新時代背景下礦產(chǎn)資源統(tǒng)計現(xiàn)狀與建議

曲俊利，孟 剛，苗 琦，陳 敏，王天元，葉 晗，文雅萍

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860)

0 引 言

2018年《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》批準(zhǔn)成立中華人民共和國自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)[1]。近年來，自然資源部按照“兩統(tǒng)一”的工作要求，制定了《自然資源統(tǒng)計工作管理辦法》和《自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度》，用于指導(dǎo)規(guī)范包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的各類自然資源統(tǒng)計調(diào)查工作[2]。2019年出臺的《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》取消了礦產(chǎn)資源儲量登記事項，同步對《礦產(chǎn)資源統(tǒng)計管理辦法》(國土資源部令第23號)進行了修改，這些制度構(gòu)成了礦產(chǎn)資源統(tǒng)計制度的基本框架。全面梳理礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作現(xiàn)狀，總結(jié)實踐工作中存在的問題，按照新時代自然資源管理的新要求，不斷完善礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作，有助于更好地發(fā)揮統(tǒng)計在維護礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和市場配置資源中的作用。

1 新時代礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計是掌控資源家底，維護國家能源安全的根本保障，是了解礦業(yè)權(quán)市場變化，掌握資源產(chǎn)供銷渠道，更好發(fā)揮市場配置資源的重要基礎(chǔ)。新時代無論是在生態(tài)文明建設(shè)過程中，還是推進中國特色社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，均對礦產(chǎn)資源統(tǒng)計提出了新的要求，統(tǒng)計工作面臨的挑戰(zhàn)也更加突出(圖1)。

圖1 新時代礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)Fig.1 New situations and challenges of mineral resources statistics in the new era

1.1 做好礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，指出我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，但也存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、職責(zé)不明確、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題，提出了開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查檢測評價、加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等具體工作要求，目的是進一步掌控自然資源家底，更好地保護自然資源。礦產(chǎn)資源作為八類重要的自然資源資產(chǎn)之一，家底是否明確、所有者權(quán)益是否維護到位、能否保障國家高質(zhì)量發(fā)展需要，這些均依賴于礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作能否真實反映事實情況。

1.2 做好礦產(chǎn)資源統(tǒng)計是自然資源資產(chǎn)有償使用和加強稅收征管的要求

為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，健全自然資源資產(chǎn)有償使用制度，國務(wù)院出臺了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，提出改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，明確礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的具體實現(xiàn)形式，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。同時提出完善礦產(chǎn)資源稅費制度，全面推進資源稅改革。做好礦產(chǎn)資源統(tǒng)計，推進礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查核算，同時做好統(tǒng)計與自然資產(chǎn)負債表編制工作的銜接，建立全民所有自然資源資產(chǎn)目錄清單、臺賬和動態(tài)更新機制，有助于全面、準(zhǔn)確掌握我國礦產(chǎn)資源家底，為全面推進有償使用和監(jiān)管提供有力支撐。

1.3 做好礦產(chǎn)資源統(tǒng)計是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出全面建立資源高效利用制度，不斷推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度，這些工作的開展均以真實可靠的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計為基礎(chǔ)。特別是2021年底出臺的《關(guān)于更加有效發(fā)揮統(tǒng)計監(jiān)督職能作用的意見》，提出統(tǒng)計機構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、審計部門在查處統(tǒng)計造假、弄虛作假案件中的協(xié)同配合，實現(xiàn)精準(zhǔn)對接，推動統(tǒng)計造假問題依規(guī)依紀(jì)依法處理到位，進一步提升統(tǒng)計監(jiān)督效能，更加有效發(fā)揮統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。當(dāng)前各級政府按要求每年向本級人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)情況，接受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，是充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源統(tǒng)計在支撐國家高質(zhì)量發(fā)展和加強治理效能監(jiān)督方面的作用的體現(xiàn)。

2 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計作為自然資源專業(yè)統(tǒng)計中的一部分，服務(wù)于自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)，但根據(jù)部門職能、統(tǒng)計目的的不同，礦產(chǎn)資源統(tǒng)計可分為礦業(yè)權(quán)市場統(tǒng)計、礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計以及具有統(tǒng)計功能的礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示等，不同類型的統(tǒng)計由不同管理部門進行管理(表1)。

