改革開放以來城市青年住房政策的演變及其動力機(jī)制研究
——基于社會建構(gòu)的視角

■ 丁淑娟 朱亞鵬

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的深刻轉(zhuǎn)型，流動人口規(guī)模擴(kuò)大，大量青年涌入城市，城市青年人的住房需求龐大。與此同時，在住房商品化、市場化作用下，城市房價快速上漲，外來務(wù)工青年以及作為特殊“夾心層”群體的城市新就業(yè)大學(xué)生等新市民“買不起房、租不好房”問題突出。為有效地緩解住房壓力，在中央強(qiáng)調(diào)“房住不炒”的總體定位和地方人才競爭愈加激烈的多重背景下，各級政府越來越重視包括新市民群體在內(nèi)的青年人的住房問題，并嘗試通過多種政策安排來加以解決。2021年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號），提出將“加快發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決好大城市住房突出問題”，通過有效擴(kuò)大保障性租賃住房供給，盡最大努力幫助青年人等群體緩解住房困難。2022年4月，中央宣傳部、國家發(fā)改委、共青團(tuán)中央等17個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展青年發(fā)展型城市建設(shè)試點的意見》，在提及“圍繞促進(jìn)青年高質(zhì)量發(fā)展，讓城市對青年更友好”中進(jìn)一步明確提出要“著力優(yōu)化保障青年基本住房需求的青年發(fā)展型城市居住環(huán)境”，以建設(shè)青年發(fā)展型城市為切入口，加強(qiáng)對青年“住房難”問題的政策關(guān)注力度。如何通過政策手段滿足青年的住房需求，為青年發(fā)展?fàn)I造友好的環(huán)境成為全社會關(guān)心的重要議題。因此，從社會建構(gòu)的角度探討青年住房問題的政策制度安排的發(fā)展演變歷程不僅僅是一個重要的學(xué)術(shù)問題，而且對于完善我國城市青年住房政策、構(gòu)建青年發(fā)展型城市也能提供有益的啟示。

一、研究問題的提出

計劃經(jīng)濟(jì)時期，青年住房主要通過國家住房實物福利分配體制供給。改革開放以來，隨著住房商品化、市場化的推進(jìn)，城市房價上漲，住房問題日益成為關(guān)系青年發(fā)展的重要民生問題?！拔伨印薄跋佔濉薄皧A心層”“房奴”等流行話語形象地刻畫了青年群體的現(xiàn)實住房壓力，甚至有三分之二的大中城市青年因住房倍感身心壓力［1］。與老一輩的進(jìn)城農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工“扎根城市”的愿望更為強(qiáng)烈，對城市中穩(wěn)定居住環(huán)境的需求更大。但實際情況是，大部分新生代農(nóng)民工的居住狀況不容樂觀，城市住房保障體系對他們的納入程度總體偏低。2018年，香港大學(xué)社會學(xué)系“城市新移民住房保障”研究團(tuán)隊完成的《進(jìn)城農(nóng)民工住房保障政策及居住現(xiàn)況調(diào)研報告》顯示，從2011年到2016年，在全國范圍內(nèi)，由雇主或單位提供免費住宿的農(nóng)民工比例由49.9%降低至13.4%，大城市中的農(nóng)民工群體普遍面臨嚴(yán)峻的住房壓力，無力負(fù)擔(dān)正規(guī)的商品房，而是居住于權(quán)益不被保障的“非正規(guī)住房”中，其中又以“城中村”和“群租房”的居住形式最為普遍［2］。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積21.5平方米，比上年增加1.1平方米，在不同規(guī)模城市的農(nóng)民工人均居住面積均有增加，但進(jìn)城農(nóng)民工在500萬人以上城市居住的人均居住面積僅有16.9平方米［3］，大城市進(jìn)城農(nóng)民工的居住狀況依然值得關(guān)注?！熬幼‰y”問題并不僅僅反映在新生代農(nóng)民工上，由于大城市房價居高不下、初期就業(yè)薪酬不高，新就業(yè)大學(xué)生的購房和租房壓力同樣非常大。如何完善城市住房保障政策解決青年住房問題引起政府部門和學(xué)界的共同關(guān)注。

針對城市青年居住困境的相關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：一是城市青年住房狀況及問題。如廉思等學(xué)者較早關(guān)注大城市大量畢業(yè)大學(xué)生作為“蟻族”的居住困境，呼吁政府關(guān)注并大力解決這部分群體的住房困難［4］。2014年，廉思再次關(guān)注“流動時代下的安居”問題，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)城市青年住房狀況整體得到改善，但仍然面臨房價高漲購房難、租房權(quán)益保障不到位、因低收入住房困難、與對城市貢獻(xiàn)不匹配等現(xiàn)實問題［5］。二是對青年住房政策實施情況的評價。學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有住房政策在發(fā)揮作用的同時，仍然存在覆蓋面不廣、具有明顯的制度性排斥等困境［6-7］。三是聚焦大城市尤其是長三角、北上廣等大城市里的青年住房困境及其對生活幸福感等的影響等研究［8-9］。

