電子房產(chǎn)檔案法律效力實(shí)現(xiàn)路徑探索

文/鄭州市房產(chǎn)檔案館 肖哲

2021年新修訂的《檔案法》徹底解除了長期以來因電子檔案法律效力得不到確認(rèn)而制約檔案事業(yè)發(fā)展的瓶頸，開辟了中國檔案事業(yè)發(fā)展的新篇章。房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)是保障并服務(wù)住房民生的重要職能部門，館藏有大量的電子房產(chǎn)檔案，在電子檔案法律效力依法確認(rèn)之前，即使已有電子房產(chǎn)檔案的前提下，受“重紙質(zhì)檔案而輕電子檔案”傳統(tǒng)思想的深遠(yuǎn)影響，致使房產(chǎn)檔案工作始終以紙質(zhì)檔案實(shí)體為主要工作對象，這種情形嚴(yán)重影響了電子房產(chǎn)檔案工作的順利開展，并制約著房產(chǎn)檔案信息化建設(shè)的步伐。新修訂的《檔案法》對電子檔案法律效力的確認(rèn)，給房產(chǎn)檔案工作指明了發(fā)展方向，提出了新的要求，電子房產(chǎn)檔案必將成為今后工作的重心。房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該以此為契機(jī)，積極探索電子房產(chǎn)檔案法律效力的實(shí)現(xiàn)路徑，推動房產(chǎn)檔案工作實(shí)現(xiàn)新跨越、新發(fā)展。

一、房產(chǎn)檔案銷毀工作層面的實(shí)現(xiàn)

2019年頒布的《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》中明確規(guī)定：已有電子介質(zhì)的前提下，可以對已經(jīng)注銷且自注銷之日起滿五年的抵押權(quán)登記、地役權(quán)登記、查封登記、預(yù)告登記、異議登記等紙質(zhì)不動產(chǎn)登記原始資料進(jìn)行銷毀處理。但該《辦法》屬于部門規(guī)章，其效力等級低于《檔案法》。故而，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)對紙質(zhì)房產(chǎn)檔案的銷毀仍持觀望態(tài)度，致使該項(xiàng)工作未能有效開展。新修訂的《檔案法》明確電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等效力，徹底解決了困擾房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)長期以來對保管期限屆滿的非永久保管類紙質(zhì)檔案遲遲未能銷毀的難題。為此，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極開展紙質(zhì)檔案的銷毀工作，在紙質(zhì)檔案銷毀后，通過對電子房產(chǎn)檔案的保管和利用來實(shí)現(xiàn)電子檔案的法律效力。

（一）制訂房產(chǎn)檔案銷毀制度，加強(qiáng)房產(chǎn)檔案銷毀工作的領(lǐng)導(dǎo)。完善的制度是開展檔案銷毀工作的前提，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該以《檔案法》《不動產(chǎn)登記資料查詢辦法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，從館藏檔案實(shí)際出發(fā)，制訂房產(chǎn)檔案銷毀制度，明確銷毀的原則、范圍、工作流程、注意事項(xiàng)等內(nèi)容，確保房產(chǎn)檔案銷毀工作有章可循。此外，紙質(zhì)檔案銷毀工作還是緩解“脹庫”和優(yōu)化館藏的重要措施，因此房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)及其主管部門應(yīng)充分認(rèn)識到檔案銷毀的重大意義，成立房產(chǎn)檔案銷毀工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將房產(chǎn)檔案的鑒定銷毀納入制度化、常態(tài)化管理之中，積極推進(jìn)房產(chǎn)檔案銷毀工作依法、可持續(xù)開展。

