整體性治理：鄉(xiāng)村治理之道

李增田，韓 青

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134）

1 問題的提出

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，把我國建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略部署。有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要根基和保障，只有得到有效治理，鄉(xiāng)村振興的各種資源才能得以有效組織和運(yùn)用，從而得以持續(xù)性發(fā)展。

學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理有效性的研究有宏觀和微觀兩個(gè)層面，宏觀層面主要是圍繞政社關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系展開。就政社關(guān)系而言，杜鵬[1]認(rèn)為國家政治調(diào)控弱化了村莊政治的制度基礎(chǔ)，只有找回村莊政治，重塑政社關(guān)系，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理；張紅陽[2]認(rèn)為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的新型危機(jī)，即“懸浮型供給”可能會(huì)沖擊國家基層政權(quán)的合法性，使鄉(xiāng)村治理走向無效。就城鄉(xiāng)關(guān)系而言，賀雪峰[3]從重要性角度出發(fā)，認(rèn)為正確理解城鄉(xiāng)關(guān)系是有效實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提；蘇小慶等[4]認(rèn)為城市偏向政策是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后的主要原因，當(dāng)以良性社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)對(duì)接“善治城鎮(zhèn)化”與“鄉(xiāng)村治理有效”。在微觀層面，對(duì)鄉(xiāng)村治理有效性的研究主要集中于治理資源和治理機(jī)制。吳理財(cái)?shù)萚5]認(rèn)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)只有在集體經(jīng)濟(jì)和家庭經(jīng)濟(jì)兩方面都得到發(fā)展，才能為鄉(xiāng)村振興提供物質(zhì)基礎(chǔ)。張登國[6]認(rèn)為青年第一書記通過參與基層治理為鄉(xiāng)村振興注入了鮮活的力量，鄉(xiāng)村治理有效依賴“青年第一書記”制度的發(fā)展與完善。喬慧波[7]認(rèn)為我國農(nóng)村存在豐富的非正式制度資源，其中蘊(yùn)含了大量的可以運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理中的道德規(guī)范。謝小芹[8]提出與“地域性治理”相對(duì)的“脫域性治理”，其核心在于治理流動(dòng)性事物；陳濤等[9]構(gòu)建“箱式治理”，認(rèn)為自治是“硬法”和“軟法”約束下的彈性治理，自治、法治和德治互構(gòu)為一個(gè)“箱式治理”結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理就是在這樣的箱式結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的。

無論是宏觀還是微觀層面，學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究都對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。但總體而言，這些研究多是把某一方面作為切入點(diǎn)，進(jìn)行詳細(xì)分析與闡釋，少有研究從整體性視角來看待鄉(xiāng)村治理。隨著全面深化改革持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理環(huán)境日益復(fù)雜多變，村民利益關(guān)聯(lián)度低，出現(xiàn)集體行動(dòng)之困境，再加上單一主體受到自身知識(shí)、能力、資金等限制，難以積極面對(duì)鄉(xiāng)村治理中存在的各種棘手問題。新時(shí)代背景下，若繼續(xù)限制其他治理主體參與，難免會(huì)影響村級(jí)治理的成效。實(shí)踐也證明，單一主體難以實(shí)現(xiàn)治理資源配置的帕累托最優(yōu)。因此，構(gòu)建多元主體共治圖景、實(shí)現(xiàn)合作共治，是解決鄉(xiāng)村治理困境的關(guān)鍵路徑。本文從整體性視角出發(fā)，擬在剖析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上，從整體性角度對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的路徑進(jìn)行更深入的分析探討。

2 碎片化：鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)圖景

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，從村民自治的探索到十九大提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，無不體現(xiàn)出國家在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)鄉(xiāng)村治理的重視，精準(zhǔn)扶貧、“青年第一書記”“一站式服務(wù)”等具體措施更是體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理在國家治理現(xiàn)代化的重要性。然而，隨著治理場(chǎng)域不斷調(diào)整與重組，與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)相比，當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)歷著翻天覆地的變化，并表現(xiàn)出日趨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡，鄉(xiāng)村治理也面臨著一系列“碎片化”的挑戰(zhàn)和困境。

