公共政策何以失??？
——一個基于政策主體角度的解釋模型

文/俞海山 周亞越

無論中外，無論是國家層面還是地方層面，公共政策失敗現(xiàn)象時?？梢?。例如，在中國，2013年廈門公交車縱火案發(fā)生后，福建省出臺了個人購買汽油先申請、開證明、實名制的政策，結(jié)果引發(fā)社會輿情，被稱為“地方政府濫用權(quán)力”“治標(biāo)不治本”“惰政”的政策典型，最后不了了之；2019年，開封市出臺住房“取消限購”政策，但第二天即遭撤回，成為最短命的“一日游”政策。在世界其他國家，公共政策失敗現(xiàn)象同樣廣泛存在。詹姆斯·C.斯科特（James C.Scott）列舉并分析了世界上眾多失敗的公共政策，例如蘇聯(lián)的工業(yè)化農(nóng)場政策、德國的“科學(xué)林業(yè)”政策、巴西利亞的城市規(guī)劃等。公共政策失敗不僅會阻礙國家和地區(qū)的發(fā)展，引發(fā)政治和社會動蕩，對穩(wěn)定和人類生命帶來極大的損害，在極端的例子中甚至導(dǎo)致個別國家解體。現(xiàn)實中廣泛存在失敗的公共政策，這迫使我們思考，公共政策何以失??？

從政策系統(tǒng)的角度看，在影響公共政策是失敗還是成功的各因素（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）中，政策主體最為關(guān)鍵。進(jìn)一步說，在影響公共政策是失敗還是成功的各政策主體中，政府又處于主導(dǎo)地位。鑒于此，本文下面所稱的政策主體是指政府系統(tǒng)（為表述方便，以下簡稱為“政府”），包括作為整體的政府機構(gòu)以及作為個體的公務(wù)人員。這里的“公務(wù)人員”在西方國家具體表現(xiàn)為政客、官僚，在中國具體表現(xiàn)為制定和執(zhí)行公共政策的黨政機關(guān)工作人員。

從政策主體角度來分析，本文認(rèn)為，在一般意義上，公共政策失敗的原因可歸結(jié)為三個方面因素：超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知。

超越權(quán)限

政策主體超越權(quán)限（簡稱越權(quán)）是指政策主體做了超越其職能范圍之外的事，通俗地說就是“政策主體做了不應(yīng)該做的事”。

公共政策主體即政府是否越權(quán)，涉及政府職能范圍的界定問題。關(guān)于政府職能的范圍，政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哲學(xué)家等一直存在爭論，至今也沒有標(biāo)準(zhǔn)答案，但有一個基本共識，即政府職能主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是保護(hù)個人及其財產(chǎn)不受侵犯，二是提供公共物品。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者詹姆斯·布坎南（James Buchanan）把這兩個基本職能概括為政府的保護(hù)職能和生產(chǎn)職能。對于第一個職能，學(xué)界幾乎沒有什么爭議。對于第二個職能，雖然學(xué)者普遍認(rèn)同由政府提供公共物品比市場提供更有效率，但是具體涉及哪些公共物品應(yīng)當(dāng)由政府來提供這個問題，依然存在很大爭議。因此，如果政府超出了其應(yīng)該提供公共物品的范圍，那就會構(gòu)成越權(quán)。

在計劃經(jīng)濟(jì)下，不僅公共產(chǎn)品由政府或政府控制的企業(yè)提供，大量的私人產(chǎn)品也由政府或政府控制的企業(yè)提供，市場的職能被壓縮到極小范圍。計劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種管制經(jīng)濟(jì)，由政府替代市場主體（企業(yè)、消費者）作決策，政府集中決策的方式抑制了企業(yè)家的創(chuàng)新精神和個體消費者的自主性。實踐證明，市場是最有效率的資源配置方式，計劃經(jīng)濟(jì)雖然在特定歷史時期有其存在價值、有一定歷史功績，但其相比市場經(jīng)濟(jì)而言的低效率，也意味著計劃經(jīng)濟(jì)存在著諸多政府越權(quán)的現(xiàn)象——政府干了本來應(yīng)該由市場干的事。黨的十四大提出要使市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確要使市場在資源配置中起“決定性作用”，這是我國對經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)運行方式的兩次重大改革，也是對政府職能范圍的兩次重大矯正。