從上述研究內(nèi)容來看，已有研究主要關(guān)注城市青年住房狀況、問題和相關(guān)政策，但是對于青年住房政策的發(fā)展變化還沒有得到深入研究。關(guān)信平認(rèn)為改革開放40年來我國包括住房政策在內(nèi)的社會政策經(jīng)歷了不斷探索和起伏發(fā)展的過程，進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國社會政策基本呈穩(wěn)步上升的路徑，在完善制度體系、擴(kuò)大社會服務(wù)、提升總體福利等方面都有明顯的發(fā)展，在保障和改善民生方面發(fā)揮了很大的作用。因此這一階段也被一些學(xué)者稱為“社會政策時代”［10］。在當(dāng)下住房成為愈發(fā)需要緊迫解決的現(xiàn)實問題的情況下，住房政策如何優(yōu)化，城市如何為青年發(fā)展提供更好的環(huán)境也得到了學(xué)者越來越多的關(guān)注。從我國改革開放以來城市青年住房政策演變特點及其機(jī)理進(jìn)行分析，有利于把握我國住房政策發(fā)展的歷史階段性特征，有利于從更宏觀的視野來了解我國在為青年提供住房保障問題上的政策設(shè)計思路轉(zhuǎn)變，也為進(jìn)一步完善青年住房政策提供啟發(fā)。

從研究的理論視角來看，學(xué)者嘗試從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等視角分析中國住房政策的變遷狀況［11］，事實上，住房政策作為一項公共政策，社會建構(gòu)與政策設(shè)計理論是識別政策變遷重要驅(qū)動力量、解釋一定變遷規(guī)律及其中的因果邏輯的重要理論［12-13］。運用目標(biāo)群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計分析框架探討城市青年住房政策演變的動力與機(jī)制將有助于拓寬住房政策分析的研究視角。本文所使用的分析概念“目標(biāo)群體的社會建構(gòu)”主要是指對某一類政策指向的群體是否值得、應(yīng)該獲得某種社會福利的形象與身份資格的一種主觀評價，突出政策問題界定的主觀性與情勢性，發(fā)揮合理化、合法化政策選擇或設(shè)計的作用［14］，可用于理解我國青年住房政策變遷機(jī)理［15］。

本文主要采用文本內(nèi)容分析法和定性研究法。大眾傳媒、大型社會調(diào)查結(jié)果、官方政策文件的文本內(nèi)容、決策者話語都是觀測特定群體社會建構(gòu)特點的重要來源［16］，有利于深入了解社會建構(gòu)是如何作用于住房政策的發(fā)展變化。另外，基于對政府職能部門相關(guān)負(fù)責(zé)人員的訪談，將補(bǔ)充了解城市制定青年保障性住房政策的特點和原因。

二、改革開放以來城市青年住房政策的演變

結(jié)合農(nóng)民工重要住房保障政策的出臺和新就業(yè)大學(xué)生住房問題議程啟動等時間節(jié)點，改革開放以來我國城市青年住房政策的發(fā)展歷程可以劃分為兩個階段：

（一）20世紀(jì)90年代～2009年：城鎮(zhèn)住房保障體系的“邊緣”階段

20世紀(jì)90年代末，我國逐漸構(gòu)建起以廉租房政策為基礎(chǔ)的住房保障體系，傳統(tǒng)農(nóng)民工中的青年群體因戶籍身份區(qū)隔，處于住房保障體系的“邊緣”地位。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家對農(nóng)民工的社會政策開始從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，在政策層面開始關(guān)注農(nóng)民工的居住問題。例如2006年，國務(wù)院公布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)〔2006〕5號），注意到“農(nóng)民工生活居住等方面存在諸多困難，……這些問題引發(fā)了不少社會矛盾和糾紛。解決好這些問題，直接關(guān)系到維護(hù)社會公平正義，保持社會和諧穩(wěn)定”，提出要“多渠道改善農(nóng)民工居住條件”。2007年，國家建設(shè)部、發(fā)改委、財政部等五部委聯(lián)合出臺《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》（建住房〔2007〕276號），強(qiáng)調(diào)改善農(nóng)民工居住條件是解決城市低收入家庭住房困難的重要組成部分之一。這些政策的提出表明了國家開始重視農(nóng)民工的住房問題，但由于這些政策要么強(qiáng)調(diào)單位的保障責(zé)任，要么設(shè)置了具備城鎮(zhèn)戶籍的資格門檻，對于青年農(nóng)民工來說，面臨著實際上難以有效獲得政策保障的制度性排斥。