2.1 管理模式碎片化

從管理模式來看，形成于工業(yè)革命時(shí)代的官僚制管理模式一直影響著我國的政府管理體制。在管理實(shí)踐中，縱向各級(jí)政府間職責(zé)的劃分缺乏統(tǒng)一界定，沒有明確各自職能，難以做到各司其職、各管一事；橫向則存在本位主義、責(zé)權(quán)不清等問題，最終導(dǎo)致各級(jí)政府之間以及各級(jí)政府內(nèi)部的各部門之間協(xié)同不夠，治理效率大大降低。

具體來說，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系的末梢，不可避免地被卷入基層治理的中心。然而，由于職責(zé)同構(gòu)的政府管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際運(yùn)作中存在職責(zé)交叉、政出多門、本位主義等現(xiàn)象，從而降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體效率，弱化了其鄉(xiāng)村治理能力。此外，在倒金字塔形的組織體系下，“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在科層體系中承擔(dān)著極為繁重的工作[10]。由于治理任務(wù)繁多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極易陷入分身乏術(shù)之境，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了通過績效考核，在效率和形式之間選擇了形式主義，“辦事留痕”現(xiàn)象盛行。另一方面，政府的行動(dòng)空間及其行為選擇都取決于財(cái)政稅收[11]。村委會(huì)是基層群眾自治組織，由于村財(cái)鄉(xiāng)管，村委會(huì)在人事、經(jīng)費(fèi)等多方面都受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這導(dǎo)致村委會(huì)自治角色模糊、自治程度不高，甚至流于形式。正如有的學(xué)者所說，村委會(huì)行政化弱化了其治理能力，使“簡(jiǎn)約治理”異化為“灰色治理”，而要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，村委會(huì)就必須找回其自治底色。

然而，清楚地界定村委會(huì)的自治范圍并不是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的唯一或最佳途徑。一方面，如果行政化的村委會(huì)與基層政府的目標(biāo)能夠保持一致，村委會(huì)即使行政化也不一定會(huì)弱化其治理能力，反而有可能會(huì)與基層政府形成合力，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理；另一方面，如果村委會(huì)回歸其自治本質(zhì)，卻與基層政府的治理措施等背道而馳，只會(huì)加劇行政組織的管理碎片化。目前的問題是，村委會(huì)與基層政府在鄉(xiāng)村治理這一問題上“各自為政”。因此，如何建構(gòu)合作機(jī)制，使二者形成良好的合作伙伴關(guān)系共同致力于鄉(xiāng)村治理，是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理需要直面的首要問題。

2.2 治理主體碎片化

隨著現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，面對(duì)復(fù)雜化的公共問題，單一行動(dòng)主體已無法應(yīng)對(duì)變化萬千的治理場(chǎng)域，只有多元主體聯(lián)合起來，復(fù)雜問題才能得以解決。但在實(shí)際中，鄉(xiāng)村治理的主體力量仍然是政府，公眾、社會(huì)組織等主體的作用尚未得到充分發(fā)揮。

一方面，由于城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展持續(xù)加劇，為了提高生活質(zhì)量，包括鄉(xiāng)村精英在內(nèi)的許多農(nóng)民選擇離開鄉(xiāng)村公共空間，前往城市謀發(fā)展，留下越來越多的“空心村”。青壯年人群的凈流出，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才長期處于“失血”“貧血”狀態(tài)，已嚴(yán)重不能滿足現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的需求[12]。此時(shí)鄉(xiāng)村治理面臨的不是存在鄉(xiāng)村精英而參與性不高的問題，而是鄉(xiāng)村精英分散于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致主體聯(lián)動(dòng)不夠、鄉(xiāng)村治理效率低下。

