粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的路徑探討

■ 鄒平學(xué)

一、問題的提出

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為國家戰(zhàn)略，就是要在“一國兩制”的制度框架下，將中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢與港澳地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、深度對接國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則、關(guān)稅低、稅率低、法治完備等優(yōu)勢結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)珠三角與港澳優(yōu)勢互補(bǔ)，深化改革開放，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，把粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為全球一流灣區(qū)，為國家“走出去”戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議特別是“海上絲綢之路”謀劃發(fā)揮戰(zhàn)略支點(diǎn)、重要樞紐和核心節(jié)點(diǎn)的作用。但是，粵港澳大灣區(qū)是在一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種貨幣、三個(gè)法域以及區(qū)內(nèi)立法主體多且行政級別不一的條件下建設(shè)的，國際上沒有先例可循，粵港澳三地法律差異大、制度藩籬多、規(guī)則各行其是、要素流動(dòng)成本高，已經(jīng)成為大灣區(qū)建設(shè)的最大堵點(diǎn)，嚴(yán)重阻礙其獨(dú)特優(yōu)勢的發(fā)揮。因此，研究解決粵港澳大灣區(qū)的法治合作與規(guī)則銜接的理論意義和實(shí)踐價(jià)值十分重大。

習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的重要講話中指出，“必須全面準(zhǔn)確貫徹‘一國兩制’基本方針，促進(jìn)內(nèi)地與香港、澳門融合發(fā)展、相互促進(jìn)”“要抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大歷史機(jī)遇，推動(dòng)三地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)則銜接、機(jī)制對接，加快粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)，促進(jìn)人員、貨物等各類要素高效便捷流動(dòng)，提升市場一體化水平”［1］。習(xí)近平總書記還曾作出指示，建設(shè)好大灣區(qū)，關(guān)鍵在創(chuàng)新［2］。今天，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法治合作和規(guī)則對接已經(jīng)進(jìn)入議事日程，大灣區(qū)的法制合作與協(xié)調(diào)機(jī)制日益受到重視［3］。但是，大灣區(qū)的法治如何合作、規(guī)則如何銜接、制度機(jī)制如何創(chuàng)新、改革探索如何試驗(yàn)，目前還只是破題而未解題，更沒有結(jié)題。本文將探討這一問題，首先分析大灣區(qū)法治合作與規(guī)則銜接面臨的制約條件，然后再對路徑選擇和可能模式提出個(gè)人見解，以求教于方家。

二、粵港澳大灣區(qū)法治合作與規(guī)則銜接面臨的制約條件

客觀來看，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨著觀念不同、制度差異、法律沖突與體制疊加等制約條件。這實(shí)際上構(gòu)成了法治合作和規(guī)則銜接的制約條件。擇其要者，表現(xiàn)在：

（一）三地觀念不同給法治合作與規(guī)則銜接造成困擾

香港、澳門孤懸海外超過百年，長期實(shí)行不同于內(nèi)地的社會(huì)管理制度，觀念和內(nèi)地存在較大差異，香港尤其明顯。在內(nèi)地，改革開放以來，從中央到地方，各級政府在規(guī)劃和統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，且一直保持了強(qiáng)烈的發(fā)展意識，而香港完全不同。香港長期以來一直奉行“小政府、大社會(huì)”觀念，認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)是企業(yè)的事，政府最好是不介入、不干預(yù)。香港長期奉行“積極不干預(yù)”政策，迄今沒有戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)政策缺乏長期性和連貫性，經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行力較弱［4］。香港社會(huì)小部分人擔(dān)憂香港在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中“被規(guī)劃”［5］，更有人擔(dān)心被內(nèi)地同化［6］，致使“兩制”模糊、香港獨(dú)特優(yōu)勢和競爭力被弱化。這些擔(dān)憂顧慮勢必影響香港民眾參與大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的熱情和力度。此外，大灣區(qū)發(fā)展愿景如何展現(xiàn)足以支撐全體港人特別是香港年輕人的發(fā)展需求，還是一個(gè)正在路上的課題，從政治上來看一部分香港青年人認(rèn)為在發(fā)展中難以獲得實(shí)惠，對“融合發(fā)展”采取漠視甚至敵對的態(tài)度，動(dòng)輒可能出現(xiàn)逆反情緒。上述問題給粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接帶來的困擾不可輕視。

