新形勢下礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)督管理研究

李文超，王雪峰，薛亞洲

(中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

0 引 言

綜合利用礦產(chǎn)資源是我國礦業(yè)開發(fā)的基本方針之一。習(xí)近平總書記指出“要加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、合理開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源勘查合理開采和綜合利用水平”“要抓住資源利用這個源頭，推進資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用，全面提高資源利用效率”。在全面貫徹新發(fā)展理念和碳達峰、碳中和戰(zhàn)略的新形勢下，中國礦業(yè)需要堅持高質(zhì)量發(fā)展，加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，大力推動資源高效利用，不斷提升綠色低碳發(fā)展水平和能源利用效率。

在全新背景和要求下，作為國家統(tǒng)籌礦業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要方式和手段，礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)督管理需要自然資源主管部門與時俱進，提升監(jiān)管能力和效能。因此，聚焦監(jiān)管核心內(nèi)容，探索監(jiān)管新路徑，是新形勢下主管部門履行政府職能，提升管理服務(wù)能力的全新課題[1-3]。

1 研究現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理作為政府職能體現(xiàn)，國內(nèi)許多學(xué)者對此進行了探討。曾凌云等[4]從礦業(yè)權(quán)出讓登記、勘查開采等環(huán)節(jié)對事前、事中、事后監(jiān)管展開了研究，有針對性地提出了完善監(jiān)管制度等改進礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)管的對策建議；曲俊利等[5]從對部分省份儲量管理工作進行實地調(diào)研出發(fā)，提出了完善儲量動態(tài)管理制度、建立儲量動態(tài)數(shù)據(jù)信息管理平臺等建議。“三率”作為礦產(chǎn)資源綜合利用的關(guān)鍵指標，相關(guān)研究多集中在指標科學(xué)性和操作性方面，曹進成等[6]以“三率”指標為基礎(chǔ)，完善了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平評價指標體系。

通過相關(guān)研究可以看出，有關(guān)監(jiān)督管理研究對象主要集中在礦業(yè)權(quán)市場、儲量監(jiān)測等某一環(huán)節(jié)，或?qū)ΦV業(yè)開發(fā)活動的監(jiān)管，鮮少有從礦產(chǎn)資源管理者的角度出發(fā)，對礦產(chǎn)資源綜合利用環(huán)節(jié)及礦山“三率”監(jiān)督管理的研究。本文聚焦于礦產(chǎn)資源綜合利用，結(jié)合國家能源礦產(chǎn)新形勢新要求，對綜合利用監(jiān)督管理相關(guān)問題開展深入分析，旨在為主管部門加強礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)督管理提供支撐。

2 礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)管法理研究

作為用益物權(quán)的一種，采礦權(quán)是以一定范圍內(nèi)的使用、收益為目的而在他人之物上設(shè)立的定限物權(quán)。由于自然資源具有不可再生性和稀缺匱乏性，因此《民法典》第326條規(guī)定：用益物權(quán)人在行使用益物權(quán)時必須按照法律規(guī)定，積極保護國家和集體所有的自然資源得到合理開發(fā)和永續(xù)利用，保護生態(tài)環(huán)境不受破壞。因此，國家監(jiān)管礦產(chǎn)資源合理利用義務(wù)源于公民的用益物權(quán)合理開發(fā)和不受破壞的權(quán)利，國家監(jiān)管義務(wù)是公民基本物權(quán)的保障。根據(jù)法理學(xué)權(quán)利理論，公民權(quán)利是國家義務(wù)的來源[7]。我國憲法規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，即全民所有，這為公民可以依法要求政府對礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用進行監(jiān)管提供了法理依據(jù)。

我國立法系統(tǒng)中并未有“監(jiān)管權(quán)”的直接概念，但實際中通過法律條款的規(guī)定賦予行政機關(guān)以相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)限和管理權(quán)限，即行政機關(guān)依據(jù)法律的明確規(guī)定,利用公權(quán)力直接限制市場主體的權(quán)利或增加其義務(wù)的行為。因此，監(jiān)管本質(zhì)上屬于行政權(quán)的一種，包含一定的行政立法權(quán)、調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)和強制權(quán)[8]。2018年出臺的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》賦予自然資源部全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，確定了礦產(chǎn)資源綜合利用的主要監(jiān)管部門是各級自然資源主管部門。通過對《行政許可法》《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》等現(xiàn)行有效的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的分析，梳理出礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)督管理內(nèi)容主要有三類，見表1。

表1 礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)管內(nèi)容清單Table 1 List of supervision contents for comprehensiveutilization of mineral resources