（二）2010年以來：城鎮(zhèn)住房保障政策供給增加且邁向“優(yōu)先”階段

首先，通過對城鎮(zhèn)住房保障政策覆蓋范圍的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工逐漸被納入城鎮(zhèn)住房保障制度范圍（見表1），這與農(nóng)民工社會政策思路的整體調(diào)整是相協(xié)調(diào)的，學(xué)者指出農(nóng)民工社會政策范式經(jīng)歷了從限制流動轉(zhuǎn)向權(quán)益保障、從控制到服務(wù)的范式轉(zhuǎn)移［17］。21世紀(jì)初，伴隨農(nóng)民工的住房問題日益突出，住房保障政策密集出臺反映政府加強(qiáng)其住房保障［18］。2009年，學(xué)者廉思開展的大學(xué)畢業(yè)生低收入聚居群體（“蟻族”）生活狀態(tài)的調(diào)查備受社會關(guān)注，城市新就業(yè)大學(xué)生的住房問題正式提上公眾議程，并促進(jìn)其進(jìn)入政府議程。一方面，2010年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》首次采用“新生代農(nóng)民工”的概念，指出“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。另一方面，2010年6月，住建部等七部委出臺《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號），對象主體是“城市戶籍中等偏下收入住房困難家庭”，提出“有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍”，首次在國家層面將包括新就業(yè)大學(xué)生在內(nèi)的新就業(yè)職工和包括新生代農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員納入保障范圍?？梢姡?010年是城市青年住房保障政策演變的重要分界點。

表1 1999年以來城市青年相關(guān)主要保障性住房政策演變

2013年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號）指出“2013年底前，地級以上城市要把符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。從政策用語表述上看，從《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中“有條件的可以”到《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》中“要把”，可以看出政策的要求有所提高，而且發(fā)文單位層級有所提升，這都顯示政策勢能的加強(qiáng)，包括新生代農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員住房問題被正式納入城鎮(zhèn)住房保障的政策安排體系中予以解決。

其次，新就業(yè)大學(xué)生逐漸成為我國住房保障主要對象。一方面從國家層面，高度重視城市青年住房問題，重點啟動面向新就業(yè)無房青年群體的保障性租賃住房建設(shè)。2019年12月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出：要加大城市困難群眾住房保障工作，大力發(fā)展租賃住房。同時，經(jīng)國務(wù)院同意，在沈陽、南京、蘇州、杭州、合肥、福州、濟(jì)南、青島、鄭州、長沙、廣州、深圳、重慶等13個城市開展完善住房保障體系試點，重點發(fā)展保障性租賃住房。2020年10月29日，經(jīng)中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》在“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”中就明確提出“擴(kuò)大保障性租賃住房供給”。同年12月21日舉行的全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，“大力發(fā)展租賃住房，解決好大城市住房突出問題”被列為全國住建系統(tǒng)2021年的重要工作內(nèi)容。2021年7月2日，國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號），這是以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的關(guān)于保障性租賃住房的專門的、高規(guī)格的政策文件，并明確保障性租賃住房面向的對象是符合條件的青年人和新市民，且不設(shè)收入線門檻，緩解租賃住房結(jié)構(gòu)性供給不足的矛盾，解決城市青年階段性住房困難。

可見，包括新生代農(nóng)民工以及新就業(yè)大學(xué)生群體在內(nèi)的青年群體在城市中的住房問題業(yè)已進(jìn)入到國家的政策關(guān)注中，并且越來越受到重視。值得注意的是，2022年4月6日，中宣部等17部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展青年發(fā)展型城市建設(shè)試點的意見》，其中提及要“著力優(yōu)化保障青年基本住房需求的青年發(fā)展型城市居住環(huán)境”，政府正著力統(tǒng)籌規(guī)劃解決青年在城市的居住問題，讓他們住得更有尊嚴(yán)、更有歸屬感、更有幸福感。城市青年住房政策的轉(zhuǎn)變與政策目標(biāo)群體即外來務(wù)工青年以及新就業(yè)青年等群體的社會形象建構(gòu)是相協(xié)調(diào)的。

三、新生代農(nóng)民工與新就業(yè)大學(xué)生社會形象的轉(zhuǎn)變

大眾媒體的文本內(nèi)容、官方政治話語和社會公眾等是住房問題社會形象的考察來源［19］?；谶@些來源的文本和話語的發(fā)展變化分析得知，新生代農(nóng)民工的社會形象打破了過去傳統(tǒng)刻板化的負(fù)面形象，轉(zhuǎn)向了更加積極的正面形象；新就業(yè)大學(xué)生在住房問題上的“弱勢”地位也日益得到重視，這些因素都在推動城市青年住房政策的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