（二）將房產(chǎn)檔案價(jià)值鑒定作為日常重點(diǎn)工作，常抓不懈。鑒定是檔案工作系統(tǒng)中第一個(gè)關(guān)鍵性決定，是隨后所有決定得以產(chǎn)生的基礎(chǔ)。要從兩方面做好房產(chǎn)檔案價(jià)值鑒定工作：一方面，接收房產(chǎn)檔案進(jìn)館時(shí)要做好價(jià)值鑒定，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)判定哪些屬于非永久保存的房產(chǎn)檔案并設(shè)定好保管期限，為日后及時(shí)銷毀檔案做好準(zhǔn)備工作；另一方面，在保管期限屆滿后，對房產(chǎn)檔案價(jià)值進(jìn)行再次鑒別，經(jīng)鑒定，對那些還有保存價(jià)值的房產(chǎn)檔案重新確定保管期限后繼續(xù)保存，而對那些確實(shí)已無保存價(jià)值的房產(chǎn)檔案登記造冊，即編制檔案銷毀清冊，等待銷毀審批。積極做好房產(chǎn)檔案價(jià)值鑒定工作，可以有效避免錯(cuò)銷檔案，為銷毀房產(chǎn)檔案奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）借助檔案管理信息系統(tǒng)，高效開展房產(chǎn)檔案銷毀工作。館藏非永久保管類房產(chǎn)檔案數(shù)量巨大，單靠人工識別房產(chǎn)檔案是否已屆保管期限難免會出現(xiàn)遺漏，而且費(fèi)時(shí)費(fèi)力，效率低下。因此，應(yīng)完善檔案管理信息系統(tǒng)功能，在系統(tǒng)中增加房產(chǎn)檔案鑒定銷毀模塊，使之具備對保管期限屆滿的房產(chǎn)檔案自動識別、提醒以及數(shù)量統(tǒng)計(jì)等功能，從而有助于檔案工作人員隨時(shí)掌握非永久保管類房產(chǎn)檔案的保管期限情況，并及時(shí)根據(jù)系統(tǒng)的提醒做出具體工作安排，實(shí)現(xiàn)到期房產(chǎn)檔案“應(yīng)銷盡銷”、不留“尾巴”。

二、房產(chǎn)檔案利用工作層面的實(shí)現(xiàn)

在電子檔案法律效力確認(rèn)前，利用者僅認(rèn)可紙質(zhì)檔案記載的內(nèi)容，因此房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)主要以紙質(zhì)檔案或者紙質(zhì)檔案的數(shù)字化影像為基礎(chǔ)開展房產(chǎn)檔案利用工作。電子檔案法律效力確認(rèn)后，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極開展電子房產(chǎn)檔案的利用工作，引導(dǎo)社會公眾利用電子房產(chǎn)檔案來滿足他們對房產(chǎn)檔案的旺盛需求，這也是實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案法律效力的重要途徑。

（一）加大電子檔案法律效力的宣傳力度，增強(qiáng)人們利用電子房產(chǎn)檔案的積極性和主動性。房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將《檔案法》《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律法規(guī)中有關(guān)電子檔案法律效力的規(guī)定進(jìn)行整合，采用在房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)官網(wǎng)、公眾號等線上方式或者在室外布置宣傳展板、發(fā)放宣傳手冊等線下方式對電子檔案法律效力廣為宣傳，不斷增強(qiáng)社會公眾利用電子檔案的意識，改變他們長期以來在檔案利用過程中重紙質(zhì)檔案而輕電子檔案的傳統(tǒng)思想，引導(dǎo)利用者主動利用電子房產(chǎn)檔案。

（二）強(qiáng)化房產(chǎn)檔案工作中的電子檔案意識，積極提供電子房產(chǎn)檔案滿足社會利用需求。一方面，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)要求檔案工作人員增強(qiáng)電子檔案工作意識，讓他們認(rèn)識到電子房產(chǎn)檔案工作的重要性，積極做好電子房產(chǎn)檔案的收集、管理工作，為實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案價(jià)值和法律效力奠定基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)要求檔案工作人員注重實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案的利用價(jià)值，積極提供電子房產(chǎn)檔案來滿足利用者合法而有效的需求。尤其是司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、律師等單位和法律工作者辦理案件需要借閱房產(chǎn)檔案時(shí)，應(yīng)以提供電子房產(chǎn)檔案為主要方式，這些法律主體將其作為證據(jù)使用是電子檔案在社會實(shí)踐中具有法律效力的最有力證明，這對于房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)積極開展電子檔案利用工作實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案的法律效力具有重要意義。