（二）大灣區(qū)法律制度環(huán)境獨(dú)一無二，導(dǎo)致三地法治合作和規(guī)則銜接的成本很高

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)對標(biāo)世界三大灣區(qū)：日本東京灣區(qū)、美國紐約灣區(qū)與舊金山灣區(qū)。但與上述三大灣區(qū)不同的是，粵港澳大灣區(qū)法律制度環(huán)境最大特點(diǎn)是一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)法域、三個(gè)關(guān)稅區(qū)。

一個(gè)國家，意味著粵港澳大灣區(qū)是在一個(gè)主權(quán)國家之內(nèi)的大灣區(qū)城市圈，粵港澳三地具有共同的國家利益和統(tǒng)一的憲法制度，相互之間不存在根本性的利益沖突。兩種制度是指根據(jù)基本法，港澳特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度和生活方式，大灣區(qū)內(nèi)地珠三角九個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義制度。三個(gè)法域表現(xiàn)在香港為英美法系，實(shí)行普通法傳統(tǒng)。澳門秉承葡萄牙法律傳統(tǒng)，實(shí)行大陸法系。珠三角九個(gè)城市實(shí)行的是大陸法系特征的中華法系，三地的法律均自成體系。與此同時(shí)，粵港澳三地屬于不同關(guān)稅區(qū)域，實(shí)行“兩制”的港澳特別行政區(qū)是自由港，珠三角九個(gè)城市包括深圳、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，南沙、前海蛇口和橫琴三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)?？梢?，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是在“一國、兩制、三法域、三關(guān)稅區(qū)”的制度法律環(huán)境下的區(qū)域合作，既有特別行政區(qū)和自由港、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等體制疊加優(yōu)勢，也面臨如何推進(jìn)體制機(jī)制改革、突破制度藩籬和法律障礙，最大限度推進(jìn)人流、物流、資金流、信息流暢通的問題。

需要指出的是，不僅“三法域”的法律體系不同，即使大灣區(qū)內(nèi)地珠三角九個(gè)城市的立法權(quán)也存在明顯分割，各城市法規(guī)規(guī)章存在差異甚至較大沖突。深圳、珠海有特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)，廣州有省會(huì)城市地方立法權(quán)和較大市立法權(quán)，東莞、佛山、江門、肇慶、惠州和中山根據(jù)新修改的立法法，享有有限度的地方立法權(quán)，可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定地方性法規(guī)。上述各市政府都有相應(yīng)的制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，深圳、珠海還有制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章的權(quán)力。

在管理體制上，香港、澳門屬于省級行政單位，享有基本法規(guī)定的高度自治權(quán)；深圳是副省級城市、計(jì)劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)；廣州是省會(huì)城市、副省級市；珠海、東莞、佛山、江門、肇慶、惠州、中山都是地級市、廳局級。需要指出的是，港澳與珠三角九個(gè)城市雖然行政級別有異，但均互不隸屬，各城市之間既有共同利益，也有不同訴求，在跨界污染防治、鄰避設(shè)施選址（如垃圾填埋場、焚燒廠、污水處理廠、發(fā)電廠、天然氣設(shè)施、傳染病防治中心等）、大型基建項(xiàng)目（如高速公路、機(jī)場、橋梁等帶有負(fù)外部效應(yīng)的政府公共設(shè)施）、水資源利用等不可避免存在府際沖突。

世界三大灣區(qū)（日本東京灣區(qū)、美國紐約灣區(qū)與舊金山灣區(qū)）均是一國一制下的統(tǒng)一法治體系中具備高度法治水平的城市政府間的合作治理下的灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)則是“一國兩制”以及內(nèi)地特有的城市等級制治下的府際合作，內(nèi)地各城市法治化程度、管理水平不一。這使得粵港澳大灣區(qū)法治合作與規(guī)則銜接的成本很高，面臨重大挑戰(zhàn)和獨(dú)特的問題，具體而言，有三個(gè)方面的挑戰(zhàn)和問題：