（一）從傳統(tǒng)農(nóng)民工到新生代農(nóng)民工：積極社會形象的構(gòu)建

自改革開放以來，人口流動加速，大批的農(nóng)民涌入城市中，被稱為“農(nóng)民工”。在20世紀(jì)80年代末至90年代，農(nóng)民工被建構(gòu)為“盲流”（盲目流動）的“負(fù)面行為者”形象。有關(guān)“民工潮”和“盲流”的報道占據(jù)媒體報道中有關(guān)農(nóng)民工議題的主流話語，呈現(xiàn)“盲目”“無序”“麻煩”“危險”“犯罪”“負(fù)擔(dān)”等的負(fù)面“形象群”［20］。當(dāng)然，有學(xué)者也提出大量農(nóng)民工涌入城市尋找工作機(jī)會并不是“盲目”的，大部分是帶著改善生活的美好愿望進(jìn)入城市的，進(jìn)入城市后工作也是相對穩(wěn)定的［21］。雖有個別正面的看法，但媒體、社會上關(guān)于農(nóng)民工的總體社會形象認(rèn)知是偏向消極、負(fù)面的。

21世紀(jì)初以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的需要，新生代農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要力量，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮出重要作用。相關(guān)政策文件的政治話語表述也彰顯了新生代農(nóng)民工社會形象建構(gòu)的積極變化。2004年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確提出“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富、提供了稅收”。2010年，中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》第一次明確提出了“新生代農(nóng)民工”，這是在政治話語中首次明確回應(yīng)這個當(dāng)時規(guī)模已達(dá)到1億的群體的問題。新生代農(nóng)民工被塑造為城市“新產(chǎn)業(yè)工人”“新市民”等正面形象。國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合中多次肯定新生代農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍為社會發(fā)展貢獻(xiàn)的辛勤勞動，呼吁社會尊重這一群體。2014年7月30日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上特別指出農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)增長中的作用巨大，是中國經(jīng)濟(jì)功勛卓著的一支重要力量，不能視為城市的“二等”公民，應(yīng)享有同等權(quán)利和享受同樣的基本公共服務(wù)。地方政府的政治話語中“新市民”“來了就是深圳人”“新莞人”“新廣州人”“援建者”等新稱謂也彰顯了對新生代農(nóng)民工形象的積極建構(gòu)。

全社會也逐漸形成認(rèn)同、關(guān)心新生代農(nóng)民工的良好氛圍。新生代農(nóng)民工這一群體在媒體話語中的“再現(xiàn)”方式也發(fā)生了相應(yīng)的變化。2006年3月28日，《人民日報》一篇題為《全社會都要關(guān)心和保護(hù)農(nóng)民工》的評論再次全面展現(xiàn)和勾畫農(nóng)民工的正面形象，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍，他們廣泛分布在國民經(jīng)濟(jì)的各個行業(yè)，為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)”［22］。中國綜合社會調(diào)查2003年和2013年的調(diào)查結(jié)果顯示，公眾對新生代農(nóng)民工獲得同等住房待遇的態(tài)度是積極、認(rèn)可的，在關(guān)于“進(jìn)城農(nóng)民工是否應(yīng)該享有與城市居民相同的待遇”問題上，表示同意的比例從2003年的78.2%上升至2013年的84.7%，不同意的人數(shù)也從2003年的12.3%下降至8.1%。2010年2月，中國青年報社會調(diào)查中心對全國31個?。▍^(qū)、市）7402人進(jìn)行的調(diào)查顯示，超過80%的被調(diào)查者認(rèn)同新生代農(nóng)民工應(yīng)成為“新市民”。與此同時，新生代農(nóng)民工也希望社會對其多一些尊重和理解，2011年12月8日，全國婦聯(lián)發(fā)布的一份調(diào)查報告顯示，超過80%的新生代進(jìn)城務(wù)工者并不希望被叫作“農(nóng)民工”。

