黃河戰(zhàn)略下濟南都市圈公共服務均等化研究

文／趙蓬雯 濟南市規(guī)劃設計研究院 中級工程師 碩 士

郭 恒 濟南市規(guī)劃設計研究院 中級工程師 碩 士

楊 松 山東建筑大學 碩士研究生

宋 麗 濟南市規(guī)劃設計研究院 中級工程師 碩 士（通訊作者）

引言

黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，使沿黃各城市經(jīng)濟社會發(fā)展迎來了重大歷史機遇[1]。濟南都市圈是黃河國家戰(zhàn)略“一軸兩區(qū)五極”發(fā)展格局[2]中的關鍵極——山東半島城市群的核心部分，亦是黃河流域發(fā)展的龍頭，肩負著為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展作出示范的重任。濟南都市圈為融入國家戰(zhàn)略、國家大局，在黃河下游積極推動濟南都市圈和鄭州都市圈對接合作，促進黃河下游形成多點支撐、全面發(fā)力的區(qū)域協(xié)同發(fā)展新局面[3]，在省內加強濟南都市圈和青島都市圈的互聯(lián)互通，構建山東兩心城市群，打開沿海門戶到省會經(jīng)濟圈的全面發(fā)展格局[4]。

隨著物質生活水平提高，人們對城市發(fā)展的聚焦方向逐漸發(fā)生改變，公共服務均等化是促進市場要素自由流通、優(yōu)化資源配置進而充分釋放區(qū)域一體化發(fā)展活力的環(huán)境基礎[5]。在都市圈發(fā)展過程中，公共資源配置在空間上呈現(xiàn)圈層化遞減特征[6]，在時序上滯后于人口流動，需要不斷探索推動其向均等化方向演進。本次研究以高等級服務設施為著手點，提質引領服務水平的升級，補齊民生短板，基于資源優(yōu)勢互補的內生需求，探索公共服務便利化、普惠化發(fā)展，為濟南都市圈地區(qū)人民增加福祉的同時，促進地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展。

1 分析框架

本文依據(jù)課題組研究識別出的濟南都市圈為研究范圍，以高等級公共服務設施為研究對象，以區(qū)（縣，共計57 個）級別為最小研究單元獲取基礎數(shù)據(jù)，按照高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育三個板塊開展公共服務現(xiàn)狀特征分析（圖1）。

圖1 濟南都市圈公共服務設施特征評估的數(shù)據(jù)分析框架（圖片來源：作者自繪）

2 現(xiàn)狀特征

2.1 高等教育

以2019 年濟南都市圈高等教育發(fā)展的各項指標為依據(jù)，從圈外即全國、黃河流域，圈內都市圈各城市三個尺度分級梳理濟南都市圈高等教育協(xié)同發(fā)展的趨勢和特點。

（1）與全國領先都市圈相比，濟南都市圈教育資源懸殊

十八大以來，京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，在全國具有重要貢獻和引領作用。以學生培養(yǎng)層次、師資隊伍、教育經(jīng)費、科研發(fā)展等高等教育資源的重要指標為依據(jù)，對比發(fā)現(xiàn)：京津冀區(qū)域高等教育資源集聚程度較高，濟南都市圈高等教育資源集聚程度相對較低。對比懸殊（表1）。

表1 2019 年京津冀、濟南都市圈區(qū)域高等教育資源主要指標對比（表格來源：作者自繪）①

例如在學生培養(yǎng)層次方面，京津冀區(qū)域在高校在校生數(shù)量在全國占比不到一成的情況下，占有全國近二成的研究生數(shù)量，超過全國三成的博士生數(shù)量。濟南都市圈研究生數(shù)量占比與博士生數(shù)量占比均低于高校在校生數(shù)量在全國的占比。

（2）與省內都市圈相比，濟南都市圈教育資源優(yōu)勢顯著，科研創(chuàng)新成為突出短板

山東省內濟南、青島兩大都市圈作為沿黃都市圈的東部龍頭（圖2），是實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展國家重大戰(zhàn)略的關鍵節(jié)點，對比青島都市圈可以看出（表2），同為發(fā)展型都市圈，濟南都市圈教育資源集聚優(yōu)勢和現(xiàn)存短板較為明確。

表2 山東省內濟南都市圈與青島都市圈高等教育資源主要指標對比（表格來源：作者自繪）①

圖2 沿黃河流域都市圈分布（圖片來源：作者自繪）

濟南都市圈在人口總數(shù)、在校生數(shù)量、專任教師數(shù)量、R&D 人員數(shù)量等方面高于青島都市圈，反映出在高校教育資源集聚上占有數(shù)量的相對優(yōu)勢。在GDP、教育經(jīng)費支出、R&D 經(jīng)費支出、專利申請數(shù)量等方面都低于青島都市圈的發(fā)展，尤其是專利申請數(shù)量與青島都市圈存有10%以上差距，反映出科學研究與實驗發(fā)展方面的短板凸顯，科研創(chuàng)新實力相對劣勢。