（三）構(gòu)建微信公眾號、小程序、在線查閱網(wǎng)站等房產(chǎn)檔案利用服務(wù)平臺，積極開展電子房產(chǎn)檔案網(wǎng)絡(luò)化利用工作。確認(rèn)電子檔案法律效力后，房產(chǎn)檔案線下為主的利用方式與利用者的網(wǎng)絡(luò)化需求不匹配，與新時(shí)期檔案事業(yè)的發(fā)展要求也不適應(yīng)，因此要大力發(fā)展線上利用方式，實(shí)現(xiàn)線下向線上的轉(zhuǎn)變，提升電子房產(chǎn)檔案利用的效能。為此，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)要充分利用互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)跨越時(shí)空的優(yōu)勢，多渠道搭建電子房產(chǎn)檔案的利用服務(wù)平臺，在用戶輸入身份證號、手機(jī)號碼以及通過人臉識別完成平臺實(shí)名認(rèn)證后，即可利用手機(jī)、平板等移動終端或者電腦登錄相關(guān)程序或查詢利用網(wǎng)站，在線查詢個(gè)人房產(chǎn)檔案信息并打印輸出。通過利用服務(wù)平臺在線開展電子房產(chǎn)檔案利用工作，可以不受時(shí)間和空間的限制，在實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案法律效力的同時(shí)，可以滿足利用者多樣化的利用需求，使得房產(chǎn)檔案利用工作有了質(zhì)的提升。

（四）積極做好歷史房產(chǎn)檔案開放工作，凸顯電子房產(chǎn)檔案在解決房產(chǎn)歷史遺留問題中的證據(jù)價(jià)值。房產(chǎn)檔案以其原始記錄性和可靠性，真實(shí)反映了房屋權(quán)利的形成過程和歸屬，是房屋權(quán)利人維護(hù)切身利益的重要資料。新中國成立初期，國家接管了舊政權(quán)遺留下來的各行業(yè)的辦公用房，沒收了反革命分子以及地主、富農(nóng)、資本家的房屋，并將房屋產(chǎn)權(quán)以代管、公產(chǎn)等形式進(jìn)行了登記。1978年國家落實(shí)私房政策后，大部分房屋權(quán)利人及其后人陸續(xù)申請返還了產(chǎn)權(quán)，但目前還有少數(shù)房屋權(quán)利人或者其后人因房契丟失、定居國外等原因，導(dǎo)致歷史房屋產(chǎn)權(quán)難以確認(rèn)和登記。新修訂的《檔案法》規(guī)定，縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿25年向社會開放，這意味著開放檔案是檔案館的法定職責(zé)?！胺ǘ氊?zé)必須為”，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極開放歷史房產(chǎn)檔案，將數(shù)字化后的電子檔案公布在官方網(wǎng)站上，以便利用者發(fā)現(xiàn)線索，利用電子房產(chǎn)檔案的法律效力和憑證價(jià)值來解決房產(chǎn)歷史遺留問題，社會公眾也可以利用開放的房產(chǎn)檔案開展歷史研究、學(xué)術(shù)研究、文化傳承和創(chuàng)新等項(xiàng)工作。此外，開放歷史房產(chǎn)檔案還可以“改變檔案館的性質(zhì)，使檔案館從舊制度下的機(jī)密機(jī)構(gòu)，變成為社會全體公民的利益和權(quán)利服務(wù)的公開機(jī)構(gòu)。”

三、房產(chǎn)檔案信息化建設(shè)層面的實(shí)現(xiàn)