另一方面，“治理有效”僅靠個(gè)人主義的農(nóng)民單打獨(dú)斗難以形成合力，只有將一個(gè)個(gè)原子式的農(nóng)民組織起來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能從文本轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)[5]。然而，在鄉(xiāng)村治理的宏觀背景下，基層黨組織發(fā)展不足，部分黨員干部出現(xiàn)不擔(dān)當(dāng)不作為、理想信念缺失等現(xiàn)象，在工作中出現(xiàn)貪污、腐敗等行為，使基層黨組織的權(quán)威受到挑戰(zhàn)；此外，鄉(xiāng)村社會(huì)組織是理性小農(nóng)基于共同利益或習(xí)俗而結(jié)成的自組織，是鄉(xiāng)村治理的重要組織資源，也是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要主體和載體[13]，但由于其發(fā)展不足嚴(yán)重導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體缺位。這主要體現(xiàn)在，鄉(xiāng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)單一，多為娛樂性組織；社會(huì)組織專業(yè)化程度較低，成員文化程度不高，對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)村政策的解讀與正式組織存在沖突；自身發(fā)展能力不強(qiáng)，可持續(xù)性弱；許多農(nóng)村社會(huì)組織的初衷是維護(hù)村民共同利益，但囿于資金缺乏不得不依賴行政組織的財(cái)政支持，最終成為行政組織的附屬。

2.3 治理資源碎片化

由于職責(zé)不同，不同基層政府部門所對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村治理資源也不相同。在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理時(shí)，由于存在本位主義、部門傾向等現(xiàn)象，各部門之間無法達(dá)成有效的溝通了解，互不知曉對(duì)方的治理資源狀況，無法達(dá)成互補(bǔ)與共享，從而導(dǎo)致治理資源供需失衡。如，有些部門缺乏治理資源，對(duì)鄉(xiāng)村治理感到有心無力；有些部門資源閑置，卻存在協(xié)調(diào)問題，極大影響了鄉(xiāng)村治理的有效性。

鄉(xiāng)村治理資源的碎片化除了體現(xiàn)為外部供給資源的碎片化分布，還表現(xiàn)為鄉(xiāng)村內(nèi)生資源的碎片化。改革開放以后，鄉(xiāng)村的經(jīng)營體制是統(tǒng)分結(jié)合模式，“統(tǒng)”即以村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營，“分”即以家庭為單位自主承包經(jīng)營[5]。然而，“統(tǒng)”和“分”二者之間卻呈現(xiàn)分散、分離狀態(tài)，協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)能力不足。改革開放后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能主要由村委會(huì)來執(zhí)行。由于村委會(huì)行政化嚴(yán)重，其在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，存在村干部侵犯集體經(jīng)濟(jì)利益的風(fēng)險(xiǎn)，從而使集體經(jīng)濟(jì)的利益不能由全體村民共享，導(dǎo)致雙層經(jīng)營模式中的“統(tǒng)”，即集體統(tǒng)一經(jīng)營停滯不前。此外，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行在很大程度上激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力也由此得到了提高。但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)持續(xù)加深，城鄉(xiāng)發(fā)展存在馬太效應(yīng)，鄉(xiāng)村大量青年勞動(dòng)力前往城市謀發(fā)展。勞動(dòng)力大量流失，使得家庭所承包的土地?zé)o人耕作，拋荒、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)村內(nèi)生資源碎片化，加速縮小鄉(xiāng)村公共空間，使得利益關(guān)聯(lián)度本就不高的村民進(jìn)一步原子化，從而嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理的有序推進(jìn)。

3 整體性治理：鄉(xiāng)村治理的改革趨向

整體性治理是西方公共管理學(xué)界在總結(jié)傳統(tǒng)官僚制，特別是新公共管理運(yùn)動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建構(gòu)的公共治理新范式[14]，它的產(chǎn)生是為了解決政府改革碎片化和分散化造成的政府管理混亂的弊端，從而為公眾提供成本更低、效率更高的公共服務(wù)和產(chǎn)品。當(dāng)下，鄉(xiāng)村碎片化治理只有實(shí)現(xiàn)向整體性治理的轉(zhuǎn)型，才能完成鄉(xiāng)村有效治理的使命。