（3）濟南都市圈內，濟南市教育優(yōu)勢突出，其他各城市間資源水平相近

對比分析濟南都市圈區(qū)域內7 個城市（表3）發(fā)現(xiàn)，各城市間發(fā)展極其不均衡，濟南市高等教育資源各項指標均超過其他6 個城市，且這6 個城市的高等教育資源水平相近并都處于發(fā)展滯后的窘境。除濟南市外，濱州市、東營市、德州市、聊城市的在校生數(shù)量、專任教師數(shù)量均低于其人口和經(jīng)濟規(guī)模；專利申請數(shù)量方面，除濟南市外的6市均遠低于其人口和經(jīng)濟規(guī)模，淄博市略微接近；中等職業(yè)教育數(shù)量方面，濱州市、德州市高于其人口和經(jīng)濟規(guī)模，其余均低于。

表3 濟南都市圈內各城市高等教育資源主要指標對比（表格來源：作者自繪）①

2.2 醫(yī)療衛(wèi)生

基于醫(yī)療衛(wèi)生設施總量POI 分布情況（圖3）分析，可以看出濟南都市圈醫(yī)療衛(wèi)生設施的空間數(shù)量配置在中心區(qū)域濟南市中心城區(qū)一帶呈現(xiàn)“核心-邊緣”特征。而在東部區(qū)域的醫(yī)療衛(wèi)生設施的集聚單元卻與中心區(qū)域存在錯位，東部區(qū)域的主要數(shù)量集聚單元呈現(xiàn)自北向南軸線分布特征，另在淄博張店區(qū)形成僅次于濟南市的集聚次中心。南部區(qū)域的主要數(shù)量集聚單元呈現(xiàn)東西軸線分布特征。西部與北部區(qū)域集聚單元明顯出現(xiàn)在城市的中心城區(qū)，例如德城區(qū)、濱城區(qū)、東昌府區(qū)等地。剩余地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生設施集聚單元較為均布。

圖3 醫(yī)院總量、三甲醫(yī)院設施POI 區(qū)域服務中心分析（圖片來源：作者自繪）

從三甲醫(yī)院設施POI 分布情況（圖3）可看出，三甲醫(yī)院設施的核心集聚單元從集聚度和范圍上都高于總量分布的核心，反映出都市圈內優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生設施過于集中于濟南市中心城區(qū)核心圈；另外，三甲醫(yī)院集聚的次中心從數(shù)量和集聚度上都無法達到與醫(yī)療衛(wèi)生設施總量相對應的情況，這也加劇了濟南都市圈內優(yōu)質醫(yī)療資源分布嚴重失衡，周圍區(qū)域三甲醫(yī)院存在配置極度匱乏的問題。

2.3 文化體育

從科教服務設施POI 分布情況分析（圖4）不難看出，濟南都市圈已形成以濟南市為中心的第一級聚層級；以東昌府區(qū)、泰山區(qū)、萊蕪區(qū)、張店區(qū)、濱城區(qū)為中心的第二層級；以其他區(qū)縣為第三層級的數(shù)量等級結構?？缡新?lián)系空間格局上，濟南市與淄博市以章丘區(qū)作為支點初步打通東西連綿帶，濟南與泰安市、濟南與聊城市交界區(qū)域形成了大范圍科教服務設施稀缺的集聚區(qū)縣，成為第一層級與第二層級公服共享聯(lián)系的“阻隔帶”。

從文化休閑設施POI 分布情況分析（圖4）來看，濟南市區(qū)成為中心節(jié)點，與張店區(qū)、東營區(qū)2 個次節(jié)點形成了“三足鼎立”的文化休閑服務極核。周邊呈現(xiàn)出以德城區(qū)、東昌府區(qū)、泰山區(qū)、濱城區(qū)為主的微中心，但都市圈內服務極核與微中心并未較好地打通融合，暫處于散落輕微輻射發(fā)展，與網(wǎng)絡狀體系差距較大。

3 公共服務協(xié)同發(fā)展策略

3.1 數(shù)量補漏，優(yōu)化布局

以區(qū)域公共服務核心城區(qū)及次中心城區(qū)為重點，周邊城區(qū)及薄弱小城鎮(zhèn)為支撐，優(yōu)化形成“一核、三心，多支點、多廊道”的圈層式網(wǎng)絡化空間結構。一是強化以濟南城區(qū)為中心的公共服務核心圈層集聚和輻射帶動能力；二是優(yōu)化提升以淄博、泰安、聊城為公共服務副中心，以周邊城市及小城鎮(zhèn)為支撐的緊密圈的聯(lián)動服務能力。推動淄博、泰安、聊城中心城區(qū)提升城市綜合服務功能，重點補充核心圈和緊密圈之間斷層區(qū)縣的設施數(shù)量，搭建新的發(fā)展支點，為實現(xiàn)圈層間、核心與次中心間、各次中心間有機鏈接和協(xié)同發(fā)展，打通重點廊道，進一步完善高度融合的網(wǎng)絡化體系。