從當(dāng)代世界范圍看，盡管計劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)極少，但政策主體越權(quán)現(xiàn)象卻依然廣泛存在。在當(dāng)代，政策主體越權(quán)干預(yù)，常常表現(xiàn)為政府壟斷性生產(chǎn)公共物品，以及面對外部效應(yīng)、收入分配不均時的政府干預(yù)。政府越權(quán)，起因可能是種根深蒂固的觀念：市場不完美。市場是非中心化或分散化來引導(dǎo)人類經(jīng)濟(jì)活動的過程，價格是核心機制，自利是主要動機，當(dāng)市場所產(chǎn)生的結(jié)果似乎存在缺陷（即所謂市場失靈）時，例如存在外部效應(yīng)、公共物品缺失、收入分配差距較大等，許多人就希望政府那只“看得見的手”來干預(yù)、來調(diào)節(jié)市場那只“看不見的手”。實際上，上述觀點并不完全成立。實踐已經(jīng)證明，就像市場本身是有缺陷的、市場會失靈一樣，政府行為也有其內(nèi)在局限性、政府同樣會失敗。人們越來越認(rèn)識到，基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)以及其他商品和服務(wù)由政府作為壟斷性的提供者來提供不一定產(chǎn)生好的結(jié)果。

以公共產(chǎn)品為例，理論和實踐兩方面均已證明，并非所有的公共產(chǎn)品均應(yīng)當(dāng)由政府來提供。從理論上說，公共選擇理論（public choice theory）已經(jīng)揭示了由政府提供公共產(chǎn)品導(dǎo)致低效率的原因：公共物品的估價或評價上的困難；政府機構(gòu)缺乏優(yōu)勝劣汰的競爭機制；存在超額生產(chǎn)公共產(chǎn)品的傾向。從實踐上看，張五常、科斯等經(jīng)濟(jì)學(xué)家早就發(fā)現(xiàn)，不少公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)問題事實上就是由市場來提供或解決的。

政策主體超越權(quán)限的背后原因，往往或者是因為能力不足，或者是因為缺乏良知。

能力不足

政府能力不足意指政府缺乏有效地采取并促進(jìn)集體性行動的足夠能力，常常表現(xiàn)為政府對社會治理的專業(yè)知識、治理能力不足。通俗地說，政府能力不足就是政策主體“主觀上想做好，但實際上未能做好”，簡單說就是“好心辦壞事”。政府能力不足還暗含下面這種情形：政府的能力與其承擔(dān)的職能不匹配，許多政府在缺乏資源和能力的條件下試圖做過多的事項（這其實也是本文前述的政府越權(quán)的表現(xiàn)），而沒有把政府行為集中于對發(fā)展起關(guān)鍵作用的核心公共活動。

政策主體專業(yè)知識不足、掌握的信息不全、組織協(xié)調(diào)能力不強是導(dǎo)致政策主體能力不足的重要原因。以信息方面為例，政府作為政策主體在決策時需要大量的信息，但政府獲取相關(guān)信息存在多方面不足。（1）信息不完全。20世紀(jì)后半葉開始，隨著計算機的出現(xiàn)和逐步普及，人類進(jìn)入信息時代，信息量、信息傳播和處理的速度以及應(yīng)用信息的程度等都以幾何級數(shù)的方式增長，出現(xiàn)了所謂“信息爆炸”，許多公共政策實際上往往是政府在信息不完全的情況下作出的，這就可能導(dǎo)致決策失誤。（2）信息不及時。政府決策方式不同于市場決策方式，市場因為是分散決策，所以市場主體可以直接感知市場信息并隨時根據(jù)市場變化信息快速作出反應(yīng)，而政府則是集中決策，需要比市場決策更長的時間作出反應(yīng)。（3）信息失真。政府作為一個大型組織，可被視為一個巨大而復(fù)雜的信息系統(tǒng)，不斷地傳送和接收信息。信息失真可能出現(xiàn)在起點上——從大量信息中篩選出有用信息的地方——也可能出現(xiàn)在傳遞過程中，甚至出現(xiàn)在最終的接收點上。信息失真可能是由于信息篩選者和傳遞者的有意扭曲，也可能是他們無意之失誤。