表1 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計分類Table 1 Classification of mineral resources statistics

2.1 礦業(yè)權(quán)市場統(tǒng)計

礦業(yè)權(quán)市場統(tǒng)計主要對自然資源主管部門行政審批的礦業(yè)權(quán)登記變化情況進行統(tǒng)計，用于反映礦業(yè)經(jīng)濟活躍程度，對礦業(yè)權(quán)市場(主要指出讓市場)進行詳細的統(tǒng)計分析能夠為國家礦政管理提供重要的數(shù)據(jù)和理論支撐[3]。礦業(yè)權(quán)市場統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于全國礦業(yè)權(quán)信息登記和發(fā)布系統(tǒng)，由數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)后臺提取用于統(tǒng)計分析，在統(tǒng)計渠道上不需要礦業(yè)權(quán)人和自然資源主管部門進行填報。

2.2 礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計

礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計是礦政管理的一項年度性統(tǒng)計工作，主要用于國家掌握礦產(chǎn)資源家底，同時對制定長遠發(fā)展規(guī)劃和資源政策以及礦產(chǎn)資源形勢分析起支撐作用[4]。自然資源部頒布的《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作的通知》對礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計的范圍、方式、指標(biāo)進行了規(guī)定。礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于全國礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計數(shù)據(jù)由礦業(yè)權(quán)人(包括探礦權(quán)人和采礦權(quán)人)和各級自然資源主管部門等進行填報。

2.3 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計同樣屬于礦政管理的一項年度性統(tǒng)計工作，主要的任務(wù)是收集、整理、匯總和分析全國持證礦山企業(yè)礦山開發(fā)利用的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目的是全面、及時、準(zhǔn)確地反映全國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用狀況和形勢，為國家有關(guān)部門制定規(guī)劃、政策和進行宏觀調(diào)控提供數(shù)據(jù)支撐[5]。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計直報管理分析系統(tǒng)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)由采礦權(quán)人進行系統(tǒng)在線填報。

2.4 礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示統(tǒng)計

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示主要是對持有有效勘查開采許可證的礦業(yè)權(quán)人主動公示年度勘查開采信息，自然資源主管部門引入社會監(jiān)督，加強對礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源活動的監(jiān)管[6]。礦業(yè)權(quán)人勘查開采數(shù)據(jù)主要來源于信息公示系統(tǒng)，數(shù)據(jù)由礦業(yè)權(quán)人(包括探礦權(quán)人和采礦權(quán)人)進行填報。信息公示系統(tǒng)中主要由礦業(yè)權(quán)人按年度填報上一年度勘查開采狀況、履行法定義務(wù)情況、綜合利用礦產(chǎn)資源等信息，在實際中，自然資源主管部門對公示數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，廣泛應(yīng)用于礦政管理和支撐決策。當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估工作主要是基于信息公示數(shù)據(jù)開展的[7]。

上述各類統(tǒng)計在實施過程中實現(xiàn)了制度設(shè)計的目的和任務(wù)，一方面將相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)報送國家統(tǒng)計局，開展國民經(jīng)濟核算；另一方面通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)加工、分析，向國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會等有關(guān)部門提供礦產(chǎn)資源專題統(tǒng)計信息，供國家和地方分析研判經(jīng)濟形勢和制定宏觀政策、戰(zhàn)略和規(guī)劃時參考，同時在自然資源系統(tǒng)內(nèi)部得到了廣泛使用。作為礦產(chǎn)資源管理的主管部門，自然資源部及地方各級自然資源主管部門在礦產(chǎn)資源統(tǒng)計渠道、統(tǒng)計方式、統(tǒng)計成果的發(fā)布上具有權(quán)威性，得到社會各界的認可和使用。

3 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計存在的主要問題

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計在支撐自然資源管理事業(yè)，反映礦業(yè)經(jīng)濟形勢，保障能源供應(yīng)方面發(fā)揮了重要作用。但通過廣泛調(diào)研，綜合分析礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的制度設(shè)計及執(zhí)行情況，總結(jié)了當(dāng)前礦產(chǎn)資源統(tǒng)計存在的問題。

