農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關系之二元論

文/高海

原物權法、民法典將農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分別定位為集體資產(chǎn)所有權主體和集體資源性資產(chǎn)的代表行使主體，這也是部分學者主張兩者異質(zhì)論的實定法根據(jù)。但是，學界一直存在將農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合二為一，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為集體所有權主體的同一論。學界無論主張兩者是異質(zhì)論還是同一論，幾乎都是非此即彼的一元論。本文試圖以集體資產(chǎn)類型化為資源性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)為根據(jù)，引入異質(zhì)論與替代論并存的二元論，并以此來闡釋農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系。

研判的基本立場

既要堅持農(nóng)民集體所有權，又要契合農(nóng)村集體產(chǎn)權改革，是研判農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關系的基本立場。

（一）堅持農(nóng)民集體所有權。關于農(nóng)民集體所有權的本質(zhì)，無論政策文件還是學界成果都側重于從集體土地所有權的視角進行闡釋。綜合學界觀點，農(nóng)民集體土地所有權的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在三個方面。（1）集體土地所有權主體中集體成員的流動性。即本集體成員的子女出生自動取得集體成員資格，加入集體所有；集體成員死亡自動喪失集體成員資格，退出集體所有。（2）集體土地所有權客體的不可分割性。不可將土地所有權分割為單獨的個人的私有權。（3）一定社區(qū)的全體集體成員平等受益。

基于集體土地提煉出來的農(nóng)民集體土地所有權的三個本質(zhì)特征，適用于所有集體資源性資產(chǎn)所有權。但是，集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化后，上述三個本質(zhì)特征將不完全適用于集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權。

（二）契合農(nóng)村集體產(chǎn)權改革。集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化是集體資產(chǎn)改革的主要方向。但是，地方實踐中普遍存在將集體土地等資源性資產(chǎn)一并股份合作的情況。并且，集體資產(chǎn)股份的權能經(jīng)歷了由股份未實質(zhì)化到股份實質(zhì)化的階段性發(fā)展。未實質(zhì)化是指集體資產(chǎn)股份主要是明晰集體收益的分配依據(jù)，既不得轉(zhuǎn)讓、繼承，也不能用于擔保，更不能退股抽走資金；實質(zhì)化則指集體資產(chǎn)股份不僅是明晰集體收益的分配依據(jù)，還可以有償退出、繼承、用于質(zhì)押。雖然大部分規(guī)范性文件明確將股份配置和流轉(zhuǎn)限于本集體范圍內(nèi)，但也有部分規(guī)范性文件已經(jīng)突破本集體成員持股的封閉性，允許非本集體成員持股。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》（農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號，以下簡稱“示范章程”）第2條明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以登記為經(jīng)濟合作社、股份經(jīng)濟合作社。集體資產(chǎn)股份實質(zhì)化改革基本完成時，經(jīng)濟合作社將普遍轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萁?jīng)濟合作社。經(jīng)濟合作社與股份經(jīng)濟合作社的區(qū)別主要在于集體資產(chǎn)是否股份化。隨著集體資源性資產(chǎn)股份化的增加、集體資產(chǎn)股份實質(zhì)化改革的推進與非本集體成員持股現(xiàn)象的增多，集體資產(chǎn)（特別是集體資源性資產(chǎn)）的股份實質(zhì)化是否會影響對農(nóng)民集體所有權的堅持，是研判農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關系時無法繞開的一個前提性基礎問題。

一元論的現(xiàn)實困境

一元論中非此即彼的同一論和異質(zhì)論各有道理，但均面臨一定的困境。

（一）一元論中同一論的困境

1.農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員范圍不重合。農(nóng)民集體成員的子女出生自動取得農(nóng)民集體成員資格。集體資產(chǎn)股份化改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格與股份捆綁。新增人口無股份意味著難以取得股份經(jīng)濟合作社的成員資格。經(jīng)濟合作社成員名冊上的成員可以與農(nóng)民集體成員重合，但股份經(jīng)濟合作社股東名冊上的成員與農(nóng)民集體成員只能大部分交叉卻不會完全重合。

