jià)期涵蓋了基金管理的全生命周期。 基于上述評(píng)價(jià)思路，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)方面， 借鑒政策評(píng)價(jià)思路， 從基金設(shè)立、基金實(shí)施管理、基金運(yùn)營(yíng)績(jī)效和可持續(xù)影響力四個(gè)維度進(jìn)行，同時(shí)根據(jù)基金運(yùn)營(yíng)管理的特點(diǎn)，細(xì)化各部分的評(píng)價(jià)指標(biāo)， 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架如圖4所示。

圖4 Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化及社會(huì)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

（二）評(píng)價(jià)實(shí)施

雖然與一般的投資基金具有一定差異性，但政府投資基金在運(yùn)作上執(zhí)行的是市場(chǎng)化、專業(yè)性的基金管理。 因此，在評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)熟悉基金管理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。 基于此，評(píng)價(jià)組學(xué)習(xí)和研究了大量的基金運(yùn)營(yíng)管理專業(yè)資料和相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)的管理文件，明確了當(dāng)前政府投資基金的監(jiān)管規(guī)范要求。 如規(guī)定政府出資引導(dǎo)基金不得從事明股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)的行為；政府引導(dǎo)基金社會(huì)資本來(lái)源有硬性約束， 不允許銀行、信托資金多層嵌套再投資子基金，等等。 基于上述了解，梳理了政府投資基金運(yùn)營(yíng)管理重點(diǎn)考察內(nèi)容，并完成了評(píng)價(jià)工作方案的制訂。 通過(guò)數(shù)據(jù)填報(bào)、滿意度問(wèn)卷調(diào)查、訪談、座談和實(shí)地勘察等，全面收集指標(biāo)評(píng)分、報(bào)告撰寫(xiě)所需資料，并經(jīng)分析處理形成評(píng)價(jià)報(bào)告，以全面反映引導(dǎo)基金利益相關(guān)方對(duì)該引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理及效果方面的意見(jiàn)和建議等。

（三）績(jī)效分析

在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)組在開(kāi)展綜合績(jī)效分析時(shí)，主要對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)思路，從引導(dǎo)基金和被投資項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層面展開(kāi)分析。 基金層面，重點(diǎn)分析引導(dǎo)基金模式相較于傳統(tǒng)財(cái)政投入方式的優(yōu)越性， 即回答為什么要采用引導(dǎo)基金的方式；同時(shí)分析目前運(yùn)營(yíng)模式下，社會(huì)資本預(yù)期收益實(shí)現(xiàn)情況，以反映該種模式的可持續(xù)性。 投資項(xiàng)目層面，分析引導(dǎo)基金資金投資項(xiàng)目管理及具體實(shí)施效果，以反映城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

1、基金運(yùn)營(yíng)情況。 一是與傳統(tǒng)財(cái)政投入方式相比，通過(guò)考察財(cái)政資金撬動(dòng)作用、引導(dǎo)基金引導(dǎo)作用發(fā)揮情況，反映引導(dǎo)基金投資方式相較于財(cái)政直接投入的優(yōu)勢(shì)。 該引導(dǎo)基金通過(guò)母子基金方式運(yùn)作， 以財(cái)政出資30000 萬(wàn)元撬動(dòng)220000萬(wàn)元社會(huì)資本投資到市場(chǎng)失靈和發(fā)展不足的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)領(lǐng)域，體現(xiàn)了較好的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用；同時(shí)，基金投資資金一次性到達(dá)被投資單位，被投資企業(yè)在資金使用上有較大的主導(dǎo)權(quán)，提高了相關(guān)項(xiàng)目的推進(jìn)效率。