（二）新就業(yè)大學(xué)生：“住房弱勢”的形象受到社會關(guān)注

新就業(yè)大學(xué)生在住房問題上的“弱勢”地位越來越受到社會的重視。2009年電視劇《蝸居》的熱播，引發(fā)了全社會對青年“房奴”“蝸居”等住房問題的關(guān)注，時任國家總理溫家寶在與網(wǎng)友在線公開交流時也提及：“群眾的心情我非常理解，我也知道所謂‘蝸居’的滋味”。2009年，廉思及其研究團(tuán)隊歷時兩年對北京市唐家?guī)X等多個大學(xué)畢業(yè)生聚居村進(jìn)行了調(diào)研，提出了“蟻族”的概念，指代有知識、有能力、有夢想，但卻沒有自己的住房，聚居在條件較差的住房里的青年人，大多數(shù)“蟻族”青年是從農(nóng)村到大學(xué)畢業(yè)后再到聚居村［4］。媒體也參與“蟻族”弱勢形象的建構(gòu)。自“蟻族”概念提出后，媒體和公眾的關(guān)注度持續(xù)升溫，2009 年底“蟻族”成為當(dāng)年網(wǎng)絡(luò)生活熱門詞匯，入選第六版《現(xiàn)代漢語詞典》新增詞匯。選取具有代表性的《中國青年報》2009年至今有關(guān)“蟻族”的新聞報道，共整理出約240篇新聞報道，其中《<蟻族>：被淹沒在“青年農(nóng)民工”之中的“80后”另類群體》這篇報道較早回應(yīng)廉思等學(xué)者關(guān)于新就業(yè)大學(xué)生的形象建構(gòu)，并呼吁“日益顯現(xiàn)的‘蟻族’現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起社會的充分關(guān)注和重視”。對其這些報道文本內(nèi)容進(jìn)行歸納，發(fā)現(xiàn)積極向上與值得同情和關(guān)注的“弱小”“問題”等話語主導(dǎo)了當(dāng)時城市新就業(yè)青年新畫像。“蟻族”的形象被賦予了努力奮斗卻弱勢、艱苦、居住得不到保障，游離在城市主流之外等意涵。學(xué)者研究認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)衰退或經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型情境中，工作經(jīng)驗和知識積累不占優(yōu)勢的青年反而容易是社會改革中被傷害的被動劣勢者，是需要關(guān)注的“優(yōu)先群體”［23］。2014年央視節(jié)目《新聞1+1》曾經(jīng)用4集篇幅聚焦“蟻族”聚集村，關(guān)注并結(jié)合改革評述了“蟻族”大學(xué)生生存狀態(tài)、私搭房隱患、水電危機(jī)、公租房申請等問題，引起了社會又一波熱議。新就業(yè)大學(xué)生“蟻族”形象及其城市的“住房”問題得到廣泛建構(gòu)，引發(fā)了政府的關(guān)注，推動了相應(yīng)政策的制定與出臺。

在政府的政策視野中，青年的社會形象也值得關(guān)注。《政府工作報告》作為我國每年政府的重要施政綱領(lǐng)，其中青年相關(guān)論述能較為合理反映政府視野中的青年綜合性形象［24］。從2009年以來的政府工作報告來看，以大學(xué)生為典型對象的青年“就業(yè)”問題頻繁出現(xiàn)在其中，聚焦城市就業(yè)和安居的“困境青年”“弱勢青年”，同時政府對青年群體在城市的住房議題重視程度增強(qiáng)，成為了國家關(guān)心青年發(fā)展的中心議題之一，投射出青年在城市的安居問題慢慢進(jìn)入政府議程。在國家政治話語中，新就業(yè)大學(xué)生作為參與社會建設(shè)人才的“天之驕子”形象被更加真實、具體的“住房弱勢”形象所補(bǔ)充。

四、城市青年住房政策變遷邏輯：動力與機(jī)制

目標(biāo)群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計理論指出，主流形象的社會建構(gòu)不僅可能變化，而且會進(jìn)而帶來政策變遷。政策演變是主要政策行動者參與建構(gòu)、政府“迎合”一定社會建構(gòu)的過程。具體地，消極或負(fù)面的社會形象導(dǎo)致利益受損型政策安排；而積極或正面的形象建構(gòu)會帶來獲益型政策安排［14］。一定的社會形象具有路徑依賴的慣性，但是也可能改變，外部機(jī)會、焦點事件、政策企業(yè)家、政策對象的規(guī)模等因素都可能導(dǎo)致建構(gòu)變化［25］，而形象的變化會進(jìn)而通過塑造政策及福利的合理性、合法性帶來制度安排的相應(yīng)變化［26］。因此從重要主體和動力因素入手，可以分析社會形象如何推進(jìn)城市青年住房政策轉(zhuǎn)變的微觀、動態(tài)過程，即哪些動力因素發(fā)揮重要影響？由政府還是社會力量首先提出政策問題（目標(biāo)群體的建構(gòu)），政府和社會力量在推動城市青年住房問題的建構(gòu)中各自發(fā)揮了什么作用？基于“社會建構(gòu)轉(zhuǎn)變動力因素—社會建構(gòu)行動者—社會建構(gòu)轉(zhuǎn)變—政策變遷”的分析思路，下文將重點討論社會建構(gòu)對青年住房政策變遷的影響機(jī)制，并構(gòu)建了城市青年社會形象的轉(zhuǎn)變推動住房政策變遷的作用機(jī)制（見表2）。