3.1 整體性治理的理論意涵

“整體性治理”（Holistic Governance）理論產(chǎn)生于20 世紀(jì)90 年代。安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire）[15]于1990 年在《公共政策與行政》春季號(hào)發(fā)表《整體性治理》一文，闡述了控制理論能解決官僚制帶來的弊端，從而實(shí)現(xiàn)善治。1997 年，佩里·?？怂梗≒erri Six）[16]出版專著《整體性治理：新的改革議程》，對(duì)整體性治理進(jìn)行了比較全面的闡述。希克斯強(qiáng)調(diào)整體性治理的整合有治理層級(jí)、治理功能和公私部門的整合三重涵義，他認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)之間若要實(shí)現(xiàn)有效的整合及協(xié)調(diào)，就必須進(jìn)行充分的溝通和合作，相互強(qiáng)化，最終達(dá)成合作無間的治理。

整體性治理在內(nèi)涵上與無縫隙政府、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)同治理有很多類似之處，這些理論都具有治理主體多元化、治理手段數(shù)字化等特征，但它們之間存在著本質(zhì)區(qū)別。無縫隙政府和網(wǎng)絡(luò)化治理理論是在對(duì)傳統(tǒng)行政理論批判的基礎(chǔ)上建立起來的，是對(duì)新公共管理理論的繼承和發(fā)展，二者仍從屬于新公共管理理論范疇，而整體性治理理論是建立在對(duì)新公共管理理論的批判之上，與前兩者屬于不同的行政理論范式；整體性治理是在吸收協(xié)同治理合作、協(xié)調(diào)等思想的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，希克斯認(rèn)為二者的區(qū)別在于協(xié)同治理主張建立合作政府，其手段和目標(biāo)雖一致但互不增強(qiáng)，而整體性治理主張建立整體性政府，其手段和目標(biāo)相互強(qiáng)化?？梢哉f，整體性治理理論綜合吸收或體現(xiàn)了上述三種理論之長，將信息技術(shù)和數(shù)字化手段運(yùn)用到科層組織中，強(qiáng)調(diào)治理層級(jí)、功能以及公私部門的協(xié)同與整合機(jī)制的綜合運(yùn)用，為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)[12]，它是繼新公共管理理論之后的一種更全面、更系統(tǒng)、更具前瞻性的新行政理論范式。

3.2 建構(gòu)鄉(xiāng)村治理的整體性

歷史實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展必須將多元治理主體進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，擰成一股繩，朝著一個(gè)方向使勁。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳自治有利于留住鄉(xiāng)村底色，維護(hù)村民生于斯、長于斯、死于斯的社會(huì)[17]，但這種單一自治模式難以滿足現(xiàn)代化的發(fā)展需求；建國后，“政社合一”模式、“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理體制以及勞動(dòng)生產(chǎn)的集體化、軍事化特征，使得鄉(xiāng)村治理帶有明顯的強(qiáng)制性[18]，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)在國家嚴(yán)格管控下生存；改革開放四十多年來，從“村民自治”到“三治結(jié)合”的探索，無不體現(xiàn)出國家對(duì)多元主體共治鄉(xiāng)村社會(huì)的重視。因此，處于轉(zhuǎn)型和探索中的鄉(xiāng)村只有吸取歷史教訓(xùn)，形成多元主體共治社會(huì)，即實(shí)現(xiàn)多元主體間的整合與合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利用治理資源，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。

隨著全面深化改革持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生顛覆性變化，各種棘手問題層出不窮，其治理難度也越來越大，再加上精準(zhǔn)扶貧、征地拆遷等事宜進(jìn)入攻堅(jiān)期，基層政府在鄉(xiāng)村治理中若繼續(xù)采用單一主體管控路徑，限制其他主體參與，將會(huì)面臨極大的治理壓力，其治理和服務(wù)將很難適應(yīng)鄉(xiāng)村的實(shí)際發(fā)展需求[19]。此外，改革開放四十多年來，新型社會(huì)組織的增加，使得單一主體在鄉(xiāng)村治理中顯得捉襟見肘。埃莉諾·奧斯特羅姆[20]在研究如何使個(gè)人以長期的、建設(shè)性的方式使用產(chǎn)權(quán)不清的自然資源系統(tǒng)時(shí)指出，國家與市場(chǎng)的制度安排都未能在此方面取得成功，而許多社群的人們借助不同于國家也不同于市場(chǎng)的制度安排，在一個(gè)較長的時(shí)間里，對(duì)諸如漁場(chǎng)、草場(chǎng)和森林等公共池塘資源成功地實(shí)行了適度治理。因此，重視除了基層政府以外其他治理主體的參與，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的時(shí)代要求。