二是與原有貸款方式相比， 重點(diǎn)將引導(dǎo)基金模式下被投資企業(yè)融資成本與被投資企業(yè)同期、同類型、相同金額銀行貸款的借款成本進(jìn)行對(duì)比，分析傳統(tǒng)貸款方式和引導(dǎo)基金投資方式下融資效率和使用管理要求的差異， 以反映引導(dǎo)基金投資方式的優(yōu)勢(shì)。 通過(guò)融資成本對(duì)比，發(fā)現(xiàn)引導(dǎo)基金方式獲取資金的成本遠(yuǎn)低于銀行貸款的成本。

三是引導(dǎo)基金運(yùn)作方式可持續(xù)性，重點(diǎn)將基金出資人在其清算完成后獲得收益分配的情況與合伙協(xié)議約定收益進(jìn)行對(duì)比，以判斷預(yù)期收益分配的合理性和實(shí)現(xiàn)度，也可反映該引導(dǎo)基金運(yùn)作模式的可持續(xù)性。 該引導(dǎo)基金清算完成后，母子基金社會(huì)資本出資方均實(shí)現(xiàn)了合伙協(xié)議約定的收益率，均達(dá)到了預(yù)期收益。

2、被投資項(xiàng)目情況。被投資項(xiàng)目績(jī)效分析重點(diǎn)關(guān)注資金與項(xiàng)目的對(duì)應(yīng)情況以及對(duì)應(yīng)實(shí)施項(xiàng)目預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)度。該引導(dǎo)基金投資環(huán)節(jié)未明確具體項(xiàng)目和資金使用要求，實(shí)施環(huán)節(jié)無(wú)法確定資金使用方向和使用進(jìn)度。 據(jù)調(diào)研，G 子基金投資資金主要用于償還以前年度項(xiàng)目貸款。 W 子基金投資于Z地區(qū)農(nóng)業(yè)示范園及城鄉(xiāng)一體化綜合整治項(xiàng)目，因資金投入企業(yè)后未進(jìn)行項(xiàng)目化管理，無(wú)法判斷資金具體使用方向。 就整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)情況看，完成了部分區(qū)域農(nóng)戶拆遷、土地流轉(zhuǎn)及平整工作，保障了農(nóng)田的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 經(jīng)后續(xù)投資開(kāi)發(fā)，已于2020年被評(píng)選為X 地區(qū)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，2021 年成功入選國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園區(qū)。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)論

從基金整體情況看，Z 地區(qū)通過(guò)設(shè)立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)引導(dǎo)基金創(chuàng)新了該領(lǐng)域的投資方式，撬動(dòng)了社會(huì)資本參與其中，采用專業(yè)化和市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，提升了引導(dǎo)基金的整體募資能力、運(yùn)行效率和管理水平，實(shí)現(xiàn)了“降低基層項(xiàng)目融資成本”的目標(biāo)。但其作為Z 地區(qū)探索城鄉(xiāng)一體化建設(shè)金融改革的試點(diǎn)和探索，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還存在有待完善的方面。

綜合來(lái)看， 主要存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題：一是引導(dǎo)基金針對(duì)具體投資領(lǐng)域和項(xiàng)目未設(shè)置明確目標(biāo)，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中管理機(jī)制不健全，主管部門缺乏管理抓手參與實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)；二是通過(guò)降低政府出資人的收益率讓渡收益來(lái)實(shí)現(xiàn)“降低融資成本”的目標(biāo)，但母基金的社會(huì)資本出資方成為所有出資人中獲得收益最高的一方，且子基金投資時(shí)造成了部分資金沉淀，增加了實(shí)際融資成本；三是基金管理人信息報(bào)送機(jī)制執(zhí)行不到位。

從上述問(wèn)題分析，不難發(fā)現(xiàn)，基金管理因?yàn)閰⑴c方較多、管理鏈條較長(zhǎng)、各方利益訴求不同等，使得基金管理面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)， 需要加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管。評(píng)價(jià)組分別從引導(dǎo)基金目標(biāo)管理、 管理機(jī)制健全、讓利方式、投資方式及基金管理人方面提出了具體建議， 同時(shí)結(jié)合全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，對(duì)健全政府投資基金全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制也提出了相關(guān)建議。