2.農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益主體不一致。股份經(jīng)濟合作社股東與農(nóng)民集體成員范圍不一致，會導致集體資產(chǎn)歸屬主體不一致。在股份經(jīng)濟合作社中存在非成員股東持股的情況下，股份經(jīng)濟合作社的財產(chǎn)不再全部歸屬于本集體成員集體所有，而是異變?yōu)榛旌纤?。股份?jīng)濟合作社股東與農(nóng)民集體成員范圍不一致，還會導致分享集體資產(chǎn)收益的主體范圍不一致：（1）不具有股份經(jīng)濟合作社股東資格的農(nóng)民集體成員，無法分享集體資產(chǎn)股份收益；（2）股份經(jīng)濟合作社存在非成員股東持股、分享股份收益的情況。

3.股份實質(zhì)化將變相分割集體土地所有權客體。集體資產(chǎn)股份可以繼承，表明股份主體死亡后要劃出其相應份額作為遺產(chǎn)；允許集體資產(chǎn)股份轉(zhuǎn)讓和有償退出，相當于允許股份轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)和退出提現(xiàn)。如果按照一元論中的同一論，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為全部集體資產(chǎn)所有權主體，而且集體資源性資產(chǎn)所有權也股份化，會以股份變相分割集體土地所有權客體，勢必引發(fā)如何堅持農(nóng)民集體土地所有權的困境。

（二）一元論中異質(zhì)論的困境

1.農(nóng)民集體不能獨立表達意志和處分財產(chǎn)。農(nóng)民集體沒有自己獨立的權力機關和執(zhí)行機關。農(nóng)民集體不能獨立表達意志和處分財產(chǎn)，是否意味著其不能成為集體資產(chǎn)所有權主體，只能與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合二為一，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為組織形式、為集體資產(chǎn)所有權的歸屬主體？

2.農(nóng)民集體不能獨立承擔責任。在異質(zhì)論下，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)改制為股份經(jīng)濟合作社特別法人，而農(nóng)民集體又不宜法人化，那么作為非法人的農(nóng)民集體不能獨立承擔責任、無法在集體與成員間構建有限責任的屏障，是否意味著其不能勝任集體資產(chǎn)所有權的歸屬主體？

二元論的理論證成

一元論中的同一論和異質(zhì)論均陷入困境，應對之策是基于集體資產(chǎn)的類型化，引入異質(zhì)論和替代論并存的二元論。就集體資源性資產(chǎn)而言，采取異質(zhì)論，農(nóng)民集體是所有權主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是所有權的代表行使主體；就集體經(jīng)營性資產(chǎn)而言，采取替代論，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織替代農(nóng)民集體成為所有權主體。

（一）二元論以集體資產(chǎn)類型界分的根據(jù)。

1.集體資產(chǎn)類型化的實定法根據(jù)?！睹穹ǖ洹返?62條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使集體資源性資產(chǎn)所有權，卻未明確其代表行使集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權。民法典對集體資源性資產(chǎn)明確區(qū)分歸屬主體與代表行使主體，而對集體經(jīng)營性資產(chǎn)未明確區(qū)分歸屬主體與代表行使主體的差別設計，為農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關系的二元論奠定了實定法根基。

2.集體資產(chǎn)類型化的所有制根據(jù)。資源性資產(chǎn)所有權只能歸屬于國家或集體。而經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權主體往往不受限制，既可以實行公有制，也可以采取私有制。這決定了我國資源性資產(chǎn)所有權一般不能進入市場交易，經(jīng)營性資產(chǎn)所有權可以進入市場自由交易。上述差異，既在一定程度上影響著兩者是否具有可分割性（能交易就可分割，反之則否），又佐證了以集體資產(chǎn)類型為根據(jù)界分農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關系的合理性。

