地方財政預決算偏離問題研究
——以江門市政府性基金預算為例

●汪穹立

一、引言

“政府預算對國家治理的影響巨大，一方面它反映政府活動的范圍、方向和政策，另一方面也體現著國家權力機構和人民對政府活動的監(jiān)督”。當前，政府預算收支管理仍存在一些問題，在2021 年印發(fā)的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中，這些問題可以歸納為“預算管理統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力”。

政府預算執(zhí)行監(jiān)督管理的結果，會最終體現到收支決算行為上。根據《預算法》和《預算法實施條例》的規(guī)定，“預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應征的預算收入，并不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入；各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監(jiān)督；預算執(zhí)行中，各部門、各單位依法組織收入，嚴格支出管理，實施績效監(jiān)控，開展績效評價，提高資金使用效益”。由此可見，預算管理制度要科學規(guī)范，其要求之一就是預算編制的情況應大體與其執(zhí)行相一致。政府預算本身是一種收支計劃，預算數應該被允許與決算數存在一定的出入，但如果這種出入過大，則會引發(fā)一系列問題，比如，超收收入過多導致微觀經濟主體的實際稅負加重，微觀經濟主體所受經濟激勵降低；另外如果政府實際支出不足，特別是基建領域的投資不足則不利于資源要素的有效配置。

查閱相關文獻，可看到，“預決算偏離度”是指“在經立法機關審查批準的政府預算收支同作為其實際執(zhí)行結果的政府決算收支之間出現了差異”。“分稅制以來，中國政府預決算差異表現出呈持續(xù)擴大的趨勢，特別是從1994 年開始，大部分年份中國政府的預算偏離都在5%以上，有的年份甚至超過了10%”。而反觀國際社會，不少發(fā)達國家的預決算偏離度一般都在5%以內?！懊绹?003—2007 年財政預算支出偏離度平均僅為2.1%”。有的文獻認為，政府管理的體制機制是影響預算偏離的重要因素。一是“收入壓力型政績評價機制與稅收征收計劃的層層加碼是造成預算偏離的重要原因，并且政策制定和預算過程的分離也對預算偏離造成了不可忽視的影響”；二是“預算法律制度不完善，導致政府執(zhí)法的意愿不高，進而出現政府預算的“軟約束”以及財政“超收”現象，而由于法律監(jiān)督乏力，地方政府對超收收入擁有極大的自由裁量權則進一步加劇了收入預算偏離的程度”。

不過，上述文獻多是從理論層面或者全國、省級層面對政府一般公共預算進行預決算偏離分析，很少有文章在地市級層面進行探討。其實，除了一般公共預算，政府預算還包括政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，且都存在預算偏離的現象。因此本文旨在利用2017—2020 年江門市政府性基金預決算數據，描述和歸納江門市政府性基金預算偏離的典型事實、成因來提出相應的對策建議。

二、預決算偏離的整體狀況

（一）數據來源

2017 年廣州、深圳等城市土地成交處于高位，帶動江門市土地市場明顯活躍，有效房地產用地成交86 宗，成交金額160億元，同比上漲146%，地價從2016 的245 萬元/ 畝，上升至2017 年的431 萬元/畝，受此影響，2017 年江門市政府性基金收入大幅上漲，完成230.14 億元，同比增加167.02 億元，增長264.6%。本文采用的主要數據是2017—2020 年江門市政府性基金的預算和決算數據；全市及縣區(qū)數據來自歷年地市各級財政部門在本級人代會的預決算報告。

（二）預算偏離的整體情況

表1 給出了2017—2020 年江門市政府性基金預算偏離的情況。從近4 年看，除了2017 年大幅“超收”和“超支”外，2018—2020 年基金預算偏離表現為“短收”和“少支”。此外，基金收支預算偏離的變化趨勢基本相同，但是收入的預算偏離度要大于支出的預算偏離度。靜態(tài)來看，2017 年基金收入較2016 年大幅增長，預算執(zhí)行數據表明“超收”“超支”偏離處于高點；2020 年，面對世紀罕見的三重嚴重沖擊，江門市疫情防控和經濟社會發(fā)展受到考驗，預算“短收”“短支”則達到另一個高點。值得注意的是從全市層面來看，收入預算偏離與支出預算偏離并沒有緊密關聯，收入預算偏離度較大的年份，可能支出預算偏離較?。ㄈ纾?020 年）。

表1 2017-2020 年江門市政府性基金預決算偏離情況（億元；%）

三、預決算偏離的區(qū)域狀況

表2 給出了2017—2020 年江門市本級和有關縣區(qū)政府性基金預決算偏離的情況。從近4 年看，市本級政府性基金都是“超收”，且在2017 年達到高點；2018—2020 年市本級支出的決算數小于預算數，存在“少支”的情況。同時由表2 還可以發(fā)現總體上江門市經濟發(fā)展水平相對較好的縣區(qū)（如：新會區(qū)）基金收支預算偏離較小，經濟發(fā)展水平相對較差的縣區(qū)（如：臺山市）基金收支預算偏離較大。

表2 2017—2020 年江門市本級和有關縣區(qū)政府性基金預決算偏離情況 （億元；%）

四、預決算偏離情況分析

本節(jié)探討造成江門市政府性基金預決算偏離的成因,本文認為主要來自于以下幾個方面：一是年初政府向市人代會提交審查批準的全市及市本級年度預算草案報告時，只列明了當年可用財力安排的支出，而對于政府債務、上級專項補助資金等的安排往往只能按預計數編列，這些資金在年中執(zhí)行中勢必會產生追加。二是政府性債務收支預算年初無法完整編列體現，而是在每年特定月份，根據上級下達新增債務額度進行預算調整，而人大常委會通常都表決同意預算調整報告，導致年初政府性基金預算和決算出現差異。三是作為政府性基金主要構成部分的國有土地使用權，出讓收入的預算數與決算數偏差較大，如2017 年實際收入超預算92.32 億元、2018年低69.86 億元、2019 年低39.42 億元、2020 年低65.36 億元，表明國有土地使用權出讓收入在征收上，存在較大的不確定性，也從側面反映出征收的不規(guī)范性。四是預算調整很頻繁。在總預算規(guī)模保持穩(wěn)定的理念下，年中收支結構的調整往往不受人代會的約束，比較隨意且不容易受到監(jiān)督。在這種情況下，政府部門在編制政府性基金預算時有動力高估預算支出，從而加大了政府性基金預算支出的偏離度。五是地方財政部門往往在年初的時候無法準確預估其他部門可能出臺的新政策，導致預算與政策相分離。為了應對這些潛在的增支需求，地方政府部門通常會特地留有一定余地甚至虛設支出科目，從而加大基金預算的偏離度。

五、降低預決算偏離的建議

針對上節(jié)所述成因，為降低江門市政府性基金預算偏離程度，本文提出如下政策建議:一是嚴格政府性基金預算編制。不得虛列收支、增加規(guī)模，不得少列收支、脫離監(jiān)管；加強跨年度預算平衡，加強中期財政規(guī)劃管理，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束。二是合理控制基金預算支出規(guī)模。調整優(yōu)化相關重點支出的預算編制程序，不與生產總值或財政收支增幅層層掛鉤；加快項目支出標準體系建設，強化支出標準預決算編報和預算執(zhí)行中的基礎性作用。三是推動預算績效管理提質增效。加強績效評價的結果應用，加大績效信息公開力度。四是充分發(fā)揮黨內監(jiān)督的主導作用，促進財會監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督等多種監(jiān)督方式協同發(fā)力。加大各級政府預決算公開力度，大力推進財政政策公開。