三、案例實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及問(wèn)題總結(jié)

本案例呈現(xiàn)的是覆蓋基金全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)對(duì)象包含了財(cái)政出資及其撬動(dòng)的社會(huì)資本，且其運(yùn)營(yíng)模式和投資管理要求受引導(dǎo)基金設(shè)立時(shí)間節(jié)點(diǎn)的影響，具有一定特殊性。就本案例而言，其主要經(jīng)驗(yàn)和不足如下。

（一）案例實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

一是相關(guān)政策文件及要求了解充分，政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)明確。本案例評(píng)價(jià)對(duì)象為政府投資基金，且該基金設(shè)計(jì)方式復(fù)雜，不同于一般的專項(xiàng)資金等財(cái)政支出政策，在評(píng)價(jià)重點(diǎn)及分析維度上需要突出政府引導(dǎo)目標(biāo)和基金管理的要求等。為全面了解政府投資基金的相關(guān)知識(shí)，評(píng)價(jià)組收集了各類與政府投資基金相關(guān)的政策文件，了解我國(guó)政府投資基金項(xiàng)目發(fā)展歷程、組織形式、各個(gè)階段出現(xiàn)的主要問(wèn)題、監(jiān)管要求變化情況以及目前各地區(qū)出臺(tái)的針對(duì)政府投資基金的管理要求和績(jī)效評(píng)價(jià)要求。同時(shí)，通過(guò)向?qū)I(yè)的基金管理人學(xué)習(xí)，了解基金管理方面的專業(yè)知識(shí)和監(jiān)管要求等。基于對(duì)政府投資基金相關(guān)知識(shí)的精準(zhǔn)掌握， 明確評(píng)價(jià)目標(biāo)及思路， 準(zhǔn)確定位其設(shè)立及運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出有針對(duì)性的建議。

二是評(píng)價(jià)思路清晰， 評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置主次分明。在確定評(píng)價(jià)思路時(shí)，根據(jù)相關(guān)文件指引，明確了評(píng)價(jià)對(duì)象為財(cái)政出資額及撬動(dòng)的所有社會(huì)資金。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)引導(dǎo)基金管理要求及運(yùn)營(yíng)方式，同時(shí)考慮到本次評(píng)價(jià)涵蓋了募資、投資、投后管理、退出等整個(gè)引導(dǎo)基金全過(guò)程，因此在基金運(yùn)營(yíng)管理層面設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵，設(shè)計(jì)了包括投入管理、運(yùn)營(yíng)管理等方面的關(guān)鍵指標(biāo)。此外，考慮到政府投資基金的特殊性，設(shè)計(jì)了相關(guān)保障措施指標(biāo)。 在效果方面，分別從引導(dǎo)基金和被投資項(xiàng)目對(duì)地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的貢獻(xiàn)度方面設(shè)計(jì)了指標(biāo)，做到了層次清晰和主次分明。

（二）案例實(shí)施的局限性

首先，受引導(dǎo)基金組織管理方式和評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的影響，在整個(gè)評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中，僅有基金管理人配合開(kāi)展相關(guān)工作， 被投資企業(yè)因?yàn)榛鹨亚逅?、投資額已償還等情況未能有效配合評(píng)價(jià)組了解投資資金的使用情況。其次，引導(dǎo)基金管理體系復(fù)雜，評(píng)價(jià)過(guò)程中各部門間的溝通協(xié)調(diào)難度較大， 致使整個(gè)調(diào)研過(guò)程推進(jìn)較為緩慢、 相關(guān)資料數(shù)據(jù)收集不夠全面。 此外，對(duì)該引導(dǎo)基金設(shè)立時(shí)“降低基層項(xiàng)目融資成本”這一重要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況分析方面，由于缺乏同時(shí)期、同類型、相同融資額項(xiàng)目的有效信息，無(wú)法與這類通過(guò)銀行貸款、發(fā)債等項(xiàng)目的融資方式、融資成本進(jìn)行對(duì)比，僅與被投資公司幾乎同時(shí)期不同信托貸款額的成本進(jìn)行了對(duì)比， 標(biāo)桿值依據(jù)充分性待進(jìn)一步提升。