古今中外，由于政策主體能力不足而導(dǎo)致政策失敗的案例比比皆是。特別當(dāng)代社會是一個高度復(fù)雜性、高度不確定性的社會，這使得公共政策主體顯得更加能力不足，從而進(jìn)一步增強了公共政策失敗的風(fēng)險。雖然復(fù)雜性、不確定性風(fēng)險貫穿人類發(fā)展的始終，但在人類不同歷史時期，這些復(fù)雜性、不確定性風(fēng)險的廣泛性程度是有顯著差異的。世界近代以來的社會所呈現(xiàn)給我們的是低度復(fù)雜性和低度不確定性，而在20世紀(jì)80年代以來的全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，我們的社會則呈現(xiàn)出了高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征。而且可以肯定的是，未來，這種復(fù)雜性、不確定性將繼續(xù)存在并不斷增強，從而會進(jìn)一步加劇政策失敗的可能性。

科學(xué)技術(shù)進(jìn)步及其應(yīng)用，雖然一定程度上可能減少政策主體能力不足的程度從而減少政策失敗的概率，但不能從根本上解決政策失敗問題。近代工業(yè)革命以來，人類每當(dāng)面對各種自然的、社會的問題時，往往通過科學(xué)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步加以解決，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步確實把人類社會發(fā)展推向了新的高度、走向新的文明。然而，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步也有兩面性，技術(shù)在推動各種問題解決的同時，也增加了問題的復(fù)雜性和不確定性，甚至增加了問題本身。在當(dāng)代，公共政策決策中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用、計量模型定量分析技術(shù)的應(yīng)用，可能使得決策變得更加科學(xué)、更加精準(zhǔn)，可能在一定程度上能減少政策失敗的風(fēng)險。但是，由于現(xiàn)實社會和問題本身的復(fù)雜性和不確定性，任何計量模型都只是考慮了現(xiàn)實中的部分主要變量，抽象了一些次要的影響因素，而一個很小的被抽象掉的次要因素很可能引發(fā)巨大的變動，這就是所謂的“蝴蝶效應(yīng)”。更何況，公共政策無論是經(jīng)濟(jì)的還是政治的、社會的，其治理的是社會領(lǐng)域，均無法像物理學(xué)科那樣作精準(zhǔn)的判斷和預(yù)測。

缺乏良知

如果說政策主體能力不足是指政策主體“好心辦壞事”，那么政策主體缺乏良知則是指政策主體以追求自身利益為目標(biāo)，導(dǎo)致政策偏離公共性。世界銀行在研究報告中指出：“精明強干在指國家時，是指有效地實施并推動集體行動的能力，它包括法律與秩序，公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施等。有效性是指利用這些能力以滿足社會對這些物品需求的結(jié)果。一個政府也許精明強干，但是如果這種能力不是用于社會利益上，那么它就不是很有效的。”其中，“精明強干”反映的是政府能力問題，政府不精明強干意味著能力不足；“能力不是用于社會利益”反映的是政府缺乏良知問題。政府能力不足、缺乏良知，這兩種情形均會導(dǎo)致政策有效性的喪失，公共政策失敗。

關(guān)于政府這一政策主體究竟是利己的還是利他的這一問題，理論界存在一個認(rèn)識不斷變化的過程。筆者以為，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范、實證兩個不同角度來分析。從規(guī)范角度上說，政府應(yīng)該是完全利他的，應(yīng)當(dāng)是為整個社會服務(wù)。公共性是公共政策形成的邏輯起點，是公共政策的元屬性，是公共政策的價值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核。然而，從實證角度上看，政府事實上并不是完全利他的。政府雖然有利他的一面，但也有利己的一面，因為政府是由人組成的，人總是有其自身利益追求的。因此，當(dāng)政府自身利益與公共利益發(fā)生沖突時，政府就可能追求自身利益而損害公共利益。