1.法律沖突多。除了國家的憲法制度保持統(tǒng)一外，粵港澳三地法系、法律不同，三地在立法、司法、行政與市場經(jīng)濟(jì)、政府管治、營商環(huán)境、社會(huì)治理等法律制度方面存在諸多沖突。例如粵港澳金融業(yè)合作中，香港實(shí)行混業(yè)經(jīng)營，銀行資金進(jìn)出證券市場不受限制，但內(nèi)地實(shí)行分業(yè)經(jīng)營，銀行、證券、保險(xiǎn)分開，銀行資金不允許進(jìn)行證券交易，也不能涉及保險(xiǎn)；外匯管制方面，香港幾乎沒有任何限制，內(nèi)地實(shí)行結(jié)售回執(zhí)；匯率方面，香港實(shí)行聯(lián)系匯率制，內(nèi)地實(shí)行有管理的浮動(dòng)匯率制，兩地金融法律制度存在較大差異。又如金融業(yè)監(jiān)管中，兩地證券部門對金融監(jiān)管的合作僅僅只能解決公司上市行為、融資活動(dòng)等程序問題，但擁有法定執(zhí)行權(quán)的香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)如果要調(diào)查內(nèi)地企業(yè)，必須得到內(nèi)地證監(jiān)會(huì)配合，這就涉及兩地司法管轄權(quán)沖突問題。

2.規(guī)則銜接難度大。例如粵港服務(wù)業(yè)整合的制度約束，最突出的問題是與《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱CEPA）開放相配套的政策措施仍不夠完善。一方面，CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議開放了120個(gè)細(xì)分服務(wù)行業(yè)，但對部分服務(wù)業(yè)的開放缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則；另一方面，CEPA框架下各服務(wù)業(yè)涉及的眾多行業(yè)法律、規(guī)章沒有及時(shí)調(diào)整，CEPA部分條款與已有行業(yè)法規(guī)存在抵觸，導(dǎo)致CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議難以落到實(shí)處。還有《CEPA投資協(xié)議》采用負(fù)面清單模式，涉及到內(nèi)地有關(guān)外商投資以及監(jiān)管的法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題；香港和內(nèi)地稅率不一致，個(gè)人所得稅香港最高15%，而內(nèi)地最高45%，如果香港居民長期在內(nèi)地工作或者香港企業(yè)在內(nèi)地開辦常設(shè)機(jī)構(gòu)，都會(huì)遇到稅率適用和銜接問題；跨境大型基建項(xiàng)目如港珠澳大橋的建設(shè)和管理、廣深港高鐵香港西九龍車站“一地兩檢”都存在需要解決復(fù)雜的法律制度整合、管理權(quán)執(zhí)法權(quán)沖突與協(xié)調(diào)等問題。