電子房產(chǎn)檔案法律效力的實(shí)現(xiàn)與檔案信息化建設(shè)相輔相成。一方面，電子房產(chǎn)檔案法律效力的確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)促使社會公眾利用電子房產(chǎn)檔案的需求不斷增長，由此推動房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)加快房產(chǎn)檔案信息化建設(shè)步伐，以便回應(yīng)社會關(guān)注并滿足利用者的利用需求；另一方面，房產(chǎn)檔案信息資源越豐富、房產(chǎn)檔案信息化程度越高，社會公眾對房產(chǎn)檔案的利用需求越容易滿足，電子房產(chǎn)檔案的法律效力也能得到充分實(shí)現(xiàn)。因此，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該大力推進(jìn)房產(chǎn)檔案信息化建設(shè)，努力向建設(shè)數(shù)字房產(chǎn)檔案館邁進(jìn)，在實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案法律效力的實(shí)踐中完成房產(chǎn)檔案工作的轉(zhuǎn)型升級。

（一）全面推進(jìn)電子房產(chǎn)檔案資源建設(shè)，為電子房產(chǎn)檔案法律效力的實(shí)現(xiàn)提供資源保障。電子房產(chǎn)檔案資源建設(shè)是實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案法律效力的前提，離開資源建設(shè)，電子房產(chǎn)檔案法律效力的實(shí)現(xiàn)就成了無源之水、無本之木。要在“存量數(shù)字化、增量電子化”總的指導(dǎo)原則下大力推進(jìn)電子房產(chǎn)檔案資源建設(shè)。一是要加快實(shí)現(xiàn)全部存量檔案電子化。房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)要立足館藏實(shí)際，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開展存量檔案數(shù)字化工作，在保證質(zhì)量的前提下，早日實(shí)現(xiàn)館藏檔案全部數(shù)字化。如果檔案數(shù)字化工作量大而工作人員緊缺，應(yīng)向主管部門及財(cái)政部門申請財(cái)政支持，以服務(wù)外包形式開展此項(xiàng)工作。二是做好新增電子房產(chǎn)檔案的接收工作。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式下，通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)全流程在線受理、審批所形成的原生電子房產(chǎn)檔案，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過電子檔案管理系統(tǒng)實(shí)時(shí)在線接收。而在人工受理窗口接收紙質(zhì)申請材料，再由工作人員網(wǎng)上審批辦理的業(yè)務(wù)模式下，房產(chǎn)檔案形成部門應(yīng)將紙質(zhì)申請材料數(shù)字化后所形成的電子檔案與電子審批材料作為一份完整的檔案進(jìn)行歸檔，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)對符合要求的電子房產(chǎn)檔案完成在線接收。紙質(zhì)申請材料數(shù)字化后不能在線移交的，房產(chǎn)檔案形成部門應(yīng)通過離線方式移交，待房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)接收離線數(shù)據(jù)后再行導(dǎo)入電子檔案管理系統(tǒng)，確保同一事項(xiàng)形成的電子房產(chǎn)檔案齊全、完整。三是要從檔案利用服務(wù)的便捷性出發(fā)，合理確定房產(chǎn)檔案的關(guān)鍵字段，建立電子房產(chǎn)檔案索引目錄，為快速、準(zhǔn)確地查找和利用檔案提供便利，也為數(shù)字檔案館的建設(shè)提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）加強(qiáng)電子房產(chǎn)檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，確保電子房產(chǎn)檔案法律效力符合法定構(gòu)成要件要求。新修訂的《檔案法》明確電子檔案具有法律效力的前提是滿足來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)三個(gè)要求，而電子檔案管理系統(tǒng)則是保障電子檔案效力符合法定構(gòu)成要件要求的基石。房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)要以《檔案法》《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》等法規(guī)、技術(shù)規(guī)范為依據(jù)，加強(qiáng)并完善房產(chǎn)檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，確保與各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)無縫銜接。建設(shè)的電子檔案管理系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對電子房產(chǎn)檔案的全過程控制和一體化管理，即覆蓋電子房產(chǎn)檔案的歸檔、接收、管理、利用直至銷毀整個(gè)生命周期，做到經(jīng)由系統(tǒng)接收和管理的電子房產(chǎn)檔案始終處于可控狀態(tài)，從而確保電子房產(chǎn)檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性，為電子房產(chǎn)檔案法律效力具備法定構(gòu)成要件提供信息系統(tǒng)保障。