綜合以上分析可以得出，礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)督管理的實質(zhì)是礦政主管部門對礦業(yè)權(quán)人節(jié)約和綜合利用礦產(chǎn)資源的法定義務(wù)的監(jiān)督和指導(dǎo)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源資源屬性的最大化，避免國有自然資源資產(chǎn)的浪費和流失。

3 礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)督管理現(xiàn)狀和問題

3.1 綜合利用工作覆蓋面廣，但監(jiān)管抓手不牢

礦產(chǎn)資源綜合利用工作涵蓋了勘查、開采、選別、廢物利用等環(huán)節(jié)，覆蓋面廣，但對應(yīng)的管理也同時分散于不同部門，部門之間聯(lián)合監(jiān)管效應(yīng)難以體現(xiàn)。此外，綜合利用監(jiān)管多依附于國情調(diào)查、儲量管理、綠色礦山、日常管理等相關(guān)管理工作，沒有獨立的綜合利用監(jiān)管系統(tǒng)性工作，導(dǎo)致監(jiān)管抓手多而不牢，散而不整[9]。

3.2 監(jiān)管指標體系完善，但可操作性有待提高

截至目前，自然資源部制定發(fā)布了124個礦種“三率”指標要求，基本實現(xiàn)了全國在產(chǎn)礦山礦種的全覆蓋。但由于我國礦產(chǎn)資源賦存條件和開發(fā)利用條件復(fù)雜多變，“三率”標準制定過程中需綜合考慮多重因素，導(dǎo)致一些礦種的部分指標分類設(shè)計過于復(fù)雜。如鉛鋅礦地下開采回采率按照礦體厚度、礦石類型和品位分為27個指標，選礦回收率則按照礦石類型、構(gòu)造類型、品位、細度分為144個指標。過于復(fù)雜的指標設(shè)計，對部分礦山尤其是專業(yè)技術(shù)力量不強的小型礦山，存在指標計算難度偏大、計算結(jié)果有偏差等現(xiàn)象[10]。

3.3 信用監(jiān)管成效明顯，但監(jiān)管數(shù)據(jù)質(zhì)量有限

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度建立以來，成為礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)管依托的主要平臺，成效顯著。但目前平臺系統(tǒng)的指標數(shù)據(jù)之間核實糾錯功能尚不完善，加之“三率”等指標主要靠企業(yè)人員填報，不可避免會產(chǎn)生錯填、漏填等情況。此外，還存在部分礦山企業(yè)不夠重視，未能嚴格按照企業(yè)年度統(tǒng)計填報，導(dǎo)致最終公示數(shù)據(jù)有所失實。

3.4 監(jiān)管體制相對穩(wěn)定，但監(jiān)管難度持續(xù)增大

我國礦產(chǎn)資源監(jiān)管實行垂直管理體制，上級自然資源主管部門對下級自然資源主管部門進行指導(dǎo)、檢查和督促。但由于我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護情況復(fù)雜且專業(yè)性強，在當(dāng)前監(jiān)管體制下，監(jiān)管人員與監(jiān)管礦山數(shù)量相比嚴重不足，普遍存在任務(wù)繁重但人員編制明顯不足、專業(yè)人員占比低、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、缺乏技術(shù)支撐的問題。據(jù)初步統(tǒng)計，礦產(chǎn)資源監(jiān)管人員縣均5.2人，專業(yè)人員僅0.8人，礦業(yè)活動較多的市縣級自然資源主管部門要監(jiān)管上百座礦山，監(jiān)管任務(wù)重，監(jiān)管經(jīng)費不足且波動較大。

3.5 配套政策初成體系，但實施效果不理想

目前，我國礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)管配套政策主要體現(xiàn)在約束、激勵和信用三類政策，鼓勵并指導(dǎo)礦山企業(yè)開展綜合利用。但現(xiàn)行政策體系對礦產(chǎn)資源綜合利用工作的鼓勵和引導(dǎo)力度仍不夠，在現(xiàn)行政策下，對于堅持貧富兼采、綜合利用資源的礦山企業(yè)稅負偏重。如目前僅有的充填采出煤炭資源減免50%資源稅的優(yōu)惠政策(執(zhí)行至2023年)，與充填開采額外增加的成本相比難以沖銷，大規(guī)模推進充填開采的應(yīng)用，亟待力度更大的減稅退稅優(yōu)惠政策[11-12]。