4 “三村聯(lián)動(dòng)”：鄉(xiāng)村整體性治理的關(guān)鍵

以整體性治理代替當(dāng)前的碎片化治理，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的變革趨向，而建構(gòu)鄉(xiāng)村整體性治理的關(guān)鍵在于建立和完善治理主體間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使各治理主體在完善自身發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、凝聚共識(shí)，避免衍生參與虛置、各自為政等亂象，從而預(yù)防鄉(xiāng)村治理碎片化，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的整體化運(yùn)作。

4.1 “三村聯(lián)動(dòng)”的基礎(chǔ)前提

黨的十八大以來，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”等提法，已經(jīng)勾畫出鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)。在鄉(xiāng)村治理中，基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村有效治理提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。除了作為領(lǐng)頭雁的基層黨組織外，基層政府、村民委員會(huì)以及鄉(xiāng)村社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理不可或缺的三類主體，由于三者都是在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中發(fā)揮作用，因此可將這三類主體簡(jiǎn)稱為“三村”。其中，基層政府在鄉(xiāng)村治理中起著指導(dǎo)作用；村民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的途徑或基礎(chǔ)；鄉(xiāng)村社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的載體和依托。若“三村”能在基層黨組織的方向指引下實(shí)現(xiàn)充分溝通與交流，形成整體性合作，那么實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理就有了堅(jiān)定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

國內(nèi)學(xué)者根據(jù)政社關(guān)系，將我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理分為傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳自治、政社合一、鄉(xiāng)政村治等三個(gè)階段。從邏輯學(xué)視角來看，國家（政府）與鄉(xiāng)村社會(huì)在這三個(gè)階段的關(guān)系分別為全異關(guān)系、包含關(guān)系和交叉關(guān)系，每個(gè)階段的鄉(xiāng)村治理都是在一定的政社關(guān)系下進(jìn)行的?！叭迓?lián)動(dòng)”是以鄉(xiāng)村為平臺(tái)，基層黨組織為方向指引，基層政府、村委會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)組織廣泛參與其中的治理機(jī)制，與城市社區(qū)的“三社聯(lián)動(dòng)”一樣，“三村”各自主體的發(fā)展，本質(zhì)上仍屬于社會(huì)力量的發(fā)展，“三村聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的建構(gòu)仍屬于社會(huì)體制的改革創(chuàng)新，而鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村自治，必須要處理好政府讓渡公共權(quán)力和社會(huì)力量發(fā)展培育等議題[21]。換句話說，“三村聯(lián)動(dòng)”治理機(jī)制僅在鄉(xiāng)村這一有限的地理空間范圍內(nèi)實(shí)施，且治理的是鄉(xiāng)村內(nèi)部微觀且具體的事務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)這一治理機(jī)制，必須在政府和鄉(xiāng)村社會(huì)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，即政府不掌控鄉(xiāng)村的自治主導(dǎo)權(quán)，鄉(xiāng)村也不至于處于無為而治的狀態(tài)。也就是說，理順政社關(guān)系是實(shí)現(xiàn)“三村聯(lián)動(dòng)”的基礎(chǔ)前提?！叭迓?lián)動(dòng)”只有在一定的政社關(guān)系下運(yùn)行，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效。

4.2 “三村聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)制

“三村聯(lián)動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)得益于兩個(gè)機(jī)制的發(fā)展與完善，即“三村”主體自身發(fā)展機(jī)制和“三村”主體間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這兩個(gè)機(jī)制有先后之分，只有“三村”主體自身發(fā)展機(jī)制得以完善，才能更好地實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)“三村聯(lián)動(dòng)”的可持續(xù)運(yùn)行。