表2 城市青年社會形象的轉(zhuǎn)變推動住房政策變遷

（一）階段一：政府自上而下建構(gòu)與排斥性政策

20世紀(jì)80年代末到90年代，大量的青年農(nóng)民工涌入城市尋找發(fā)展機(jī)會，1983年至2006年農(nóng)民工從200萬人增長至1.3億人。早期農(nóng)民工就業(yè)崗位很多局限于“包吃包住”的行業(yè)，主要集中居住在用工企業(yè)的宿舍，條件較為惡劣［27］。與此同時，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)產(chǎn)生了大量的下崗工人。1989年至1993年，全國出現(xiàn)過兩次失業(yè)高峰，1989年有1200萬人為失業(yè)狀態(tài)。1994年，城鎮(zhèn)下崗職工就有300多萬。到了1997年，全國下崗失業(yè)的人數(shù)更是激增［28］。在政府資源有限以及出于維持社會秩序和政治穩(wěn)定的目標(biāo)下，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給城市治理帶來了較大的壓力，加劇了城市居民的就業(yè)壓力，給國有企業(yè)改革為重點的現(xiàn)代化整體安排帶來了一定挑戰(zhàn)。現(xiàn)實的壓力迫使許多的城市管理者對進(jìn)城農(nóng)民工采取“經(jīng)濟(jì)接納、社會拒入”的態(tài)度，普遍存在重城市居民就業(yè)輕農(nóng)民工的現(xiàn)象，農(nóng)民工被社會視作“盲流”，政府部門更關(guān)注的是如何更好地對其進(jìn)行管控避免對城市穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面作用。1983年第一期的《勞動工作》就曾報道為了安置街道待業(yè)青年，清退農(nóng)民工的做法，“目前已安置知青180人，頂替了原來使用的全部農(nóng)民工?！贡窘值来龢I(yè)青年全部得到安置”［29］。

因此，在城市早期的住房保障體系中，農(nóng)民工大多被排斥在城市住房保障體系外。1999年5月出臺的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》指出保障對象是“城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭”，包括青年農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員也因為不具有城鎮(zhèn)戶籍被排斥在外。此階段，政府雖然也出臺改善農(nóng)民工居住條件的相關(guān)政策，但明確用工單位是責(zé)任主體，在某種程度上，政府對這一群體的住房保障責(zé)任是有所不足的。

（二）階段二：政社互動建構(gòu)與邁向政策“優(yōu)先”

1.新生代農(nóng)民工

在執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變、政策企業(yè)家、“孫志剛事件”“民工荒”、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等各種因素催化的政府—社會互動中，新生代農(nóng)民工的社會建構(gòu)發(fā)生積極轉(zhuǎn)變，并帶來住房政策向好變革。

一是焦點事件與政策企業(yè)家觸發(fā)并連接了社會力量的建構(gòu)與政府的建構(gòu)。2003年“孫志剛事件”受到了學(xué)界、媒體的廣泛關(guān)注，推動了“政策之窗”的開啟，重新建構(gòu)了政府和公眾對農(nóng)民工在城市生存生活問題的重視，促使國家終止了在地方執(zhí)行中容易扭曲變形的強(qiáng)制收容制度，農(nóng)民工在城市自由遷徙和居住等權(quán)利得以被廣泛認(rèn)同。

二是“民工荒”的現(xiàn)實用工難題是觸發(fā)新生代農(nóng)民工形象轉(zhuǎn)變及住房權(quán)益保障列入政策議程的重要因素。進(jìn)入21世紀(jì)以來，勞動力供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化，國家開始考慮保障新生代農(nóng)民工住房等合法權(quán)益。2004年，從長三角、珠三角蔓延至全國的企業(yè)用工勞動力結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象，給經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來了不利影響。2004年9月，原勞動保障部課題組《關(guān)于民工短缺的調(diào)查報告》指出工資待遇、勞工權(quán)益、勞動條件是局部地區(qū)民工短缺的主要原因，并建議有關(guān)決策部門及早研究和采取農(nóng)民工在社會保障等方面的平等待遇政策［30］。伴隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民工的住房問題從權(quán)益保障向新生代生活“市民化”轉(zhuǎn)變。

三是實現(xiàn)新生代農(nóng)民工“市民化”須解決住房等瓶頸問題。據(jù)國家監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2020年農(nóng)民工總量人數(shù)超過2.86億。新生代農(nóng)民工主要是“80后”“90后”和“00后”，本世紀(jì)初大約1億人［31］，目前大約1.5億人，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主力之一，他們的戶籍身份與職業(yè)身份分離，教育水平較父輩有所提升，居留城市意愿也更加強(qiáng)烈［32］。但目前，許多的新生代農(nóng)民工仍然聚居于穩(wěn)定性較差、生活擁擠、存在安全隱患較多、缺乏個人空間的城中村、工棚和“群租房”［33］。近些年，我國提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”的任務(wù)目標(biāo)，黨的十九大提出必須在2035年前完成農(nóng)民工市民化的目標(biāo)，但從目前來看，2019年底常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.4%，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須在住房等民生問題上為新生代農(nóng)民工解憂。

