建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接問(wèn)題探析

林培錚

(福建鉅盛輝建筑工程有限公司，福建 莆田 351100)

0 引言

“十三五”以來(lái)，有關(guān)排污許可的法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范不斷出臺(tái)。2021年1月發(fā)布的《排污許可管理?xiàng)l例》進(jìn)一步增強(qiáng)了排污許可制度的核心位置，規(guī)定企業(yè)獲得排污許可證前需要編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表，并通過(guò)生態(tài)環(huán)境部門(mén)審批，或已完成環(huán)境影響登記表備案[1]。此規(guī)定體現(xiàn)出環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可在建設(shè)項(xiàng)目全生命周期環(huán)境管理過(guò)程中承前啟后的關(guān)系。兩種制度如何有效銜接，相互完善，并進(jìn)一步提高行政審批效率，發(fā)揮各自制度優(yōu)勢(shì)，受到了廣泛關(guān)注。為此，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系實(shí)施方案》，提出“推進(jìn)排污許可制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接融合”要求。本文從建設(shè)項(xiàng)目排污許可申報(bào)及環(huán)評(píng)編制過(guò)程出發(fā)，分析企業(yè)在實(shí)際執(zhí)行排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接融合中遇到的問(wèn)題，探討二者的銜接途徑。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可內(nèi)容分析

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在開(kāi)工前對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析，并根據(jù)分析結(jié)果提出相應(yīng)的環(huán)保措施的方法與制度。它是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的不同性質(zhì)，實(shí)行分類、分級(jí)的評(píng)價(jià)方式，主要內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、工程分析、環(huán)境影響預(yù)測(cè)、環(huán)保措施技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性論證、環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析、總量控制、施工期環(huán)境監(jiān)理及運(yùn)營(yíng)期環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)等。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)展至今，已從過(guò)去以預(yù)防為主，注重前期設(shè)計(jì)及施工期，拓展到對(duì)運(yùn)營(yíng)期環(huán)保管理的具體要求，基本覆蓋了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理的全流程。但目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的影響未達(dá)到理想預(yù)期[2]。

1.2 排污許可

排污許可是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)依排污單位的申請(qǐng)，以發(fā)放排污許可證的方式，明確排污單位排污行為及環(huán)境管理要求，并對(duì)其實(shí)施監(jiān)管的環(huán)境管理制度。同樣實(shí)行分類、分級(jí)管理，主要內(nèi)容包括企業(yè)基本情況、排污單位登記信息(產(chǎn)品產(chǎn)能、設(shè)備、原輔料、排污節(jié)點(diǎn)及污染物治理措施)、污染物排放信息、環(huán)境管理要求等。為滿足日益增長(zhǎng)的事中、事后監(jiān)管需求，排污許可制度逐漸從總量控制制度中獨(dú)立出來(lái)，成為固定污染源監(jiān)管制度的核心[3]。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的關(guān)聯(lián)部分主要在污染物排放信息上，例如污染因子識(shí)別、排放標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目基本信息(設(shè)備、主要原輔材料)、產(chǎn)污及污染治理設(shè)施信息、污染物排放總量核算、運(yùn)營(yíng)期環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)要求等方面。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可銜接存在的問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目基本信息的差異

環(huán)評(píng)中項(xiàng)目的基本信息及建設(shè)內(nèi)容主要由項(xiàng)目業(yè)主提供，其工藝、原輔材料、生產(chǎn)設(shè)備信息及污染治理設(shè)施名稱、參數(shù)通常使用業(yè)主所屬行業(yè)或生產(chǎn)方面的習(xí)慣稱謂。而排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范則根據(jù)行業(yè)特性，對(duì)各類生產(chǎn)單元、工藝及設(shè)施等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范的命名，填報(bào)時(shí)相比環(huán)評(píng)會(huì)更加簡(jiǎn)潔明了。由于具體項(xiàng)目建設(shè)方案、工藝類型、技術(shù)先進(jìn)程度的不同，存在超出系統(tǒng)命名范圍的工藝、設(shè)備及污染物治理設(shè)施，目前對(duì)該部分設(shè)備參數(shù)的填報(bào)要求沒(méi)有較為明確的引導(dǎo)。諸如此類命名不一致等問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目基本信息較為雜亂，對(duì)企業(yè)人員填報(bào)排污許可申請(qǐng)時(shí)產(chǎn)生一定的困難，審核部門(mén)在判斷項(xiàng)目是否超出環(huán)評(píng)建設(shè)范圍，是否存在重大變更時(shí)也需要耗費(fèi)更多的人力、物力，造成行政資源的不必要損耗。目前，針對(duì)此類情況的處理方式通常是在排污許可的產(chǎn)能設(shè)備信息中進(jìn)行備注，說(shuō)明該設(shè)備同環(huán)境影響評(píng)價(jià)中所列設(shè)備的關(guān)聯(lián)等情況。