4.2.1 完善“三村”主體自身發(fā)展機(jī)制

“三村聯(lián)動(dòng)”的核心是多元主體有序參與、互動(dòng)協(xié)同。因此，在實(shí)施“三村聯(lián)動(dòng)”這一治理手段時(shí)，多元主體間不僅要聯(lián)動(dòng)還要加強(qiáng)自身建設(shè)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，換句話說，增強(qiáng)“三村”主體各自能力，是完善“三村”發(fā)展機(jī)制的核心。具體來說，基層政府要摒棄政府包攬一切、“官本位”等不良思想傾向，樹立民本思想，強(qiáng)化合作理念，堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去，主動(dòng)增強(qiáng)與村委會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)組織的聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理資源，形成上下一致、全民參與的工作機(jī)制；起著引領(lǐng)作用的基層黨組織要積極加強(qiáng)自身建設(shè)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力、提升組織力、突出政治功能，強(qiáng)化其戰(zhàn)斗堡壘作用，為鄉(xiāng)村整體性治理提供堅(jiān)定的政治領(lǐng)導(dǎo)；鄉(xiāng)村社會(huì)組織要提升自身專業(yè)化程度，建立健全人才引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制，增強(qiáng)自身可持續(xù)性；制定權(quán)力清單，厘清基層政府部門間職責(zé)，避免職責(zé)交叉、政出多門等亂象，明確村委會(huì)職能，將其工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展上。

4.2.2 “三村聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)行邏輯——以G 省D村為例

實(shí)現(xiàn)“三村聯(lián)動(dòng)”僅靠完善“三村”主體自身發(fā)展機(jī)制是不夠的，還需發(fā)展“三村”主體間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。“聯(lián)動(dòng)”本質(zhì)上是合作，而合作的前提是存在共同動(dòng)機(jī)，即行為主體之間具有相同的目標(biāo)和愿景[22]。雖然“三村”主體在行動(dòng)方式上不盡相同，但他們的宏觀目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理、維護(hù)村民權(quán)益以及打造滿足村民美好生活需要的鄉(xiāng)村共同體。具體來說，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行邏輯是：其一，抓黨建促“三村聯(lián)動(dòng)”。在鄉(xiāng)村治理中，基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)一切的，因此，基層黨組織要發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村各治理主體間的功能整合，實(shí)現(xiàn)“逆碎片化”。G省D 村在“三變”改革中，即資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，著力組建聯(lián)村黨委，構(gòu)建了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—聯(lián)村黨委—村黨組織”三個(gè)層級(jí)的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)體系，其具體做法有效地鞏固了黨組織在鄉(xiāng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理體系。在鄉(xiāng)村治理中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)利益格局多元化，基層黨組織要轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型組織，提高利益整合能力，主動(dòng)解決鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)生的矛盾糾紛，緩解干群關(guān)系緊張等問題，主動(dòng)聯(lián)系“三村”主體，使其緊緊圍繞鄉(xiāng)村治理目標(biāo)發(fā)揮自身的功能作用。其二，構(gòu)建整體性協(xié)調(diào)機(jī)制。建立和完善由各鄉(xiāng)村治理主體共同組成、參與的鄉(xiāng)村代表大會(huì)機(jī)制，使其作為基層黨組織協(xié)調(diào)各方治理力量的平臺(tái)，其主要職責(zé)是加強(qiáng)鄉(xiāng)村各治理主體間的橫向聯(lián)系，在涉及整體性利益時(shí)采取集體協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式解決，避免政府管理模式的碎片化?！按鍍晌?鄉(xiāng)賢會(huì)”就是這樣一種整體性協(xié)調(diào)機(jī)制。G 省D 村實(shí)施“村兩委+鄉(xiāng)賢會(huì)”協(xié)商治理模式，旨在全面加強(qiáng)基層黨組織在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，同時(shí)通過組織鄉(xiāng)賢會(huì)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村精英、社會(huì)組織等其他治理力量，解決了治理主體間橫向溝通、聯(lián)系不足問題，有助于整合鄉(xiāng)村治理主體的各項(xiàng)獨(dú)有資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的整體性運(yùn)作。其三，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息共享。摒棄傳統(tǒng)條塊管理模式，構(gòu)建整體性信息系統(tǒng)，使基層政府各部門之間、不同鄉(xiāng)村社會(huì)組織間、基層政府各部門與鄉(xiāng)村社會(huì)組織間建立起高效統(tǒng)一的信息共享機(jī)制[23]。此外，還應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)，利用“三村聯(lián)動(dòng)”的優(yōu)勢(shì)，為村民提供一站式服務(wù)，以此來推進(jìn)村級(jí)治理。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展，G 省D 村著力打造線上線下信息共享機(jī)制，形成了獨(dú)具特色的“在村模式”，即線上依托現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)上黨員群眾服務(wù)中心“黨建工作一鍵通”“黨群服務(wù)一網(wǎng)通”等平臺(tái)，實(shí)時(shí)公開治理信息；線下保證黨員“在村”，及時(shí)為村民解讀相關(guān)治理政策和措施?！霸诖迥Ｊ健庇行平饬肃l(xiāng)村治理中基層黨組織、政府與農(nóng)民群眾互不往來的懸浮型治理難題。