四是政策制定者的關(guān)注發(fā)揮了重要作用。國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心農(nóng)民工的生存狀況，中央一號文件高度地關(guān)注“三農(nóng)”問題，推動了相關(guān)政策的出臺和完善。2005年，時任國家總理溫家寶批示17個部委調(diào)研農(nóng)民工問題，課題組調(diào)研后基本掌握了我國農(nóng)民工的特點，摸清了他們面臨的居住等問題及原因，形成了《中國農(nóng)民工問題研究總報告》和50多篇專題研究報告，為中央后來制定相關(guān)政策解決農(nóng)民工住房等問題提供了重要的決策參考，為改變過去政策的路徑依賴、調(diào)整不合時宜的住房政策創(chuàng)造有利條件。2013年，習(xí)近平總書記在山東濟(jì)南考察，專程來到濟(jì)南市外來務(wù)工人員綜合服務(wù)中心，強(qiáng)調(diào)：“為農(nóng)民工服務(wù)要廣覆蓋，在實踐中不斷完善”。2014年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，國家為農(nóng)民工“量身定做”了就業(yè)創(chuàng)業(yè)、勞動權(quán)益保障、進(jìn)城落戶、子女教育、房屋租住、社會保障等方面的政策。

五是政策目標(biāo)群體自身也是引發(fā)社會建構(gòu)變化的重要因素。新生代農(nóng)民工不僅逐漸成為農(nóng)民工的主體，而且總體受教育程度有了進(jìn)一步的提高，在維護(hù)自身權(quán)益、發(fā)出自身訴求上也更加積極主動。

2.新就業(yè)大學(xué)生

新就業(yè)大學(xué)生住房“弱勢”群體形象的建構(gòu)推動政策安排的動力主要來自政府內(nèi)外部。政府外部的提出者不僅僅通過擺事實、講“故事”改變新就業(yè)大學(xué)生的身份標(biāo)簽，而且注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者產(chǎn)生足夠的壓力，迫使政府管理者改變舊觀念、接受新觀念。在新就業(yè)大學(xué)生住房問題逐漸進(jìn)入政府住房保障政策議程的過程具有自下而上與自上而下相互結(jié)合的特點。

一是個別政策企業(yè)家推動構(gòu)建新就業(yè)大學(xué)生住房形象，推動新就業(yè)大學(xué)生住房問題進(jìn)入政府議程并促進(jìn)政策變遷。學(xué)者廉思及其團(tuán)隊基于專業(yè)化知識，通過多樣化的行動策略吸引公眾對新就業(yè)大學(xué)生住房問題的廣泛關(guān)注。在前期，主要是開展深入的“蟻族”聚居村調(diào)研、撰寫專業(yè)書籍，以及廣泛參加媒體訪談，以推出城市青年安居年度研究報告（藍(lán)皮書）、主辦青年住房主題學(xué)術(shù)會議等渠道進(jìn)一步擴(kuò)大影響力，向全社會展示低收入新就業(yè)大學(xué)生的住房困境，同時提出政策方案，在全社會引起廣泛關(guān)注，并在政府決策層面獲得了回應(yīng)。2005年，《關(guān)于北京市高校畢業(yè)生“聚居村”問題的調(diào)研報告》報北京市有關(guān)部門后，經(jīng)市委領(lǐng)導(dǎo)審閱后直報中央，引起中央領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視，時任國務(wù)院總理溫家寶等國家重要領(lǐng)導(dǎo)人相繼作出重要批示。廉思本人還多次應(yīng)邀為中央統(tǒng)戰(zhàn)部、共青團(tuán)中央等黨政機(jī)關(guān)和大型國企做有關(guān)城市青年的專題報告。正是重要的個別政策企業(yè)家通過自身呼吁推動城市青年住房問題列入到政府的決策議程中。以《人民日報》《中國青年報》為代表的媒體主動建構(gòu)新就業(yè)大學(xué)生在住房體系中的“夾心層”形象，為青年住房訴求開辟表達(dá)的空間，促使學(xué)界關(guān)心的議題變?yōu)楣沧h題。

二是政府內(nèi)部基于政策學(xué)習(xí)將城市青年住房問題提上議程。在“以人為本”的執(zhí)政理念下，大城市青年住房問題成為了重要民生問題受到關(guān)注。尤其針對新就業(yè)無房青年群體的保障性租賃住房建設(shè)，不斷出臺、清晰相關(guān)政策。早在2007年，原建設(shè)部就開始調(diào)研公共租賃房，希望通過公共租賃房這一政策探索解決大學(xué)畢業(yè)生等新就業(yè)人員的住房問題。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議就明確提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒”的定位。習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議和保障性住房工作的重要指示中，多次強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展租賃住房，堅持民生屬性。2019年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織力量，對71個大中城市，重點是廣州、南京、杭州等9個城市開展了深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)青年人主要面臨租賃市場小戶型供給不足等結(jié)構(gòu)性住房困難問題，從而不斷在政治系統(tǒng)內(nèi)部厘清青年住房問題，確定依靠住房租賃和剝離部分投資屬性模式兜底居住屬性。