3.缺乏解決沖突和整合銜接的更高層的協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管粵港澳三地直轄于中央政府，但根據(jù)基本法的規(guī)定，中央政府負(fù)責(zé)管理特區(qū)的外交和防務(wù)，特區(qū)政府享有行政管理權(quán)，自行處理特區(qū)的行政事務(wù)；從立法層面來看，特區(qū)享有立法權(quán)，特區(qū)立法需報(bào)全國人大常委會(huì)備案，但備案不影響法律生效，全國人大常委會(huì)僅可將不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)以及中央與特區(qū)關(guān)系條款的法律發(fā)回；從司法層面來看，港澳特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，內(nèi)地有自己的終審法院，三地是三個(gè)不同的司法管轄區(qū)，三地缺乏共同的上級司法機(jī)構(gòu)；從法律實(shí)施的層面來看，除了列入基本法附件三的全國性法律之外，其他全國性法律不能在特區(qū)實(shí)施；從大灣區(qū)本身的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制來看，一些高層會(huì)議機(jī)制的執(zhí)行落實(shí)機(jī)制、糾紛解決機(jī)制都闕如，且僅限于行政系統(tǒng)，立法和司法方面的合作互助或空白、或程度很低。這意味著，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)雖納入中央頂層設(shè)計(jì)，但如何跨越法律和制度沖突進(jìn)行跨區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)和對接，仍然需要付出巨大努力。港珠澳大橋項(xiàng)目就鮮明體現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展中法治合作和規(guī)則銜接的困難①港珠澳大橋是連接香港、珠海和澳門的超大型跨海通道，全部投資超過1100億元人民幣，是世界建設(shè)史上里程最長、投資最多、施工難度最大的跨海大橋，在建設(shè)中創(chuàng)下了多項(xiàng)“中國之最”甚至“世界之最”。由于涉及“一國兩制”，港珠澳大橋的建造和管理、使用過程中面臨最大難度的是各方協(xié)調(diào)共用問題，涉及的法治合作和規(guī)則銜接非常多。以海關(guān)邊檢、交通規(guī)則為例，一是邊檢如何設(shè)置？如果在道路之間邊檢，需要填海做人工島作為海關(guān)聯(lián)合檢查場，由于造價(jià)過高，后改為在各自大橋入口處建設(shè)邊檢，但這樣在三地都要建設(shè)龐大的停車場，不僅占用大量土地，而且增加工程造價(jià)；二是車道如何設(shè)置？港澳汽車均為右舵，靠左側(cè)行駛，而內(nèi)地汽車均為左舵，靠右側(cè)行駛，港珠澳大橋應(yīng)設(shè)計(jì)左側(cè)行駛還是右側(cè)行駛？以及從何處切換？三是發(fā)生道路交通問題如何處理？港珠澳大橋如果出現(xiàn)交通事故，責(zé)任如何認(rèn)定，哪方有執(zhí)法權(quán)？按照哪一方的法律執(zhí)法？四是三地車輛的牌照問題。由于香港本地道路飽和，如果降低內(nèi)地車輛進(jìn)入門檻，很可能激發(fā)香港和內(nèi)地的矛盾，基本不可行。同理，也不能降低香港車輛進(jìn)入澳門的門檻。唯一有可能的是降低香港車輛進(jìn)入內(nèi)地的門檻，但這面臨配額和分配公平的問題，協(xié)調(diào)程序復(fù)雜冗長。如此等等，法治合作和規(guī)則銜接的難度相當(dāng)大?？梢哉f，粵港澳之間地理空間上的割裂相對容易通過交通物理的構(gòu)造連接，而制度割裂和規(guī)則差異的合作連接難度很大，需要各方建立有效的機(jī)制和付出艱苦的努力。。

（三）“多核心”帶來的合作和銜接的困難

世界著名灣區(qū)都是“單核心”“單中心”，有一個(gè)核心城市，形成金融、科技、人才等聚集優(yōu)勢，而周邊城市接受核心城市的輻射和擴(kuò)散，根據(jù)各自比較優(yōu)勢形成分工和互補(bǔ)格局。如東京灣區(qū)以東京作為核心，紐約灣區(qū)以紐約為核心，而且這些大灣區(qū)是通過自然發(fā)展逐漸形成的，市場在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群卻有香港、澳門、廣州、深圳四個(gè)中心城市，它們產(chǎn)業(yè)各有特色，難以劃定其中任何一個(gè)作為核心，也就難以圍繞其中任何一個(gè)形成優(yōu)勢互補(bǔ)關(guān)系，而且這四個(gè)中心城市發(fā)展過程中，市場作用的程度很不一樣，而且大灣區(qū)建設(shè)總體上還是體現(xiàn)行政主導(dǎo)，市場在資源配置中的作用無法與世界三大灣區(qū)相比。這就可能導(dǎo)致大灣區(qū)內(nèi)中心城市間可能會(huì)出現(xiàn)爭當(dāng)核心、互不買賬的情況。這個(gè)“核心之爭”已有苗頭顯現(xiàn)：香港是粵港澳大灣區(qū)綜合實(shí)力最強(qiáng)、也是最具特色和優(yōu)勢的核心城市，且長期以來發(fā)展水平一直遠(yuǎn)高于內(nèi)地，自然不甘心作為陪襯，同時(shí)較長時(shí)期內(nèi)擔(dān)心會(huì)導(dǎo)致失去自己的優(yōu)勢，對一些領(lǐng)域的合作采取排斥態(tài)度，如港珠澳大橋設(shè)計(jì)從“雙Y”改成“單Y”即是明證；澳門是世界旅游休閑中心，服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)；廣州作為省會(huì)，是全省經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展中心，廣東省內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)皆以廣州為中心向外輻射，乃至形成路徑依賴；深圳，作為我國改革開放的重要窗口，國家支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，被賦予了“牽引帶動(dòng)粵港澳大灣區(qū)在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放”的期待?？傊?，“多核心”顯著增加了法治合作和規(guī)則銜接的難度。