3.集體資產(chǎn)類型化的股份制根據(jù)。集體資源性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)的量化客體、折股依據(jù)、股份權能往往存在差異。區(qū)別規(guī)定集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的歸屬主體，也與兩類資產(chǎn)的差異相適宜。

（二）二元論有助于化解一元論的現(xiàn)實困境。替代論與異質(zhì)論并存的二元論，有助于化解前述一元論中同一論和異質(zhì)論的五個現(xiàn)實困境。

1.成員范圍不重合困境的化解。按一元論中的同一論，股份經(jīng)濟合作社成員范圍略小于農(nóng)民集體成員范圍的事實，會同時影響資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的受益主體范圍。但是，二元論中，股份經(jīng)濟合作社成員范圍略小于農(nóng)民集體成員范圍的事實，主要影響集體經(jīng)營性資產(chǎn)而非集體資源性資產(chǎn)所有權的受益主體范圍。

2.利益不一致困境的化解。按一元論中的同一論，股份經(jīng)濟合作社所有的資源性資產(chǎn)折股量化，會因非本集體成員持股演變?yōu)榛旌纤?。二元論下，非本集體成員無法加入作為集體資源性資產(chǎn)所有權主體的農(nóng)民集體。二元論相對于一元論中的同一論，在保障不具有股份經(jīng)濟合作社成員資格的農(nóng)民集體成員分享集體利益方面更有優(yōu)勢。

3.集體土地所有權客體被變相分割困境的化解。同一論和異質(zhì)論爭議的焦點，不在于農(nóng)民集體能否法人化，關鍵在于集體資產(chǎn)股份化是否會變相分割集體資源性資產(chǎn)所有權客體。二元論下，集體資產(chǎn)股份實質(zhì)化，只對折股量化的集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權客體有分割效果，而未折股量化的集體資源性資產(chǎn)所有權客體未被分割。

4.農(nóng)民集體不能獨立表達意志和處分財產(chǎn)困境的化解。二元論下，農(nóng)民集體無需有別于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權力機關和執(zhí)行機關。就集體經(jīng)營性資產(chǎn)而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)替代農(nóng)民集體成為所有權主體，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人機關就可以獨立表達意志、處分財產(chǎn)。就集體資源性資產(chǎn)而言，農(nóng)民集體是歸屬主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是法定代表行使主體。農(nóng)民集體沒有獨立的意思機關、無法授權農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使所有權，也不是問題，因為由法律直接授權。

5.農(nóng)民集體不能獨立承擔責任困境的化解。二元論下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使集體所有權產(chǎn)生的財產(chǎn)責任應概括移轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。無需因農(nóng)民集體不能獨立承擔責任，擔心農(nóng)民集體會將責任轉(zhuǎn)嫁給集體成員直接承擔。

（三）資源性資產(chǎn)所有權外置相對于內(nèi)置的其他優(yōu)勢。集體資源性資產(chǎn)所有權是按照同一論內(nèi)置并歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，還是按照異質(zhì)論外置于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而歸屬于農(nóng)民集體，是內(nèi)置與外置的兩種不同處理方案。除前述有助于堅持農(nóng)民集體所有權和適應集體資產(chǎn)股份實質(zhì)化改革之外，集體資源性資產(chǎn)所有權外置相對于內(nèi)置，還有如下制度優(yōu)勢：

1.能回避農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能在集體土地上為自己設置用益物權的限制。按一元論中的同一論，因他物權的限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法對同一地塊既享有所有權又享有用益物權。二元論可以解決此問題：農(nóng)民集體享有集體土地所有權，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體之外的他人，可以成為用益物權人。

