實(shí)施好《天津市文明行為促進(jìn)條例》的思考

文/中共天津市委黨校 劉文冬

2019年3月29日，天津市第十七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)《天津市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》）?！稐l例》于2019年5月1日起施行，至今已有3年多時(shí)間。筆者就《條例》實(shí)施中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，提出幾點(diǎn)完善的建議。

一、嚴(yán)格執(zhí)法，提高違法者的違法成本

對(duì)于違反《條例》的不文明行為人，絕不能以批評(píng)教育代替行政處罰。對(duì)于屢教不改的不文明行為人就要頂格處罰。絕不能出現(xiàn)違法無(wú)成本，反復(fù)違法有收益的現(xiàn)象。

《條例》第六十九條規(guī)定，在居民區(qū)內(nèi)道路、樓道等公用部位堆放物品的，由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處200元以上2000元以下罰款，并責(zé)令清除；拒不清除的，強(qiáng)制清除，費(fèi)用由違法責(zé)任人承擔(dān)。

目前，一些社區(qū)對(duì)違反《條例》第六十九條規(guī)定，在居民區(qū)內(nèi)道路、樓道堆放物品的治理，每次都是社區(qū)工作人員勸說(shuō)，勸說(shuō)后居民自行清理，隔段時(shí)間居民再次違法堆放物品，社區(qū)工作人員再勸說(shuō)。如此循環(huán)反復(fù)，違法者沒(méi)有受到任何處罰，沒(méi)有任何違法成本，相反還因?yàn)檫`法成本而增加了自家的使用面積，獲得了收益。

天津市人大常委會(huì)主任段春華在《條例》通過(guò)后說(shuō)，要加大執(zhí)法力度，依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，堅(jiān)持以“真”“嚴(yán)”“硬”的措施，確保條例有效實(shí)施。針對(duì)違反《條例》第六十九條規(guī)定在居民區(qū)內(nèi)堆物反復(fù)回潮的亂象，就應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法，提高違法者的違法成本。第一次發(fā)現(xiàn)違法堆物，警告并拍照錄入違反信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)庫(kù)；第二次再發(fā)現(xiàn)違法堆物，就應(yīng)當(dāng)做出處罰，依據(jù)《條例》第六十九條規(guī)定，罰款200元；第三次再發(fā)現(xiàn)違法堆物，就應(yīng)當(dāng)加大處罰力度，依據(jù)《條例》第六十九條和七十六條規(guī)定，頂格處罰，罰款2000元。

二、拓展《條例》宣傳深度，注重典型案例報(bào)道

自《條例》實(shí)施以來(lái)，天津市各級(jí)部門以宣傳海報(bào)、宣傳展牌、網(wǎng)紅熊現(xiàn)場(chǎng)宣傳、動(dòng)漫視頻、公益廣告、入戶宣傳、專題講座以及天津地域特色的相聲、快板書、大鼓等曲藝形式，幫助市民更好地學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)《條例》，讓抽象的內(nèi)容生動(dòng)再現(xiàn)，強(qiáng)化了《條例》的宣傳效果。

《條例》實(shí)施已有3年多時(shí)間，在全方位全覆蓋宣傳《條例》的同時(shí)，今后要拓展宣傳《條例》的深度和廣度，特別注重觸及靈魂的典型案例宣傳報(bào)道。各級(jí)執(zhí)法部門依據(jù)《條例》做出的行政處罰，就是宣傳《條例》最生動(dòng)的案例。

為進(jìn)一步推動(dòng)《條例》貫徹落實(shí)，發(fā)揮優(yōu)秀案例的引領(lǐng)示范作用，增強(qiáng)執(zhí)法與處罰以及執(zhí)法宣傳教育的規(guī)范性、實(shí)效性，破解執(zhí)法難點(diǎn)，天津市人大社會(huì)委、天津市文明辦組織征集貫徹落實(shí)條例的典型執(zhí)法案例，陸續(xù)發(fā)布了10期典型案例。第一期，治理城市建成區(qū)違規(guī)養(yǎng)犬；第二期，治理城市建成區(qū)違規(guī)養(yǎng)鴿；第三期，治理道路交通違法行為；第四期，治理私搭亂建；第五期，治理商業(yè)街區(qū)亂涂亂畫亂貼小廣告；第六期，治理占道經(jīng)營(yíng)；第七期，治理影響生態(tài)環(huán)境的不文明行為；第八期，治理非法購(gòu)買國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物；第九期，治理不文明殯葬祭掃、制售封建迷信殯葬用品；第十期，治理小微違法違規(guī)行為，這些典型執(zhí)法案例的發(fā)布，收到很好的社會(huì)效果。

三、鼓勵(lì)單位和個(gè)人舉報(bào)不文明行為

根據(jù)《條例》第四十三條規(guī)定，各執(zhí)法部門已經(jīng)將受理舉報(bào)、投訴不文明行為的電話向社會(huì)公眾公布。但在實(shí)踐中，執(zhí)法部門在接到投訴舉報(bào)后，往往將問(wèn)題移交給沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的社區(qū)處理。這樣的結(jié)果就是群眾的舉報(bào)、投訴最后不了了之。在暢通舉報(bào)、投訴渠道的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化執(zhí)法部門的履職盡責(zé)，對(duì)于不擔(dān)當(dāng)、不作為、推諉塞責(zé)的執(zhí)法人員要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。

為鼓勵(lì)群眾積極舉報(bào)違反《條例》的不文明行為，執(zhí)法部門對(duì)于舉報(bào)人可以給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。2020年9月16日起，公安交管部門將機(jī)動(dòng)車未按規(guī)定停放“占?jí)好さ馈钡倪`法行為納入有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍。今后執(zhí)法部門應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍。

勸阻不文明行為相對(duì)于舉報(bào)、投訴不文明行為而言，勸阻者面臨不確定的風(fēng)險(xiǎn)。如何保護(hù)好勸阻者的合法權(quán)益，是各個(gè)部門必須認(rèn)真思考的課題。2017年，鄭州楊醫(yī)生電梯內(nèi)勸阻吸煙案，一審法院竟然判決楊醫(yī)生要向死者家屬補(bǔ)償1.5萬(wàn)元。這類判決的出現(xiàn)讓不文明行為的勸阻者承受了不應(yīng)有的法律風(fēng)險(xiǎn)，也極大挫傷了人民群眾勸阻不文明行為的積極性。可喜的是，鄭州市中院在二審中撤銷了一審錯(cuò)誤判決，駁回死者家屬的訴訟請(qǐng)求。鄭州市中院的二審判決，倡導(dǎo)美德美行，保護(hù)了人民群眾勸阻不文明行為的善行義舉，消除了勸阻者的后顧之憂，向全社會(huì)傳遞正義的力量。

四、多措并舉治理不文明行為

對(duì)于一些積習(xí)已久的不文明行為，在強(qiáng)化整治處罰的同時(shí)，要多措并舉，創(chuàng)造條件積極引導(dǎo)群眾實(shí)施文明行為。對(duì)于《條例》所禁止的行人跨越護(hù)欄的不文明行為，在加大處罰力度，加高護(hù)欄減少行人隨意穿越道路跨越護(hù)欄等措施的同時(shí)，也要加快人行天橋建設(shè)，更加便利群眾出行。

對(duì)于焚燒紙牛、紙馬、冥幣等迷信用品或者花圈、花籃等喪葬用品的，搭設(shè)靈棚，吹打念經(jīng)，“送路”等殯葬、祭掃活動(dòng)的陳規(guī)陋習(xí)，一方面要加大源頭治理力度和對(duì)違法者的處罰力度；另一方面要?jiǎng)?chuàng)新理念、創(chuàng)造條件積極引導(dǎo)群眾文明祭掃的新風(fēng)尚。由天津市民政局和天津廣播電視臺(tái)發(fā)起的“清風(fēng)行動(dòng)——都市文明集體共祭”活動(dòng)，從2004年開(kāi)始，已經(jīng)連續(xù)舉辦了18年，累計(jì)帶動(dòng)100多萬(wàn)人次參與了文明祭掃，被民政部譽(yù)為喪俗改革的“天津經(jīng)驗(yàn)”。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新出現(xiàn)的網(wǎng)上祭拜平臺(tái)，政府部門也可以積極引導(dǎo)，倡導(dǎo)網(wǎng)上祭掃的新風(fēng)俗。

五、完善對(duì)《條例》的解釋

《條例》中一些條款實(shí)施效果并不理想，這與個(gè)別條款的立法模糊且缺乏法定解釋有很大關(guān)系。如《條例》第七十條：違反規(guī)定在建成區(qū)的居民區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)家禽、家畜、鴿子的，由城市管理部門責(zé)令限期改正；拒不改正的，予以沒(méi)收?！稐l例》第七十條中“規(guī)定”為何意，遇到居民投訴飼養(yǎng)信鴿的行為，執(zhí)法部門如何把握合規(guī)與違規(guī)的界限。對(duì)于違反規(guī)定飼養(yǎng)鴿子的問(wèn)題，2020年5月，天津市城市管理委員會(huì)的負(fù)責(zé)同志曾做出如下解釋：根據(jù)《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，我市建成區(qū)內(nèi)明確禁止飼養(yǎng)食用鴿，飼養(yǎng)信鴿要符合國(guó)家體育主管部門、信鴿協(xié)會(huì)和我市體育部門、市信鴿協(xié)會(huì)關(guān)于信鴿活動(dòng)管理的有關(guān)規(guī)定。

《條例》第七十條中“規(guī)定”就是信鴿協(xié)會(huì)關(guān)于信鴿活動(dòng)管理的規(guī)范性文件嗎？一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范性文件，可以作為執(zhí)法依據(jù)嗎？信鴿協(xié)會(huì)與信鴿飼養(yǎng)者顯然是存在利益關(guān)聯(lián)的，把信鴿協(xié)會(huì)的規(guī)范性文件作為執(zhí)法依據(jù)是否有失公允？在一些官方留言板上，對(duì)于群眾反映養(yǎng)鴿擾民的留言，不少留言的回復(fù)都是：經(jīng)查，該業(yè)主系信鴿協(xié)會(huì)會(huì)員、持證養(yǎng)鴿、符合規(guī)定。一些執(zhí)法人員把持信鴿協(xié)會(huì)會(huì)員證養(yǎng)鴿行為就視為符合規(guī)定的養(yǎng)鴿行為，這完全背離了立法的初衷。制定《條例》第七十條的初衷至少應(yīng)該是進(jìn)一步規(guī)范飼養(yǎng)信鴿的行為，打擊群眾深惡痛絕的不文明飼養(yǎng)信鴿行為。

天津地區(qū)一些信鴿協(xié)會(huì)會(huì)員還習(xí)慣于在居民樓的樓頂飼養(yǎng)信鴿。在居民樓的樓頂搭建鴿棚是否需要依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定，辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證？國(guó)家體育總局2001年發(fā)布的《信鴿活動(dòng)管理辦法》第38條規(guī)定：“搭建鴿舍、鴿棚要按照市政規(guī)劃和信鴿協(xié)會(huì)的規(guī)定?！钡?0多年來(lái)，沒(méi)有任何一個(gè)鴿舍、鴿棚是經(jīng)過(guò)市政規(guī)劃部門審批的。

從既有的司法判決看，一些法院在判決中明確指出信鴿飼養(yǎng)人未依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定，取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，私自在樓頂搭建鴿棚的行為屬于違法行為。如在李勇與天津市北辰區(qū)人民政府佳榮里街道辦事處因拆除樓頂鴿棚的行政糾紛中，北辰區(qū)人民法院一審判決指出：“依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃等有關(guān)主管部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。本案中，原告李勇在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，在其住所樓頂處搭建鴿棚，被告發(fā)現(xiàn)該行為后，依法履行立案、調(diào)查、取證等法定程序作出責(zé)令限期拆除決定，證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，故本院對(duì)原告要求撤銷被告所作《責(zé)令限期拆除決定書》的訴訟請(qǐng)求不予支持?！?/p>

在該案的二審判決中，法院在判決中指出：“《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃等有關(guān)主管部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。由于本案涉訴的建筑物是由上訴人建設(shè)并使用，被上訴人作出被訴《責(zé)令限期拆除決定書》時(shí)，該涉訴建筑物未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，其違法行為存在，被上訴人依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，作出被訴《責(zé)令限期拆除決定書》并無(wú)不當(dāng)。上訴人提出涉訴建筑物符合《天津市信鴿活動(dòng)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，無(wú)須辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，被上訴人不能針對(duì)其作出被訴行政行為的主張缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。”

從既有的執(zhí)法實(shí)踐看，一些執(zhí)法部門也認(rèn)為信鴿飼養(yǎng)人未依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定，取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，私自在樓頂搭建鴿棚的行為屬于違法行為。2020年2月，東麗區(qū)華新街道執(zhí)法部門在排查中發(fā)現(xiàn)，某小區(qū)居民王某在樓宇頂部公共區(qū)域搭建2處鴿棚，飼養(yǎng)信鴿80余只。雖然王某在信鴿協(xié)會(huì)辦理了證書，搭建鴿棚也符合信鴿協(xié)會(huì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但由于王某未辦理建設(shè)規(guī)劃許可手續(xù)，街道執(zhí)法部門最終確認(rèn)王某搭建的鴿棚屬違法建筑，必須拆除。

筆者建議天津市人大常委會(huì)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極聽(tīng)取各利益攸關(guān)方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)上位法，適時(shí)對(duì)《條例》第七十條中“規(guī)定”做出權(quán)威的解釋。

六、以正確輿論引領(lǐng)全社會(huì)的文明行為

各部門和媒體宣傳力量要為倡導(dǎo)文明行為、抵制不文明行為營(yíng)造良好的輿論環(huán)境和社會(huì)氛圍。在執(zhí)法實(shí)踐中，整治不文明行為的執(zhí)法對(duì)象有時(shí)為老年人、殘疾人、低收入群體等社會(huì)弱勢(shì)群體。對(duì)于此類執(zhí)法中發(fā)生的沖突，媒體和宣傳部門要注意正面引導(dǎo)社會(huì)輿論，避免歪曲事實(shí)的惡意炒作。

2020年2月28日，物業(yè)工作人員李某在配合街道綜合執(zhí)法隊(duì)清理居民張某在小區(qū)公共區(qū)域堆放雜物過(guò)程中發(fā)生肢體沖突。事件剛出，一些別有用心的媒體大V和個(gè)別不負(fù)責(zé)任的媒體就迫不及待地發(fā)聲，粉飾美化違反《條例》的不文明行為人張某，為吸引眼球，煽動(dòng)輿論，蓄意抹黑丑化天津形象。此事件中的張某57歲，曾多次違反《條例》第六十九條規(guī)定，長(zhǎng)期反復(fù)占用小區(qū)公共區(qū)域堆放雜物。一些媒體罔顧這些事實(shí)，甚至不惜虛構(gòu)事實(shí)，把張某描述為耄耋老人，對(duì)張某實(shí)施不文明行為屢教不改的表現(xiàn)卻只字不提。同情弱者沒(méi)有問(wèn)題，譴責(zé)執(zhí)法中發(fā)生的暴力行為也沒(méi)有問(wèn)題，但是新聞報(bào)道不顧客觀事實(shí)，不能全面準(zhǔn)確客觀公正地報(bào)道，甚至歪曲事實(shí)的報(bào)道，是不能容忍的。這些片面的新聞報(bào)道打擊了執(zhí)法部門整治不文明行為的積極性，助長(zhǎng)了一些不文明行為人違反《條例》的囂張氣焰。此輿論風(fēng)波造成的惡果就是執(zhí)法部門在相應(yīng)執(zhí)法中畏首畏尾，塑造了不文明行為人“我弱我有理”的弱者強(qiáng)勢(shì)現(xiàn)象。

新聞媒體應(yīng)當(dāng)站穩(wěn)人民立場(chǎng)，全面準(zhǔn)確客觀公正地報(bào)道涉《條例》的執(zhí)法案件，積極宣傳文明行為，傳播文明理念，營(yíng)造全社會(huì)促進(jìn)文明行為的氛圍。