2.2 污染物源強(qiáng)核算、排放總量核算的不同

環(huán)評(píng)中污染物源強(qiáng)的核算主要根據(jù)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南，核算方法有物料平衡法、類比法、產(chǎn)污系數(shù)法等。排污許可中的排放量核算則主要根據(jù)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，通過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)所確定的許可排放濃度、基準(zhǔn)排放量及現(xiàn)階段申報(bào)產(chǎn)能來(lái)確定，核算方式不同，導(dǎo)致出現(xiàn)兩組不同的排污總量數(shù)據(jù)。

目前，排污權(quán)核定及總量控制主要由環(huán)境影響評(píng)價(jià)計(jì)算出的排污總量來(lái)確定，而排污許可證中的許可排放量限值則由排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范計(jì)算得出的總量同環(huán)評(píng)中計(jì)算得到的排污總量相比取嚴(yán)得到。由于總量計(jì)算存在差異且排污權(quán)指標(biāo)需要在辦理排污許可證前得到，企業(yè)在購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)指標(biāo)時(shí)存在購(gòu)買(mǎi)量超出排污許可限制總量的情況，對(duì)區(qū)域污染物排放總量的合理分配造成影響。

2.3 環(huán)境管理、監(jiān)測(cè)要求不一致

由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可在制度體系建立的過(guò)程中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定時(shí)間不同，在污染因子的識(shí)別等環(huán)節(jié)上存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致排污許可證階段自行監(jiān)測(cè)等運(yùn)營(yíng)期環(huán)境管理要求與環(huán)評(píng)階段不一致。以危險(xiǎn)廢物焚燒行業(yè)為例，現(xiàn)行《危險(xiǎn)廢物焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18484—2020)與《排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 危險(xiǎn)廢物焚燒》(HJ 1038—2019)中的監(jiān)測(cè)因子不一致。此外排污許可以廢水、廢氣、固體廢物排放為主，對(duì)噪聲污染影響及周邊外環(huán)境的影響未做具體管理要求，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)中對(duì)各類環(huán)境要素的管理要求未能全面延續(xù)至排污許可證中。

2.4 信息化程度不同

近年來(lái)，全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)已基本形成為一個(gè)集互聯(lián)網(wǎng)申請(qǐng)、統(tǒng)一核發(fā)、排污單位信息統(tǒng)一公開(kāi)的綜合性服務(wù)、管理平臺(tái)[4]。其中排污許可管理信息平臺(tái)中“企業(yè)基本情況、排污單位登記信息、污染物排放信息、環(huán)境管理要求”等填報(bào)內(nèi)容已實(shí)現(xiàn)了“模塊化”填報(bào)。

由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建立較早，在制度建立之初受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展落后的影響，信息化程度不足。目前全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)申報(bào)系統(tǒng)剛剛建立，尚未完善，“模塊化”填報(bào)內(nèi)容僅為環(huán)評(píng)編制單位及人員信息、項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目涉保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)情況等簡(jiǎn)單內(nèi)容，缺少工程分析、污染物治理措施等與排污許可信息相關(guān)的內(nèi)容，環(huán)評(píng)材料仍以紙質(zhì)文稿及電子文件為主，缺乏類似全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)的模塊化填報(bào)系統(tǒng)，阻礙了環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可之間的數(shù)據(jù)互通。

3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可相互銜接建議

3.1 結(jié)合排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范編寫(xiě)項(xiàng)目基本信息

在確定項(xiàng)目行業(yè)類別的情況下，根據(jù)所屬行業(yè)排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中提供的該行業(yè)主要生產(chǎn)單元、主要工序、生產(chǎn)設(shè)施信息，在環(huán)評(píng)階段向項(xiàng)目業(yè)主收集資料，并根據(jù)項(xiàng)目具體情況補(bǔ)充不在該技術(shù)規(guī)范范圍內(nèi)的工藝、設(shè)備信息。通過(guò)此方式規(guī)范工程分析中對(duì)各類設(shè)備、工藝的描述，既可簡(jiǎn)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的編制過(guò)程，又可使后續(xù)填報(bào)排污許可申請(qǐng)時(shí)企業(yè)基本信息同工程分析保持一致，提高排污許可申報(bào)及審核的效率。