2.能化解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否破產(chǎn)的爭論。二元論中，集體資源性資產(chǎn)所有權不能作為責任財產(chǎn)用于清償債務，故農(nóng)民集體不能也沒有必要破產(chǎn)；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的土地用益物權與經(jīng)營性資產(chǎn)所有權均可以納入破產(chǎn)財產(chǎn)用于清償債務，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以破產(chǎn)。

（四）二元論同樣適用于集體非經(jīng)營性資產(chǎn)。首先，可以適用二元論中的異質(zhì)論。集體公益性建設用地所有權是集體資源性資產(chǎn)所有權，歸屬于農(nóng)民集體；集體公益性建設用地使用權即使歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，作為一項他物權，其權利主體應當有別于農(nóng)民集體。其次，可以適用二元論中的替代論。非經(jīng)營性資產(chǎn)中的動產(chǎn)和建筑物等不動產(chǎn)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織替代農(nóng)民集體成為所有權主體。

二元論的制度展開

農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關系的二元論，不僅可以為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革指明方向，而且能夠為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人具體制度的展開奠定基礎。

（一）成員資格認定。根據(jù)二元論，經(jīng)濟合作社成員與農(nóng)民集體成員范圍重合，股份經(jīng)濟合作社成員資格認定還需附加“享有股份”的條件。現(xiàn)有規(guī)范性文件規(guī)定的認定成員資格的考慮因素與民主議定程序，既適用于經(jīng)濟合作社（農(nóng)民集體）成員資格的認定，又是股份經(jīng)濟合作社成員資格認定條件中享有股份之外的基本條件。

（二）資產(chǎn)主體表達。二元論下，“示范章程”等規(guī)范性文件中“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有資源性資產(chǎn)”的表達，宜修改為本集體成員集體所有；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（無論是經(jīng)濟合作社還是股份經(jīng)濟合作社），都宜作為集體資源性資產(chǎn)的所有權代表行使主體或用益物權人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的客體應限于集體經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)。

（三）破產(chǎn)防范。二元論下，即使允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)，也應有特殊防范措施。例如，宜鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出資設立農(nóng)民專業(yè)合作社、公司等經(jīng)營主體的他營方式。還可以只允許破產(chǎn)清算，免除未獲清償?shù)氖Ｓ鄠鶆眨寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍保留主體資格繼續(xù)代表行使集體資源性資產(chǎn)所有權，并繼續(xù)享有不宜納入責任財產(chǎn)的集體非經(jīng)營性資產(chǎn)。

（四）集體公有制實現(xiàn)。二元論對集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的類型化處理，從保障農(nóng)民集體成員全部受益于集體資源性資產(chǎn)所有權、恪守集體資源性資產(chǎn)所有權客體不可分割、避免集體資源性資產(chǎn)所有權權益外溢等視角看，二元論中的異質(zhì)論相對于一元論中的同一論實則強化了集體資源性資產(chǎn)公有制的實現(xiàn)；同時基于集體資產(chǎn)股份實質(zhì)化改革語境中，股份經(jīng)濟合作社成員范圍略小于農(nóng)民集體成員范圍、集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權客體具有可分割性、成員持股份額不等受益不均、非本集體成員持股分紅導致集體權益外溢等客觀情況的存在，二元論中的替代論只是維持現(xiàn)狀卻沒有弱化集體經(jīng)營性資產(chǎn)公有制的實現(xiàn)。在嚴格落實集體資源性資產(chǎn)所有權的同時，宜構建下列制度，促進集體經(jīng)營性資產(chǎn)公有制所有權的落實；第一，及時認定成員資格；第二，嚴格限制集體權益外溢；第三，擴大成員受益范圍；第四，促進成員平等受益。

結語

“示范章程”規(guī)范的內(nèi)容未涉及集體資源性資產(chǎn)股份化和集體資產(chǎn)股份繼承。因此，不宜依“示范章程”的規(guī)定認為農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)完全同一，可以按照異質(zhì)論和替代論并存的二元論解釋或重構“示范章程”的規(guī)定。