3.1 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計制度不完善

為了更好地履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，自然資源主管部門相繼出臺了多項制度，確保了礦產(chǎn)資源在內(nèi)的各類自然資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，但從日常管理來看，礦產(chǎn)資源各類統(tǒng)計仍按照職能不同分散于各個部門，并采用了不同統(tǒng)計渠道和數(shù)據(jù)管理方式。另外在統(tǒng)計數(shù)據(jù)范圍上，統(tǒng)計填報對象的確定仍待商榷，個別統(tǒng)計僅規(guī)定了持有有效許可證的礦業(yè)權(quán)人進行填報，導(dǎo)致其他實際存在的情況不能納入統(tǒng)計，無法保證數(shù)據(jù)的完整性。

3.2 統(tǒng)計指標(biāo)內(nèi)容重復(fù)

對現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示的內(nèi)容指標(biāo)進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)，在礦政管理基本信息、礦山基本情況、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況、礦產(chǎn)資源年度動用情況、礦山地質(zhì)環(huán)境等方面，填報內(nèi)容存在交叉重復(fù)。從統(tǒng)計節(jié)點來看，各類統(tǒng)計均以上一年度12月31日為節(jié)點，因此各類相關(guān)填報內(nèi)容應(yīng)為一致，但由于不同的統(tǒng)計渠道，礦業(yè)權(quán)人要重復(fù)填報。

3.3 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計信息化建設(shè)有待加強

以礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)為例，現(xiàn)行使用的儲量庫在填報方式上仍采用單機版進行填報，并采用逐級上報的方式，無法實現(xiàn)實時在線跟蹤，礦產(chǎn)資源儲量變化只能在下一年才能掌握。在數(shù)據(jù)填報上，缺少必要的自檢功能，礦業(yè)權(quán)人在填報時，錯誤數(shù)據(jù)、不完整數(shù)據(jù)仍能通過審查，造成儲量數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不全面；在填報單元上，以礦區(qū)為單元，與當(dāng)前以礦業(yè)權(quán)為管理單元的現(xiàn)實不匹配，無法對礦產(chǎn)資源家底進行精細化的管理。

3.4 統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整不準(zhǔn)確

對已有統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)存在不全面、不準(zhǔn)確、更新不及時的問題。礦產(chǎn)資源儲量庫中2020年度數(shù)據(jù)，個別地區(qū)90%的礦山統(tǒng)計數(shù)據(jù)與礦山儲量年度報告不一致，40%的生產(chǎn)礦山未按要求填報儲量數(shù)據(jù)，30%的固體礦山缺少礦業(yè)權(quán)許可證號等信息。在礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示中，部分生產(chǎn)指標(biāo)礦業(yè)權(quán)人可以選擇性公示，但在實際中大部分礦業(yè)權(quán)人直接選擇了不填報不公示，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)不完整，影響統(tǒng)計結(jié)果。

3.5 基層自然資源主管部門和礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)重

從礦產(chǎn)資源相關(guān)統(tǒng)計制度和執(zhí)行情況分析，各類統(tǒng)計基本采用自下而上，逐級審查匯總的方式，基層自然資源主管部門負責(zé)對數(shù)據(jù)的審核把關(guān)，但由于統(tǒng)計渠道的多樣性，基層自然資源主管部門需多次組織審查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，無疑增加了其工作負擔(dān)。同時，礦業(yè)權(quán)人在面對各類行政管理的統(tǒng)計要求時，要通過不同的統(tǒng)計渠道進行填報數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)在時間節(jié)點和內(nèi)容上存在很大的重復(fù)性，不僅給礦業(yè)權(quán)人增加了負擔(dān)，還容易造成填報數(shù)據(jù)的不一致。

4 完善礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的意見建議

新時代背景下，按照生態(tài)文明建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化的新要求，對照當(dāng)前礦產(chǎn)資源統(tǒng)計在體制、機制、制度和實踐操作中存在的不足，以解決實際問題為導(dǎo)向，落實“放管服”改革精神，切實減輕礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)，提升自然資源主管部門監(jiān)督管理職能，自然資源部更好地統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，提出完善礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的相關(guān)意見(圖2)。

圖2 新時代礦產(chǎn)資源資源統(tǒng)計構(gòu)想Fig.2 Conception of mineral resources statisticsin new era(注：→代表解決問題)

4.1 落實“兩統(tǒng)一”職責(zé)，構(gòu)建科學(xué)完整的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計制度體系

自然資源部的組建是中央進一步加強生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)。礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作應(yīng)支撐服務(wù)于“兩統(tǒng)一”職責(zé)，在制度上一方面應(yīng)理順管理職能和統(tǒng)計職能的關(guān)系，規(guī)范統(tǒng)計渠道，避免多頭統(tǒng)計造成統(tǒng)計結(jié)果不一致；另一方面要以全面掌控資源家底、準(zhǔn)確反映礦業(yè)形勢為目標(biāo)，將統(tǒng)計范圍全覆蓋，相關(guān)市場主體全部納入統(tǒng)計，避免統(tǒng)計不全面，無法反映客觀實際。

4.2 全面梳理各類統(tǒng)計內(nèi)容、渠道，建立統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)、統(tǒng)計渠道

對現(xiàn)有執(zhí)行的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計制度涉及到的統(tǒng)計指標(biāo)進行全面梳理、分類，以部門管理職能和服務(wù)國家需要為根本原則，建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系，同時明確各指標(biāo)的定義以及獲取來源，便于礦業(yè)權(quán)人填報和自然資源主管部門審查。另外可根據(jù)不同礦種的特點，設(shè)計反映勘查開采實際的指標(biāo)內(nèi)容，實行精準(zhǔn)統(tǒng)計。針對目前多渠道統(tǒng)計、重復(fù)統(tǒng)計、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不一致的問題，按照“放管服”的改革要求和加強治理能力現(xiàn)代化的部署，將各職能部門的各類礦山資源統(tǒng)計渠道進行整合，在建立統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，建立自上而下的統(tǒng)一統(tǒng)計渠道，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源統(tǒng)計年度一次填報，滿足所有管理要求，減輕基層自然資源主管部門和礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)，提升統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性。

4.3 推動礦產(chǎn)資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源統(tǒng)計全鏈條管理

當(dāng)前多渠道的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計導(dǎo)致了存在多個統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，并且數(shù)據(jù)庫之間相對獨立運行，缺少關(guān)聯(lián)性，數(shù)據(jù)之間也存在相互矛盾的地方。為了滿足統(tǒng)一渠道、統(tǒng)一指標(biāo)體系的統(tǒng)計需求，應(yīng)盡快建設(shè)礦產(chǎn)資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一填報、審查、匯總和分析，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的全鏈條管理。在具體設(shè)計上，一方面應(yīng)以方便礦業(yè)權(quán)人填報和報送為目標(biāo)，增加校驗核對功能，提升數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；另一方面豐富數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計分析功能，能夠按照不同的管理需求和數(shù)據(jù)要求，實時定制輸出相關(guān)數(shù)據(jù)、表格、報告，如年度的《中國礦產(chǎn)資源報告》《礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計表》等，滿足國家和社會公眾需要。

4.4 加快統(tǒng)計人才隊伍建設(shè)，加強對礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的質(zhì)量監(jiān)控，提高統(tǒng)計可靠性

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的最終成果是相關(guān)的統(tǒng)計庫及數(shù)據(jù)的分析，統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的好壞直接關(guān)乎統(tǒng)計成果的使用。一方面應(yīng)加強礦產(chǎn)資源統(tǒng)計人才體系建設(shè)，針對礦業(yè)權(quán)人和基層自然資源主管部門工作人員，進行專門的政策講解和實務(wù)操作指導(dǎo)，從源頭上加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和審核的可靠性，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題；另一方面，在實踐當(dāng)中應(yīng)建立自上而下的質(zhì)量監(jiān)控工作機制，加強對統(tǒng)計制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，以及對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、合理性進行審查，對發(fā)現(xiàn)的統(tǒng)計問題建立臺賬，逐一解決，更好地發(fā)揮統(tǒng)計監(jiān)督職能。

4.5 強化礦產(chǎn)資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)應(yīng)用，服務(wù)國家高質(zhì)量發(fā)展要求

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計的根本目的是支撐自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，應(yīng)主動服務(wù)于國家高質(zhì)量發(fā)展要求，積極發(fā)揮礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)和數(shù)據(jù)在國家高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價、自然資源資產(chǎn)負債表編制、生態(tài)文明建設(shè)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、綠色發(fā)展指標(biāo)編制中的作用。建立健全“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的體制機制，為自然資源治理體系和治理能力建設(shè)提供礦產(chǎn)資源統(tǒng)計支撐[8]。