四、政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)框架的進(jìn)一步探索

2020 年2 月，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7 號(hào)）， 明確提出實(shí)施政府投資基金全過(guò)程績(jī)效管理。 但目前對(duì)政府投資基金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)僅為原則上的論述，暫未形成針對(duì)“募投管退”四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。 有效的績(jī)效評(píng)價(jià)是提高政府投資基金運(yùn)作效率和效益的重要手段， 后續(xù)還應(yīng)探索建立針對(duì)政府投資基金的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系。

對(duì)應(yīng)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的要求， 結(jié)合政府投資基金設(shè)立、運(yùn)作和退出的全過(guò)程工作流程，預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)各有側(cè)重。 事前績(jī)效評(píng)估應(yīng)重點(diǎn)對(duì)設(shè)定基金目標(biāo)、 選擇管理機(jī)構(gòu)等情況進(jìn)行考核；運(yùn)營(yíng)監(jiān)控則主要考察市場(chǎng)化、專業(yè)化管理程度以及運(yùn)作的合規(guī)性等； 事后評(píng)價(jià)指標(biāo)則主要從資本退出的角度進(jìn)行考核，重點(diǎn)考核項(xiàng)目完成情況、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等。 同時(shí)，還應(yīng)按政府投資基金運(yùn)作的階段劃分， 明確每個(gè)階段開(kāi)展評(píng)價(jià)的機(jī)制及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)政府投資基金的規(guī)范發(fā)展。 基于政府投資基金績(jī)效管理的目的， 綜合相關(guān)管理制度中明確的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容以及本案例實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文提出將基金設(shè)立、基金管理運(yùn)營(yíng)、基金績(jī)效三個(gè)方面作為政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，對(duì)應(yīng)探索構(gòu)建政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)框架，如圖5所示。

圖5 政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容框架

基金設(shè)立方面，針對(duì)基金設(shè)立必要性、設(shè)立程序與設(shè)立目標(biāo)分別設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。 如針對(duì)基金目標(biāo)，設(shè)置基金目標(biāo)合理性指標(biāo)，考察基金設(shè)立時(shí)，是否設(shè)置了總體目標(biāo)、 階段性目標(biāo)， 目標(biāo)是否明確、合理等。

基金管理運(yùn)營(yíng)方面， 一是設(shè)置基金運(yùn)營(yíng)制度健全性方面的指標(biāo)；二是對(duì)基金“募投管退”四個(gè)階段進(jìn)行分解，分別考察各階段的管理規(guī)范性，如投入管理、投資管理、運(yùn)作管理、退出管理等。

基金效益是政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，具體可以從基金產(chǎn)出、財(cái)政出資放大效益、社會(huì)效益、 經(jīng)濟(jì)效益與可持續(xù)影響力等不同維度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置。 如基金產(chǎn)出可以通過(guò)具體的如基金投向符合率、扶持投資標(biāo)的的完成率予以考察；財(cái)政出資放大倍數(shù)是相對(duì)共性的指標(biāo)， 可以用來(lái)考察財(cái)政資金的放大效應(yīng)； 社會(huì)效益需要從基金設(shè)立目的出發(fā)設(shè)置指標(biāo)，結(jié)合基金投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，基金所處的階段進(jìn)行個(gè)性化設(shè)置； 經(jīng)濟(jì)效益則主要通過(guò)基金收益和基金所投企業(yè)的收益等情況進(jìn)行考察，常用的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括基金內(nèi)部收益率、基金回報(bào)倍數(shù)、被投企業(yè)營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)率、被投企業(yè)凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率等。