（四）頂層設(shè)計(jì)滯后給大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接構(gòu)成剛性約束

大灣區(qū)建設(shè)的事權(quán)很多涉及中央權(quán)力的行使，并非僅限于區(qū)域內(nèi)地方事權(quán)。大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接也并非僅僅限于區(qū)內(nèi)不同地方的法律和規(guī)則的對接問題，還存在共同的上位法及其規(guī)則的剛性約束問題。由于列入基本法附件三的全國性法律很少，兩部基本法都只涉及十幾部全國性法律，性質(zhì)上屬于國防、外交和其他不屬于特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)但需要在特別行政區(qū)實(shí)施的法律，但內(nèi)地各地方需要遵循和實(shí)施的全國性法律近1千部（包括近300部基本法律、近700部國務(wù)院制定的行政法規(guī)），這樣一來，大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的共同上位法律存在極不匹配的問題，很多領(lǐng)域缺乏共同的上位法。還有一點(diǎn)值得注意，我國的改革和發(fā)展在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)度不一，有些領(lǐng)域特別是在社會(huì)領(lǐng)域存在相對滯后的情況，這給粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展乃至融合發(fā)展帶來困難。比如，香港期待將大灣區(qū)建成港人的“優(yōu)質(zhì)生活圈”①2017年10月11日，時(shí)任香港特首林鄭月娥在上任后首份施政報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“我們會(huì)爭取為港人在大灣區(qū)學(xué)習(xí)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、營商、生活以及養(yǎng)老提供更多便利，促進(jìn)兩地人流、物流、資金流和訊息流，使大灣區(qū)能夠成為港人的優(yōu)質(zhì)生活圈?！?，提出香港居民在大灣區(qū)就學(xué)、購房、參加社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)需求，然而粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地城市的自身公共服務(wù)體系和能力還有很大的提升空間，比如深圳雖然經(jīng)濟(jì)科技高度發(fā)達(dá)，但深圳的教育、醫(yī)療存在嚴(yán)重短板，每年“兩會(huì)”人大代表都專門就此提出意見。深圳常住人口近2000萬，其中享受充分公共服務(wù)的戶籍人口不到400萬，常住流動(dòng)人口憑居住證、臨時(shí)居住證享受部分公共服務(wù)，甚至相當(dāng)部分人連臨時(shí)居住證都沒有。港澳融入國家發(fā)展大局，意味著更多的港澳居民來大灣區(qū)內(nèi)地就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、求學(xué)、定居、養(yǎng)老，但港澳居民在深圳等內(nèi)地城市享受公共服務(wù)比照哪個(gè)群體、門檻條件如何設(shè)置、是否符合公平原則、是否會(huì)加劇深圳等內(nèi)地城市的公共服務(wù)供需矛盾？這些都是難題，要想解決必須深化社會(huì)政策領(lǐng)域改革。但不少政策取決于中央政府相關(guān)部門的改革進(jìn)度，在全國一盤棋的安排下，有關(guān)領(lǐng)域改革的滯后勢必影響融合發(fā)展的進(jìn)度和程度。鑒于粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略和港澳特別行政區(qū)的法律地位、規(guī)則銜接的許多問題都不在地方立法權(quán)范圍之內(nèi)，因此，在大灣區(qū)建設(shè)中，尤其需要中央加大授權(quán)改革的力度，賦予大灣區(qū)內(nèi)廣東省先行先試的權(quán)力。先行先試是一種權(quán)力，是一個(gè)包含法律授權(quán)、政策支持、先行規(guī)定、容許試錯(cuò)等內(nèi)容的綜合體系，主要包含先行立法權(quán)、變通規(guī)定權(quán)、試錯(cuò)免責(zé)權(quán)等［7］。未來，全國人大、國務(wù)院就國家立法權(quán)限事項(xiàng)制定具體方案，開展有針對性立法或授權(quán)廣東省在深化粵港澳合作、對接具體合作事務(wù)、推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)方面開展試點(diǎn)，并決定試點(diǎn)期間在廣東省及珠三角九市暫停部分法律法規(guī)的實(shí)施很有必要。

三、粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的路徑選擇和可能模式

客觀地說，大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接問題是近幾年學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注的話題，不少論著在探索合作和銜接的痛點(diǎn)，梳理具體的障礙，解析背后的癥結(jié)，探索可行的路徑。不少研究成果提出了有益的觀點(diǎn)，很多人認(rèn)同這樣的結(jié)論：大灣區(qū)建設(shè)要強(qiáng)化“一國”，善用“兩制”，處理好“一國”與“兩制”的關(guān)系，法治合作和規(guī)則銜接也要遵循這個(gè)原則。這當(dāng)然是正確的，但停留在這個(gè)原則上還不能解決問題，還不夠“接地氣”。一些更為切合實(shí)際的研究成果在這方面奉獻(xiàn)了智慧。石佑啟等認(rèn)為回應(yīng)大灣區(qū)治理創(chuàng)新的法治需求，應(yīng)立足于從時(shí)間與空間兩個(gè)維度推動(dòng)法治建設(shè)的同步展開；拓展法律規(guī)范體系并實(shí)現(xiàn)軟法與硬法的銜接適用；構(gòu)建多元共治的法律治理模式，包含治理結(jié)構(gòu)法定化、治理方式規(guī)范化、程序制度塑造、治理機(jī)制構(gòu)建；以及完善公私銜接的多元法律救濟(jì)制度等方面［8］。張亮等認(rèn)為，塑造回應(yīng)大灣區(qū)合作的法治理念，要在立法、執(zhí)法與司法活動(dòng)中形成 “面對面”式的對區(qū)域合作需要的體察，由 “形式法治”邁向 “實(shí)質(zhì)法治”，并最終實(shí)現(xiàn) “形式法治”與 “實(shí)質(zhì)法治”的統(tǒng)一，重視法治與區(qū)域合作價(jià)值取向的協(xié)調(diào)、強(qiáng)調(diào)法治對區(qū)域合作目標(biāo)追求的包容、注重法治對區(qū)域合作內(nèi)容的主動(dòng)引導(dǎo)，在內(nèi)容上，著眼于憲法—中央立法—地方立法三個(gè)層次來完善大灣區(qū)法律規(guī)范體系，發(fā)揮社會(huì)規(guī)范等“軟法”的功能等［9］。筆者在此前發(fā)表的文章中也提出，大灣區(qū)應(yīng)由全國人大夯實(shí)機(jī)制的法律基礎(chǔ)，設(shè)立合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，多維度創(chuàng)新合作協(xié)調(diào)形式，形成合作協(xié)調(diào)機(jī)制［3］。在具體的模式上，文雅靖等認(rèn)為，粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接的“可選模式”和思路有三個(gè)：一是填補(bǔ)規(guī)則空白，建設(shè)有利于實(shí)踐的趨同體系；二是三地規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)就高不就低；三是在保持原有規(guī)則差異的前提下，內(nèi)地小切口放寬重點(diǎn)領(lