長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的耦合協(xié)同評(píng)估

肖芬蓉

(長(zhǎng)江大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 荊州 434023)

近年來，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境狀況有了一定程度的改觀，但離生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)還有距離。十九大報(bào)告中提出要加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把我國制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，其能力的現(xiàn)代化主要通過政策能力加以實(shí)現(xiàn)。[1]從這個(gè)意義上而言，地方政府政策能力強(qiáng)弱直接影響長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效高低。事實(shí)上，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方政府政策能力相互促進(jìn)和影響，建立兩者耦合協(xié)同的良性互動(dòng)格局，對(duì)于改善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效、提升地方政府政策能力具有重要意義。因此，本文將運(yùn)用耦合協(xié)同度模型，在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)和政策能力評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，計(jì)算長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策能力兩個(gè)子系統(tǒng)耦合協(xié)同度，以期為進(jìn)一步改善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效與提升政策能力提供參考和依據(jù)。

一、理論基礎(chǔ)

作為重大國家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。學(xué)者們就生態(tài)環(huán)境“怎么樣”和“怎么辦”作了較多闡述。在“怎么樣”的回答上，學(xué)者們對(duì)生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)估[2，3]作了較多探索。在“怎么辦”問題的回答上，眾多學(xué)者從不同角度給出了對(duì)策。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立并完善多元共治框架，由利益相關(guān)者共擔(dān)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、共享生態(tài)環(huán)境利益[4]；還有學(xué)者主張從產(chǎn)業(yè)升級(jí)[5]、城鎮(zhèn)化[6]、科技創(chuàng)新[7]等方面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

政策能力作為一個(gè)從西方引進(jìn)的概念，已有研究專注于厘清其涵義、評(píng)價(jià)[8]等探索性研究。此外，學(xué)者們?cè)卩l(xiāng)村振興[9]、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)[10]等政策領(lǐng)域提出通過提升政策能力以破解困境。

總體而言，已有研究將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和政策能力作為兩個(gè)獨(dú)立的研究主題展開，并未闡述并分析兩者關(guān)系。事實(shí)上，政策能力一定程度上體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性。[11](P1)在“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的價(jià)值觀引領(lǐng)下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地方政府政策能力兩個(gè)子系統(tǒng)存在耦合關(guān)系。一方面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境狀況為地方政府政策能力提升提供壓力和動(dòng)力；另一方面，政策能力是生態(tài)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)的保障。這也是兩個(gè)系統(tǒng)能夠運(yùn)用耦合協(xié)同模型進(jìn)行協(xié)同評(píng)估的前提和理論基礎(chǔ)。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)協(xié)同度測(cè)量模型

經(jīng)過綜合比較，本研究運(yùn)用耦合協(xié)同模型對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的有序度、復(fù)合系統(tǒng)耦合協(xié)同度進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。耦合協(xié)同評(píng)估模型基于協(xié)同論和系統(tǒng)論的基本思想，通過計(jì)算不同系統(tǒng)之間的耦合度和協(xié)同度，明確子系統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系和內(nèi)在關(guān)聯(lián)。[12]其中，耦合度是測(cè)量?jī)蓚€(gè)及兩個(gè)以上系統(tǒng)的相互依賴程度。這意味著耦合度越高，兩個(gè)子系統(tǒng)之間的相互依賴程度和相互影響程度越強(qiáng)；耦合度越低，說明系統(tǒng)之間越趨向于互不影響。協(xié)同度是計(jì)算子系統(tǒng)之間同步發(fā)展、相互促進(jìn)的和諧程度。在兩個(gè)系統(tǒng)耦合度較高的前提下，如果協(xié)同度高，說明兩個(gè)系統(tǒng)的步調(diào)一致，具有和諧關(guān)系。具體計(jì)算步驟和方式如下。

1.相關(guān)系數(shù)矩陣法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)體系的權(quán)重直接影響協(xié)同度測(cè)算結(jié)果的準(zhǔn)確性。本研究選擇相關(guān)系數(shù)矩陣法來測(cè)算各指標(biāo)的權(quán)重，相對(duì)客觀和科學(xué)[13]。具體步驟如下：

首先，對(duì)原始指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。各指標(biāo)原始數(shù)值量綱不同、判斷方向不一致，標(biāo)準(zhǔn)化處理可以消除不同量綱對(duì)評(píng)估的影響。處理方法如下：

①正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化：

(1)

②逆向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化：

(2)

其中，yij為原始數(shù)據(jù)值，xij為標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，i為評(píng)價(jià)對(duì)象，j為評(píng)價(jià)指標(biāo)，m為評(píng)價(jià)對(duì)象數(shù)目，n為指標(biāo)數(shù)目。

其次，利用“相關(guān)系數(shù)矩陣法”確定指標(biāo)權(quán)重。假設(shè)指標(biāo)體系n個(gè)指標(biāo)，它們的相關(guān)矩陣為：

(3)

(4)

式(4)中，Ai表示第i個(gè)指標(biāo)對(duì)其他(n-1)個(gè)指標(biāo)的總影響，值越大，表明Ai對(duì)整個(gè)指標(biāo)體系更重要，應(yīng)該賦予更大的權(quán)重。由此，將Ai歸一化便可得到各指標(biāo)的權(quán)重：

(5)

2.子系統(tǒng)有序度計(jì)算

本文設(shè)計(jì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策復(fù)合系統(tǒng)(S)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)(S1)和政策能力子系統(tǒng)(S2)在相互作用、相互影響下形成的有機(jī)整體，(S1)和(S2)是兩個(gè)相互作用的子系統(tǒng)。

設(shè)子系統(tǒng)發(fā)展過程中的序參量為ej=(ej1,ej2,…,ejn)，其中n≥1，βji≤eji≤αji，i=1,2,…,n,αji和βji為系統(tǒng)穩(wěn)定臨界點(diǎn)上序參量eji的上限和下限。值得注意的是，不同性質(zhì)序參量對(duì)子系統(tǒng)有序度作用方向不同。本文假定eji=ej1,ej2,…,ejh為正向指標(biāo)，其值越大，子系統(tǒng)有序度越高；假定ej=ejh,ej(h+2),…,ejn為逆向指標(biāo)，其值越大，子系統(tǒng)有序度就越低。因此，序參量有序度模型為：

(6)

由公式(6)可知，μj(eji)∈[0,1]。子系統(tǒng)有序度的測(cè)度是通過序參量有序度μj(eji)的集成作用實(shí)現(xiàn)的，可通過加權(quán)平均法和幾何平均法實(shí)現(xiàn)集成。本文選擇加權(quán)平均法實(shí)現(xiàn)集成。

(7)

式(7)中的Sj為子系統(tǒng)有序度。由定義知，Sj∈[0,1]，Sj數(shù)值越大，子系統(tǒng)有序度越高；反之，子系統(tǒng)有序度越低。

3.復(fù)合系統(tǒng)的耦合度和協(xié)同度計(jì)算

協(xié)同學(xué)認(rèn)為，耦合度考察系統(tǒng)間相互依賴程度；協(xié)同度則衡量系統(tǒng)在動(dòng)態(tài)互動(dòng)中和諧一致的程度。本文借鑒張夢(mèng)怡等(2018)[14]計(jì)算耦合度和協(xié)同度的做法，具體如下。

耦合度的計(jì)算采用物理學(xué)的容量耦合概念及其模型，以衡量系統(tǒng)之間的依賴程度。計(jì)算公式如式(8)：

(8)

其中，C為耦合度，S1、S2分別為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)和政策子系統(tǒng)的綜合序參量。協(xié)同度的計(jì)算采用協(xié)同學(xué)計(jì)算協(xié)同度的基本理念以明確系統(tǒng)之間的和諧程度。計(jì)算公式如下:

(9)

其中，C為耦合度，D為協(xié)同度，T為綜合協(xié)調(diào)指數(shù)。一般T∈(0,1)。a、b為待定參數(shù)，反映子系統(tǒng)在復(fù)合系統(tǒng)中的重要程度。本文認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)和政策子系統(tǒng)同等重要，由此取值平均為0.5。

(二)指標(biāo)設(shè)計(jì)及數(shù)據(jù)來源

1.指標(biāo)設(shè)計(jì)

指標(biāo)構(gòu)建是評(píng)估的前提。本文的指標(biāo)體系構(gòu)建思路為：從評(píng)估對(duì)象的基本內(nèi)涵和要素出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)指標(biāo)篩選方法完成兩個(gè)子系統(tǒng)指標(biāo)構(gòu)建。具體來看，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)設(shè)置上，為實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的統(tǒng)一性，本文采用《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中關(guān)于政策目標(biāo)中的指標(biāo)體系(見表1)。

表1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系權(quán)重

關(guān)于政策能力指標(biāo)體系，基于已有關(guān)于國家能力、政府能力、行政能力的研究[15～17]，本研究將地方政府政策能力界定為政策知識(shí)、技術(shù)和資源的整合和協(xié)調(diào)。即在已有的資源條件下，地方政府根據(jù)外部環(huán)境和自身資源基礎(chǔ)，在政策制定、實(shí)施和評(píng)估的過程中平衡各方關(guān)系、配置資源以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力。[18]由此，在政策能力指標(biāo)體系的設(shè)置上，本文從政策能力內(nèi)涵出發(fā)，初步確立了以政策能力為目標(biāo)層，在政策過程的每一階段，能力要求有所區(qū)別，主要體現(xiàn)為：政策制定階段的資源汲取能力和規(guī)劃能力；政策實(shí)施環(huán)節(jié)協(xié)同能力和創(chuàng)新能力；政策評(píng)價(jià)階段的績(jī)效管理能力。這五個(gè)方面能力由此形成了三級(jí)指標(biāo)體系，然后在每個(gè)方面進(jìn)一步篩選并形成14個(gè)指標(biāo)(見表2)。

2.數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)的真實(shí)有效與評(píng)估質(zhì)量直接相關(guān)。為了全面有效的收集數(shù)據(jù)，本文數(shù)據(jù)的獲取主要來源于中央和地方環(huán)境公報(bào)、政府門戶網(wǎng)站、統(tǒng)計(jì)年鑒等公開性資料(見表1和表2)，較為客觀、真實(shí)。

三、數(shù)據(jù)整理與計(jì)算測(cè)評(píng)

(一)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理及權(quán)重計(jì)算

在確定了復(fù)合系統(tǒng)的子系統(tǒng)以及子系統(tǒng)的序參量之后，收集原始數(shù)據(jù)。為消除原始數(shù)據(jù)不同量綱的影響，本研究對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。在標(biāo)準(zhǔn)化處理的基礎(chǔ)上，本文通過計(jì)算指標(biāo)值之間的相關(guān)系數(shù)矩陣，最終得出體現(xiàn)11個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)和14個(gè)政策能力指標(biāo)重要性的權(quán)重。結(jié)果如表1、表2所示。

(二)指標(biāo)綜合分?jǐn)?shù)計(jì)算

按照上文計(jì)算步驟，本文對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化處理之后的指標(biāo)值與指標(biāo)權(quán)重相乘得出長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府政策能力和生態(tài)環(huán)境保護(hù)各指標(biāo)對(duì)應(yīng)分值，將各指標(biāo)分值相加，分別得到兩個(gè)子系統(tǒng)各維度、各方面得分及綜合得分，長(zhǎng)江分段得分取其平均值(如表3所示)。

表2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府政策能力子系統(tǒng)指標(biāo)體系權(quán)重

表3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)和政策能力子系統(tǒng)有序度

1.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)狀況分析

關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)，從表4中顯示的整體、流域分段和省市數(shù)據(jù)來看，2014～2019年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境狀況整體處于中級(jí)水平，改善水平并不明顯。這說明長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅是一個(gè)熱點(diǎn)問題，更是一個(gè)難點(diǎn)問題。具體到長(zhǎng)江上、中、下游，長(zhǎng)江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況得分在0.37～0.41區(qū)間。可見，長(zhǎng)江上游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)顯得更為嚴(yán)峻，所面臨的環(huán)境治理壓力更大。究其原因，與長(zhǎng)江上游地區(qū)生態(tài)較為脆弱、環(huán)境保護(hù)資源投入有限有關(guān)。相較于長(zhǎng)江上游而言，長(zhǎng)江中游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況得分在0.45～0.51區(qū)間，在分段統(tǒng)計(jì)中分值較高。這說明湖北、湖南、江西、安徽各省在被《全國總體功能區(qū)規(guī)劃》劃入重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)區(qū)以后，這幾個(gè)省份推出和實(shí)施環(huán)保一體化政策取得了一定的成績(jī)。長(zhǎng)江下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)得分居于上游和中游之間，得分在0.38～0.45區(qū)間。這說明長(zhǎng)江下游地區(qū)由于人口密度大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更為活躍，生態(tài)環(huán)境受人為因素影響較大。統(tǒng)計(jì)分析細(xì)化到省市，從表中數(shù)據(jù)可以看出，江西和江蘇的生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況得分較高，重慶和上海得分較低。這可能與重慶生態(tài)存在較大不足有關(guān)，譬如生態(tài)脆弱性嚴(yán)重、生態(tài)壓力相對(duì)較大；上海作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展龍頭，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，生態(tài)環(huán)境更多受人為因素影響。再次審視上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)原始數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)“新增水土流失治理面積”指標(biāo)為0直接拉低其得分。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系維度分析。整體而言，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體水平不高，體現(xiàn)了“先天不足、后天不良”的特點(diǎn)，且在不同方面表現(xiàn)出了參差不齊的特征。將表4中平均得分作分段比較，長(zhǎng)江上游地區(qū)相較于中、下游而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)表現(xiàn)上呈現(xiàn)為“低水資源利用、高生態(tài)系統(tǒng)保育恢復(fù)、低水環(huán)境清潔維護(hù)、高城鄉(xiāng)環(huán)境改善、低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控”特征；長(zhǎng)江中游則呈現(xiàn)為“高水資源利用、低生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)恢復(fù)、低水環(huán)境清潔維護(hù)、中城鄉(xiāng)環(huán)境改善、中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控”特征；長(zhǎng)江下游相對(duì)應(yīng)地呈現(xiàn)為“中水資源利用、中生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)恢復(fù)、高水環(huán)境清潔維護(hù)、低城鄉(xiāng)環(huán)境改善、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控”特征。這進(jìn)一步說明了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題具有復(fù)雜性，不同地區(qū)具有差異性，因而其施策重點(diǎn)和需求也不同。

表4 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)分指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果

關(guān)于政策能力子系統(tǒng)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府政策子系統(tǒng)平均得分在中等水平，呈現(xiàn)并不顯著的上升趨勢(shì)。這說明長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府政策能力不容樂觀。

從分段來看(見表3)，長(zhǎng)江上、中、下游差異顯著。具體而言，長(zhǎng)江下游地方政府政策能力最強(qiáng)，特別是上海市和浙江省；中下游地方政府政策能力旗鼓相當(dāng)，上游的貴州和云南、中游的江西和湖南政策能力較差。究其原因，長(zhǎng)江下游地區(qū)市場(chǎng)化水平高、經(jīng)濟(jì)更為活躍、人力資源更為豐富，政府能力更強(qiáng)。

為進(jìn)一步了解長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府政策能力詳情，明確哪些維度和指標(biāo)影響了政策能力評(píng)估結(jié)果。本文繼續(xù)從資源汲取能力、規(guī)劃能力、協(xié)同能力、創(chuàng)新能力、績(jī)效管理能力等五個(gè)維度對(duì)地方政府政策能力開展統(tǒng)計(jì)分析，具體數(shù)據(jù)見表5。從資源汲取能力維度來看，長(zhǎng)江下游能力最強(qiáng)，上游次之，中游最弱。其中，上海和浙江尤為突出，湖南和安徽則排名靠后。這說明長(zhǎng)江下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、財(cái)政狀況穩(wěn)健、人力資本儲(chǔ)備豐富，具有錢多好辦事的可能。從規(guī)劃能力維度分析，長(zhǎng)江上游地區(qū)得分最高，中游得分最低。這可能與中央政府的一帶一路和西部大開發(fā)戰(zhàn)略決策有關(guān)。從協(xié)同能力維度考察，長(zhǎng)江下游得分最高，中游次之，上游得分最低。從創(chuàng)新能力維度來看，長(zhǎng)江下游得分最高，中游次之，上游最差。從績(jī)效管理能力來看，長(zhǎng)江下游得分最高，中游次之，上游得分最低。其中，上海和江蘇的績(jī)效管理能力尤其突出，云南和貴州則排名靠后。

表5 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶政策子系統(tǒng)分維度統(tǒng)計(jì)結(jié)果

(三)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同度評(píng)估結(jié)果

在計(jì)算得到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)與政策子系統(tǒng)有的序度基礎(chǔ)上，本文根據(jù)公式(8)、(9)計(jì)算兩個(gè)子系統(tǒng)的耦合度與協(xié)同度。結(jié)果如表6所示。

表6 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策的耦合度及協(xié)同度

根據(jù)耦合度分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(如表7所示)和耦合度結(jié)果(如表8、圖1所示)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策的耦合度為0.80以上，這體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策之間有著緊密而又強(qiáng)勁的互動(dòng)關(guān)系，兩個(gè)子系統(tǒng)之間存在相互依賴的內(nèi)在作用機(jī)制；協(xié)同度區(qū)間在0.47～0.72，說明兩個(gè)子系統(tǒng)之間協(xié)同度并不高。耦合系統(tǒng)的基本原理認(rèn)為，在高耦合度的前提下，系統(tǒng)間存在低協(xié)同度，存在兩個(gè)方面的可能：一是兩個(gè)子系統(tǒng)的正向發(fā)展處于低水平；二是兩個(gè)子系統(tǒng)正向發(fā)展的步調(diào)不一致。從兩個(gè)子系統(tǒng)來看，由于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策兩個(gè)子系統(tǒng)有序度的歷年最高值分別為0.563和0.845。這說明長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策協(xié)同度低的原因，一方面是兩個(gè)子系統(tǒng)平均水平不高，二是兩者存在差距。其中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)更差。

從時(shí)間維度來看(如圖1所示)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同度經(jīng)歷了從勉強(qiáng)到初級(jí)的協(xié)同發(fā)展過程。從數(shù)據(jù)和折線圖可以看出，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的協(xié)同發(fā)展過程是緩慢的，但總體趨勢(shì)是朝著協(xié)同的更高階段發(fā)展。從地區(qū)維度考察，長(zhǎng)江下游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同度最高，中游次之，上游最低。這說明長(zhǎng)江流域由于歷史和現(xiàn)實(shí)的各種原因，與區(qū)域不平衡發(fā)展相關(guān)聯(lián)，長(zhǎng)江上中下游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同度也存在不平衡的現(xiàn)實(shí)差距。

表7 耦合度分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

表8 協(xié)同度分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

四、研究結(jié)論與討論

(一)研究結(jié)論

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策能力兩個(gè)子系統(tǒng)之間呈現(xiàn)出“高耦合、低協(xié)同”的總體特征。高耦合度說明長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題與地方政府政策能力相互影響、共同進(jìn)退。從兩個(gè)子系統(tǒng)之間的作用機(jī)制來看，此二者是相互嵌套關(guān)系。低協(xié)同度說明長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政策能力兩個(gè)子系統(tǒng)相互促進(jìn)的和諧程度較低。

具體到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng)，經(jīng)過近些年的治理，生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況有所改觀，但離高績(jī)效還有距離。這與已有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、先天生態(tài)環(huán)境脆弱性等自然和人為因素有關(guān)。也正是因?yàn)槿绱耍L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策目標(biāo)對(duì)地方政府政策能力提出了更高要求。從政策能力而言，2014～2019年不同地方政府政策能力有所提升，但整體水平不高，且不同區(qū)域存在顯著差異。這又加劇了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府之間協(xié)調(diào)的困難。正是兩個(gè)子系統(tǒng)整體水平不高、且存在步調(diào)不一致導(dǎo)致了低協(xié)同度。

圖1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同度

(二)政策建議

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同結(jié)果取決于協(xié)同生成因素。要提高二者協(xié)同度，還需從推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和提升地方政府政策能力相結(jié)合入手。總體而言，提升地方政府政策能力，既要施加壓力，也要給以動(dòng)力。由此，中央和地方政府應(yīng)進(jìn)一步完善目標(biāo)管理模式、環(huán)保督查制度以施加壓力，也要通過推動(dòng)橫向合作提供動(dòng)力，更應(yīng)通過信息共享等合作手段形成合力。

1.構(gòu)建剛性機(jī)制施加壓力

首先，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府要積極探索流域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理模式，實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)由污染減排目標(biāo)考核向環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核轉(zhuǎn)變。在跨域治理中，目標(biāo)管理制應(yīng)納入更多新元素，即通過設(shè)置目標(biāo)體系、確立政府中心責(zé)任、強(qiáng)化屬地行政動(dòng)員、設(shè)置跨部門跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制、改進(jìn)監(jiān)督技術(shù)等制度設(shè)計(jì)，在跨域環(huán)境治理上取得優(yōu)異成績(jī)。[17]因此，在長(zhǎng)江岸線和沿江產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)管控上，要嚴(yán)格實(shí)施長(zhǎng)江岸線占用許可制度，改變長(zhǎng)江沿岸重化工分散布局、污染和風(fēng)險(xiǎn)難以管控的局面。對(duì)沿江地區(qū)設(shè)置的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，強(qiáng)制建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋的污水處理系統(tǒng)，規(guī)范和嚴(yán)控長(zhǎng)江沿岸排污口設(shè)置，確保無分散工業(yè)與生活污水直排，嚴(yán)禁入江支流達(dá)不到Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的水體進(jìn)入長(zhǎng)江。此外，地方政府要對(duì)無法滿足基本要求的岸段實(shí)行項(xiàng)目限批措施。其次，完善和強(qiáng)化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查制度。

2.落實(shí)橫向協(xié)同機(jī)制提供動(dòng)力

首先，構(gòu)建長(zhǎng)江流域污染治理成本分?jǐn)倷C(jī)制?？缃缥廴镜耐獠啃詥栴}和免費(fèi)搭車現(xiàn)象，導(dǎo)致長(zhǎng)江流域省際之間在污染治理上投入不足。由此，加大流域水污染治理力度首當(dāng)其沖的是要解決對(duì)流域污染治理產(chǎn)生的成本如何進(jìn)行合理有效分?jǐn)偟膯栴}，成本分?jǐn)倷C(jī)制的探討可以增加地方政府對(duì)流域污染的投資，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

其次，構(gòu)建長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理成果共享機(jī)制。生態(tài)環(huán)境治理成果共享是一個(gè)多元主體參與的過程，各個(gè)主體之間不僅要各自承擔(dān)重要職能，而且需要一個(gè)相互聯(lián)系、相互協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。由此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府要形成成果共享意識(shí)，健全生態(tài)環(huán)境治理成果共享機(jī)制；在省域之間的政策溝通中也要通過完善政策保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源共享、生態(tài)利益共享。

再次，推進(jìn)和完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償制度建立在對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策協(xié)同實(shí)現(xiàn)的重要保障。具體而言，要按照“誰受益，誰補(bǔ)償”“多受益，多補(bǔ)償”的原則保證生態(tài)環(huán)境投入與產(chǎn)出的平衡。橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參考生態(tài)功能區(qū)向下游地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值量及因保護(hù)生態(tài)環(huán)境所犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。此外，要建立多元化、多渠道生態(tài)補(bǔ)償資金來源機(jī)制，確保生態(tài)合作的可持續(xù)進(jìn)行。由此，中央和地方政府要鼓勵(lì)下游地方政府財(cái)力保障投入、企業(yè)捐贈(zèng)投入、非政府組織募集資金、個(gè)別居民捐款以及海外環(huán)保組織合作以建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償基金。

3.完善信息共享機(jī)制形成合力

首先，搭建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的交流協(xié)商機(jī)制。基于橫向協(xié)調(diào)的視角，協(xié)商機(jī)制主張通過聯(lián)席會(huì)議提供面對(duì)面的交流機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、主動(dòng)性。各地方政府可在已有的“長(zhǎng)江沿岸中心城市市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”等平臺(tái)上積極參與、發(fā)聲，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的執(zhí)行、各城市間發(fā)展對(duì)接的思路、流域內(nèi)重大問題的協(xié)調(diào)解決等跨域事務(wù)進(jìn)行探討和解決，制定流域政策一體化章程，形成規(guī)范的對(duì)話與協(xié)商機(jī)制。

其次，拓寬和完善環(huán)境信息公開機(jī)制。對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題而言，信息的互動(dòng)和共享是區(qū)域合作和政策協(xié)同的前提和重要途徑。政府之間應(yīng)強(qiáng)調(diào)信息政策的元政策性地位，完善生態(tài)環(huán)境信息的公開機(jī)制。圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，充分發(fā)揮流域一張網(wǎng)和數(shù)據(jù)共享優(yōu)勢(shì)，打破數(shù)據(jù)壁壘，推進(jìn)上下級(jí)政府之間、地方政府及其職能部門之間信息系統(tǒng)對(duì)接整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，全面提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效。