綜上，在G 省D 村的治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)村整體性治理的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)包括：基層黨組織、基層政府、鄉(xiāng)村社會(huì)組織以及村委會(huì)。根據(jù)四者間關(guān)系，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的理想模型，即鄉(xiāng)村整體性治理模型（如圖1 所示）。

圖1 鄉(xiāng)村整體性治理模型

在這一模型中，基層黨組織既是引領(lǐng)者，又是黏合劑，在鄉(xiāng)村治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整體性治理的關(guān)鍵一環(huán)；基層政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，基層政府就鄉(xiāng)村治理等問題對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)協(xié)助基層政府開展鄉(xiāng)村治理等相關(guān)工作；基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)組織形成相互支持與合作的關(guān)系，政府在鄉(xiāng)村治理中失靈時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)更加明顯，正如奧斯特羅姆所說，在“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”雙重困境之下，現(xiàn)代社會(huì)治理應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織自身的治理功能；鄉(xiāng)村社會(huì)組織與村委會(huì)之間亦是相互支持與合作的關(guān)系，實(shí)際上二者都是自治組織，區(qū)別在于村民委員會(huì)是國家法律規(guī)定的基層群眾性自治組織，而鄉(xiāng)村社會(huì)組織是村民根據(jù)其共同利益和興趣愛好組織起來的。因此，二者在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)該相互支持、竭力合作，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村共同體有序發(fā)展。

5 結(jié) 論

“治理之道，莫要于安民?！编l(xiāng)村治理的好壞直接關(guān)系到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗[24]。隨著全面深化改革持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村秩序在新時(shí)代背景下不斷進(jìn)行調(diào)整與重構(gòu)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施要求鄉(xiāng)村具有解決復(fù)雜公共問題的能力，而轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村仍然面臨著管理模式、治理主體和治理資源碎片化等困境，造成鄉(xiāng)村治理效率低下，最終導(dǎo)致治理效果內(nèi)卷化。新時(shí)代背景下，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，有必要將分散的治理主體整合起來，構(gòu)建多元主體共治社會(huì)，運(yùn)用信息技術(shù)等手段，增強(qiáng)治理主體間的溝通與聯(lián)系，使其共同致力于鄉(xiāng)村治理。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村碎片化治理向整體性治理轉(zhuǎn)型不僅是歷史要求，更是時(shí)代呼喚，而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整體性治理的關(guān)鍵在于建立“三村聯(lián)動(dòng)”的鄉(xiāng)村整體性治理機(jī)制，使基層政府、村民委員會(huì)以及鄉(xiāng)村社會(huì)組織在厘清政社關(guān)系的前提下構(gòu)成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以此來整合鄉(xiāng)村各治理主體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。然而，要使“三村”在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，基層黨組織必須在其中掌好舵、把好方向盤，為“三村”主體的聯(lián)動(dòng)提供潤滑劑、粘合劑。