因此，政府并非必然是有良知的。世界上確實存在有良知的政府，政府也存在有良知的時候，但也有些政府在有些時候是利己的。政府在公共政策中尋求自身利益，這種現(xiàn)象在東西方國家均存在。在當(dāng)代中國，“為人民謀幸福”是政府的初心，但只要客觀地觀察現(xiàn)實，我們就不得不承認(rèn)，公共政策也會有非公共性的表現(xiàn)。例如，我國現(xiàn)實中存在著“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為在具體政策的制定和執(zhí)行等過程中高度依賴部門，把狹隘的部門利益置于公眾利益之上，以鞏固和擴大部門的權(quán)力和部門人員利益。這既會造成不同部門之間政策的沖突，也會導(dǎo)致利益流入部門所在的人員身上。當(dāng)然，政策主體追求自利，這種利益不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的，還可能是政治上的。在西方國家，在任政府及其官員有時為了謀求職位提升、連任等原因出臺相關(guān)政策，以至于常常出現(xiàn)所謂“政治操縱的經(jīng)濟(jì)周期”，即政策主體的自私自利以一種政治經(jīng)濟(jì)周期的形式體現(xiàn)出來。

公共政策的本質(zhì)是利益調(diào)整，所以，如果政府憑借其在政策過程中的特殊地位來追求自身利益，則必然導(dǎo)致政策偏離公正目標(biāo)，引發(fā)政策失敗，其機理在于：（1）影響政策問題進(jìn)入政策議程，凡有利于政府的問題會被納入政策議程，凡不利于政府的政策問題會被有意地擱置、排斥，難以進(jìn)入政策議程；（2）影響政策方案的選擇，政府會采取說服和誘導(dǎo)等“偏見的動員”（mobilization of bias）方式對其他政策主體施加影響力，使其他主體逐漸形成與政府相同的政策偏好，使得有利于政策主體利益的政策方案勝出；（3）影響政策執(zhí)行，使政策執(zhí)行變形，甚至拖延、抵制政策的執(zhí)行，現(xiàn)實中，上下級政府之間出現(xiàn)所謂“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，就是政策執(zhí)行偏差的典型表現(xiàn)；（4）影響政策評估，政府為了作出有利于自身的評估結(jié)論，會對政策材料進(jìn)行有利于自身利益的取舍、整理和加工，導(dǎo)致政策評估結(jié)論不科學(xué)、不公正。在上面整個過程中，如果其他主體對政府這一政策主體缺乏足夠的制約機制和制約力量，則政策就會偏向政府自身利益，或者說政策偏離公共性。

結(jié)束語

應(yīng)當(dāng)充分看到公共政策主體的時代差異性和國別差異性。鑒于政策主體超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知是導(dǎo)致公共政策失敗的三個因素或三種情形，由此我們就可以從政策主體角度建構(gòu)一個由上述三個因素組成的政策失敗解釋模型，這一模型從政策主體角度揭示了公共政策失敗的機理。上述三個因素，是從整個世界一般意義上說的，即具有共通性，但具體到不同時代不同國家，又有時代性和國別性，特別是在政策主體是否缺乏良知這一方面，當(dāng)代中國政府踐行以人民為中心的發(fā)展思想，這與西方國家政府之間存在著根本區(qū)別。

政策主體超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知，這三個因素之間并不是孤立的，而是相互聯(lián)系的。一方面，政策主體的能力不足、缺乏良知均會引發(fā)越權(quán)行為，即政策主體的越權(quán)行為，可能是因為政策主體的能力不足所導(dǎo)致——因為能力不足（例如專業(yè)知識缺乏），所以干了許多不應(yīng)該干的事；也可能是因為政策主體的缺乏良知（即追逐私利）所導(dǎo)致——明知道不應(yīng)該干，但出于自利還是干了。另一方面，政策主體的能力不足與缺乏良知之間也呈現(xiàn)一種相互促進(jìn)、互為因果的復(fù)雜關(guān)系：政策主體因為能力不足，就缺乏事業(yè)追求，可能轉(zhuǎn)而追逐私利；反過來，政策主體因醉心于追逐私利，就往往無暇提升能力，加劇能力不足。