三是城市人才競爭加劇，青年住房保障成為城市吸引人才的重要手段。在經(jīng)濟(jì)競爭中要想實現(xiàn)競爭優(yōu)勢的路徑主要有兩種：第一，以壓低勞動力的勞動保障、社會福利，降低稅收或者放任對環(huán)境的損害為代價，獲得成本和價格上的競爭優(yōu)勢，是“逐底競爭（Race to the Bottom）”；第二，加大教育、住房等公共服務(wù)方面的公共支出，在增加福利的情況下提升勞動生產(chǎn)率，是“趨優(yōu)競爭（Race to the Top）”。很明顯，“趨優(yōu)競爭”相比“逐底競爭”更有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。采取“趨優(yōu)競爭”的策略意味地方政府將不斷提高地方福利水平以吸引人才。以廣州為例，2017年推出12000套公租房，其中7000套（58.3%）面向基礎(chǔ)性人才的新就業(yè)無房職工供應(yīng)；而2021～2025年廣州政府計劃建設(shè)66萬套保障性住房，其中60萬套（占比91%）為幫助新市民、青年人等緩解住房困難的保障性租賃住房。城市以青年住房為切入口關(guān)注青年人才，作為投資未來和增強(qiáng)城市發(fā)展競爭力的重要措施。

五、結(jié)論與討論

通過從社會建構(gòu)與政策設(shè)計的理論角度探究我國城市青年住房政策演變的特點、動力與機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，伴隨青年住房困難問題的日益突出，城市青年住房保障政策從“邊緣”逐漸走向政府決策的“中心”。在過去較長時間里，新生代農(nóng)民工和新就業(yè)大學(xué)生等青年群體的住房問題未有足夠的政策措施加以解決，近年來，政府高度重視緩解青年群體住房困難問題，實施專門性的住房保障政策。新生代農(nóng)民工與新就業(yè)大學(xué)生社會形象的轉(zhuǎn)變與住房政策的轉(zhuǎn)變是相協(xié)同的。這兩者形象的轉(zhuǎn)變一方面是住房政策轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，同時也是推動住房政策轉(zhuǎn)變的重要建構(gòu)性力量。

在理論層面上，本研究將進(jìn)一步豐富目標(biāo)群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計理論的討論。通過對城市青年社會形象如何推動住房政策的演變的分析，進(jìn)一步證實了目標(biāo)群體社會建構(gòu)理論在中國的適用性。我國政策制定者是社會建構(gòu)的核心政治行動者，能夠相機(jī)推動有益于弱勢、困境的城市青年群體的住房保障制度改革，應(yīng)對新時代治理挑戰(zhàn)，即主要由政府提出問題建構(gòu)并獲得廣泛公眾支持的“加強(qiáng)民意”模式，這與西方國家主要采取社會力量較早推動議程設(shè)置同時得到政府支持或回應(yīng)的“外部推動”模式有所區(qū)別。

在實踐層面，本研究對理解和完善城市青年住房政策及其實踐具有一定的意義和啟示。首先，社會建構(gòu)對政策合理性、合法性具有較強(qiáng)的解釋力和預(yù)測性，建議地方政府持續(xù)加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工和新就業(yè)青年群體對城市積極作用的正面形象宣傳，為保障性住房政策的落地營造良好社會環(huán)境；定期跟蹤了解青年群體住房問題的社會輿情和形象建構(gòu)狀況，以動態(tài)評估地方性住房政策的合理性。目前城市青年住房問題的共識基本達(dá)成，為一個相對均衡穩(wěn)定政策創(chuàng)造了有利條件，但同時，也需注意持續(xù)過多給予單一、專門性群體的利益分配有可能引起部分公眾不滿，影響政府公信力，因此應(yīng)做好政策的及時評估和反饋跟進(jìn)。其次，府際建構(gòu)或存在差異。以單一戶籍身份為支配性建構(gòu)基礎(chǔ)的格局正走向復(fù)合化，從封閉走向包容，地方政府對“青年”如何再建構(gòu)（側(cè)重以“需要”為基礎(chǔ)還是“貢獻(xiàn)”為基礎(chǔ)；側(cè)重“保障”還是“獎勵”為主？）才能實現(xiàn)分配正義？如何兼顧民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展？這些問題都需要政策制定者謹(jǐn)慎對待。最后，城市青年會是“優(yōu)先群體”還是“優(yōu)勢群體”取決于保障性租賃住房政策落地執(zhí)行，牽涉中央政府、地方政府、多投資主體等多元主體圍繞土地供應(yīng)、資金籌集方面的利益博弈。

將來進(jìn)一步的研究方向可以是政府間的城市青年建構(gòu)差異、城市青年群體內(nèi)部建構(gòu)差異，城市青年住房占有模式即住房自有和住房租賃的社會建構(gòu)，以及比較中西方不同制度背景城市青年住房的社會建構(gòu)及其對住房政策的影響。此外，優(yōu)化我國城市青年住房政策、破解青年住房問題的措施也值得深入研究。