3.2 統(tǒng)一污染物排放總量計(jì)算方式

目前，項(xiàng)目的污染物排放總量主要在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中計(jì)算得到，但由于此時(shí)項(xiàng)目處在設(shè)計(jì)階段，通過(guò)污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南得到的排放量數(shù)據(jù)屬于理想狀態(tài)下的估算值，通常與實(shí)際有一定差異。排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中的許可排放量則主要通過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目產(chǎn)能情況相結(jié)合后計(jì)算得到，更加接近企業(yè)在符合排放標(biāo)準(zhǔn)的情況下所能達(dá)到的污染物排放上限。故可在環(huán)評(píng)編制過(guò)程中考慮參照排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的計(jì)算方式得到污染物排放總量，并以此進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)，在簡(jiǎn)化污染物排放總量計(jì)算的同時(shí)，提高建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件[5]。

除使用排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的計(jì)算方式計(jì)算污染物排放總量外，亦可在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中采用不同的總量計(jì)算方式，將得到的多組污染物總量數(shù)據(jù)匯總分析，探討項(xiàng)目在理想建設(shè)狀態(tài)與符合排放標(biāo)準(zhǔn)上限的污染物排放情形下，對(duì)項(xiàng)目周邊環(huán)境的影響，以此為基礎(chǔ)分析建設(shè)項(xiàng)目在符合“三線一單”的情況下所需采取的污染防治措施并確定污染物排放總量。

3.3 拓展排污許可內(nèi)容，結(jié)合排污許可規(guī)范要求編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件

當(dāng)前排污許可主要集中在廢水、廢氣排放管理上，發(fā)布了《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 工業(yè)固體廢物(試行)》，正在逐步完善，但對(duì)于噪聲、地下水、土壤等其他環(huán)境要素的管理要求仍然較少，此類要求通常會(huì)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中有涉及。建議可在排污許可的申報(bào)系統(tǒng)中設(shè)置“其他污染物排放信息”增項(xiàng)或類似的方式，用于補(bǔ)充項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中所提出的該方面污染防治措施要求，增加二者在環(huán)保管理要求上的銜接。

在后續(xù)新、改、擴(kuò)建的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中也可將運(yùn)營(yíng)期污染防治措施、環(huán)境檢測(cè)計(jì)劃等章節(jié)同排污許可相關(guān)技術(shù)規(guī)范相結(jié)合，細(xì)化項(xiàng)目事中、事后管理要求，為企業(yè)后續(xù)排污許可申報(bào)以及環(huán)保管理提供更為有效的參考。

3.4 加強(qiáng)環(huán)評(píng)申報(bào)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與排污許可管理信息平臺(tái)關(guān)聯(lián)

建議對(duì)全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)申報(bào)系統(tǒng)填報(bào)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，將全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)中“工程分析、總量控制、環(huán)境管理及環(huán)境監(jiān)測(cè)要求”等章節(jié)納入填報(bào)要求中。同時(shí)，在環(huán)評(píng)編制技術(shù)導(dǎo)則與排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范相結(jié)合的前提下，通過(guò)平臺(tái)數(shù)據(jù)互通的方式，使得環(huán)評(píng)信息能夠有效延續(xù)到排污許可系統(tǒng)的填報(bào)過(guò)程中。例如填報(bào) “排污單位登記信息”時(shí)，引用已記錄在環(huán)評(píng)申報(bào)系統(tǒng)中的工程分析內(nèi)容，并可將二者數(shù)據(jù)直接對(duì)比，直觀反映建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前的規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)情況之間的差異。

4 結(jié)束語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可是我國(guó)污染物排放管理的兩項(xiàng)重要制度，前者側(cè)重于事前評(píng)估，后者側(cè)重于事中事后監(jiān)管，二者的銜接過(guò)程目前仍存在總量核算不一致、環(huán)保措施未延續(xù)到位、信息化程度不同等問(wèn)題。對(duì)此，建議通過(guò)加快環(huán)評(píng)信息化步伐，規(guī)范完善環(huán)評(píng)編制內(nèi)容，統(tǒng)一污染物排放總量計(jì)算方式，增加排污許可申報(bào)系統(tǒng)可操作性等方式，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)排污許可的指導(dǎo)作用以及環(huán)保管理措施的一致性，為建設(shè)項(xiàng)目全生命周期環(huán)境管理的具體途徑提供參考。