4 礦產(chǎn)資源綜合利用監(jiān)管思路和建議

4.1 開展綜合利用水平動態(tài)調(diào)查和監(jiān)測，穩(wěn)定監(jiān)管抓手

一是按照“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動”的原則，完善各部門相互配合的協(xié)同監(jiān)管機制，有機銜接行業(yè)準入、開發(fā)管理、環(huán)境恢復(fù)保護等部門職能，健全礦產(chǎn)資源監(jiān)管長效機制，切實加強和改進監(jiān)督管理水平。二是建立全國性礦產(chǎn)資源綜合利用水平調(diào)查監(jiān)測制度。圍繞“三率”、動用儲量等礦產(chǎn)資源綜合利用關(guān)鍵指標，建立系統(tǒng)可行的方法制度和標準規(guī)范，動態(tài)掌握綜合利用家底和水平，為政策調(diào)整提供依據(jù)，提高資源保障能力。

4.2 深化動態(tài)跟蹤，完善科學(xué)的“三率”指標體系

一是按照節(jié)約優(yōu)先和綜合利用的要求，結(jié)合資源賦存狀況和礦山生產(chǎn)實際，對“三率”指標的實施情況開展動態(tài)跟蹤評估，對于分類過細指標項過多的，優(yōu)化簡化指標個數(shù)，調(diào)整指標數(shù)值，完善評價指標體系，增加可考核性。二是探索建立“一礦一指標”的考核評價機制。根據(jù)各礦山礦體構(gòu)造與產(chǎn)狀、礦石類型與品位等資源條件和開采、選礦難易程度，在開發(fā)利用方案中做好論證，明確各個礦山的考核指標，實現(xiàn)指標易考核、可監(jiān)管。在資源條件和采選難易程度發(fā)生變化時，進行科學(xué)論證后可調(diào)整“三率”指標并備案。三是將“三率”指標升級為國家標準，提升標準的操作性，鼓勵地方和企業(yè)根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦條件，研究提出適合本區(qū)域的地方標準或企業(yè)標準[13-14]。

4.3 加強信用監(jiān)管約束力，提升監(jiān)管數(shù)據(jù)質(zhì)量

一是將礦業(yè)權(quán)人的信用評價結(jié)果納入國家誠信體系，并建立企業(yè)負責(zé)人個人信用記錄，形成守信激勵與失信懲戒機制。二是完善礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)建設(shè)，根據(jù)指標間邏輯關(guān)系研究增加系統(tǒng)糾錯功能。三是充分引入社會監(jiān)督，強化責(zé)任意識，推進礦業(yè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)，通過異常名錄管理，推動企業(yè)高質(zhì)量完成信息填報，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。加強實地核查，合理確定核查礦山數(shù)量，加強數(shù)據(jù)核驗，強化“三率”指標的應(yīng)用與監(jiān)管[15]。

4.4 建強監(jiān)管支撐力量，探索監(jiān)管新技術(shù)

一是按照各級自然資源主管部門職責(zé)分工，根據(jù)實際工作需要，建立與任務(wù)相匹配、人員規(guī)模與專業(yè)結(jié)構(gòu)較穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)支撐隊伍，配備必要的監(jiān)測裝備。二是探索大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、遙感監(jiān)測等科技監(jiān)管手段，實現(xiàn)礦山采選關(guān)鍵數(shù)據(jù)實時獲取與分析；利用遙感監(jiān)測、無人機攝影等手段，強化線索取證和數(shù)據(jù)核驗，實現(xiàn)對“三率”數(shù)據(jù)的比對、驗證、核實，提高監(jiān)管效能。三是在現(xiàn)有礦山生產(chǎn)集控系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建立全國礦山綜合利用監(jiān)管平臺，并與稅務(wù)、交通等行業(yè)數(shù)據(jù)進行佐證，提高數(shù)據(jù)可核驗性和真實性[16]。

4.5 建立激勵約束機制，提高礦山企業(yè)積極性

一是擴大資源稅、環(huán)保稅、增值稅、所得稅等稅收優(yōu)惠、財政支持、專項實施等財稅政策力度，提升礦山綜合利用礦產(chǎn)資源內(nèi)生動力。二是完善先進適用技術(shù)推廣制度，鼓勵礦山研發(fā)和應(yīng)用新技術(shù)新工藝。通過資金補貼、專項支持等多種途徑，提高企業(yè)以科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化提高“三率”水平的積極性[15]。三是對“三率”指標領(lǐng)先的礦山，提供行政審批便利服務(wù)，優(yōu)先享受用礦、用地、財政資金補貼等各類優(yōu)惠政策。對于“三率”不達標、浪費資源、破壞環(huán)境、數(shù)據(jù)造假的礦山企業(yè)，從嚴審批項目，限制其財政資金、土地、礦業(yè)權(quán)的申請，通過通報、約談、納入異常名錄或嚴重違法名單管理等方式，按照規(guī)定督促整改或懲戒[17]。