（三）積極推進(jìn)數(shù)字房產(chǎn)檔案館建設(shè)，努力建設(shè)一個(gè)既適應(yīng)傳統(tǒng)檔案數(shù)字化成果管理，又適應(yīng)電子檔案“收、管、存、用”的數(shù)字房產(chǎn)檔案館，促使電子房產(chǎn)檔案法律效力廣泛實(shí)現(xiàn)。要在開放的視角下建設(shè)數(shù)字房產(chǎn)檔案館，不僅要滿足現(xiàn)有各項(xiàng)檔案業(yè)務(wù)的需要，更要考慮數(shù)字房產(chǎn)檔案館在電子政務(wù)、數(shù)字政府中的定位與作用，將數(shù)字房產(chǎn)檔案館的建設(shè)納入所在城市大數(shù)據(jù)發(fā)展計(jì)劃和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的總體方案，以便更好地實(shí)現(xiàn)電子房產(chǎn)檔案法律效力，為智慧城市建設(shè)和政府科學(xué)決策提供信息支持。要按照內(nèi)部局域網(wǎng)—政務(wù)服務(wù)網(wǎng)—外部互聯(lián)網(wǎng)三級網(wǎng)絡(luò)的要求建設(shè)數(shù)字房產(chǎn)檔案館，以此滿足房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)、本級政務(wù)服務(wù)部門和社會公眾用戶對房產(chǎn)檔案信息資源的不同需求。要在《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》的指導(dǎo)下，重點(diǎn)開展服務(wù)平臺建設(shè)，借助該服務(wù)平臺可以發(fā)布房產(chǎn)檔案信息，可以為用戶提供預(yù)約檔案服務(wù)事項(xiàng)、在線查檔等業(yè)務(wù)，可以跨區(qū)域、跨部門共享房產(chǎn)檔案信息資源。

（四）多種安全技術(shù)并舉，為電子房產(chǎn)檔案法律效力的實(shí)現(xiàn)提供安全保障。電子檔案的安全性與電子檔案的法律效力密切相關(guān)，安全性受到質(zhì)疑的電子檔案必然會影響其法律效力，從而阻礙電子檔案法律效力的實(shí)現(xiàn)。因此，房產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采取各種安全技術(shù)措施，確保電子房產(chǎn)檔案的安全。一方面，要利用數(shù)字摘要、電子簽名、電子印章、數(shù)據(jù)加密、可信時(shí)間戳等技術(shù)手段，保障電子房產(chǎn)檔案的真實(shí)性和安全性；另一方面，對進(jìn)入電子檔案管理系統(tǒng)的電子房產(chǎn)檔案進(jìn)行實(shí)時(shí)異地、同質(zhì)備份，通過檔案備份，一旦發(fā)生電子檔案丟失、失真或被非法操作時(shí)，能夠及時(shí)調(diào)取備份數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)恢復(fù)或者數(shù)據(jù)比對，確保電子房產(chǎn)檔案的安全性和可用性。

四、結(jié)語

房產(chǎn)檔案是一種重要的民生檔案，不但數(shù)量多而且利用率高，電子檔案法律效力的依法確認(rèn)，開啟了房產(chǎn)檔案工作的全新模式。房產(chǎn)檔案工作者要與時(shí)俱進(jìn)，積極貫徹落實(shí)新修訂的《檔案法》中有關(guān)電子檔案和檔案信息化的各項(xiàng)要求，盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理模式下形成的陳舊思想觀念，將房產(chǎn)檔案工作的重心轉(zhuǎn)移到電子房產(chǎn)檔案，要以加速建設(shè)電子房產(chǎn)檔案資源為突破，以加強(qiáng)并完善電子房產(chǎn)檔案管理系統(tǒng)為保障，以聚焦效能開展電子房產(chǎn)檔案利用工作為目標(biāo)，完成房產(chǎn)檔案工作的轉(zhuǎn)型升級，保障電子房產(chǎn)檔案法律效力在社會實(shí)踐活動中廣泛實(shí)現(xiàn)。