3.2 差異引導，彰顯特色

根據(jù)城市發(fā)展和空間差異，明確濟南都市圈各城市、重點地區(qū)差異化發(fā)展引導要求。根據(jù)區(qū)縣發(fā)展定位，制定體現(xiàn)特色的公共服務功能。一是塑強都市圈核心與各城市中心公共服務能力。強化濟南作為都市圈公共服務核心的地位，主要承擔專業(yè)服務與高端消費功能，集聚大量文化、醫(yī)療、教育、體育等區(qū)域性高等級高質量的公共服務設施。同時借助都市圈交通網(wǎng)絡便捷性，做好交通樞紐與公共服務設施互聯(lián)互通，使核心區(qū)域性高等級公共服務功能的覆蓋范圍不斷擴大，區(qū)域影響力不斷提升。增強都市圈各城市中心城區(qū)市級公共服務功能，補齊設施短板，擴充服務要素，提升覆蓋范圍。二是關注不同區(qū)域人群的差異化需求，配置體現(xiàn)人口特色的品質設施。統(tǒng)籌各類公共資源，重點向農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體傾斜，優(yōu)先提高殘疾人、老年人、兒童等群體的公共服務水平，著力解決薄弱環(huán)節(jié)。

3.3 構建高等級公共服務設施聯(lián)盟體系

為實現(xiàn)濟南都市圈高等級公共服務設施均等化發(fā)展，應建立優(yōu)質公共資源共享機制，打通公共服務共享機制壁壘，形成多層次、多模式的高等級公共服務設施聯(lián)盟體系。第一，實現(xiàn)以數(shù)字智慧化為基礎的高等級公共服務設施大聯(lián)盟布局，綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、資源數(shù)據(jù)庫、人工智能、數(shù)字移動通訊等現(xiàn)代化信息技術，打造以云端查詢?yōu)槭侄蔚木哂虚_放性、協(xié)同性、快捷性特點的高等級公共服務網(wǎng)絡共享平臺，打通優(yōu)質公共資源從中心城市向區(qū)縣周邊城鎮(zhèn)的縱向共享鏈，擴大高等級公共服務的輻射范圍。第二，鼓勵都市圈內開展多層次、多模式的聯(lián)盟體系，擴大小聯(lián)盟間資源的交叉共享與聯(lián)盟內部資源的橫向傳遞，充分發(fā)揮規(guī)模效應，提倡合作辦學辦醫(yī)，加強醫(yī)療聯(lián)合體建設，在都市圈內探索建立高校發(fā)展聯(lián)盟，推進高校教師跨校走教，學生校際交流合作和聯(lián)合培養(yǎng)，推動高校重點實驗室和大型儀器設備開放共享，引導7 城市聯(lián)建共建養(yǎng)老機構，推動博物館、劇院、體育場館等文體設施共建共享，聯(lián)合舉辦大型藝術展演及文體賽事活動。

3.4 多舉措保障公共服務均等化面向實施

公共服務從“保量”的低水平均等化向“提質”的高水平均等化發(fā)展是新時代公共服務均等化發(fā)展的必然趨勢。為進一步實現(xiàn)公共服務的高水平均等化發(fā)展，實現(xiàn)從“均量”到“均質”的跨越性發(fā)展，要面向實施、夯實保障。一方面，加大都市圈均等化發(fā)展的政策傾斜保障，不斷完善財政、金融、土地、投資及產(chǎn)業(yè)引導政策措施，多手段解決公共服務設施用地缺、落地難、建設難等問題，從規(guī)劃到建設，部門聯(lián)動，統(tǒng)籌配置，全流程、多舉措確保公服設施落地實施；另一方面，切實從全局出發(fā)，優(yōu)先選出一批對濟南都市圈未來發(fā)展格局有影響的區(qū)域性重點項目，制定分期實施與行動計劃。通過重大項目和重大工程的建設，奠定都市圈的基本骨架，確保實現(xiàn)均等化發(fā)展目標。

結語

黃河下游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活正在邁入一個全新的階段，隨著人口的遷移流動以及新經(jīng)濟、新消費、新技術的崛起，省會城市、區(qū)域性中心城市、都市圈城市群等擁有著得天獨厚的資源優(yōu)勢，成為高質量發(fā)展的龍頭。公共服務設施是城市經(jīng)濟發(fā)展、居民生活等活動的硬件條件，公共服務是以此為載體的軟件環(huán)境，兩者在適應與服務于城市演化需要的方面依然存在許多癥結，針對當前公共服務協(xié)同發(fā)展面臨的重大現(xiàn)狀問題，黃河流域高質量發(fā)展重大國家策略需要從空間格局、資源共享、優(yōu)化提質、體制機制等方面進行公共服務均等化策略研究，為黃河流域持續(xù)推進生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供內生動力。

注釋：

①表格數(shù)據(jù)均來源于參考文獻[7][8][9][10][11]，且其中高等學校（機構）在校生數(shù)量＝普通本?？圃谛Ｉ鷶?shù)＋高等學校（機構）研究生在校生數(shù)。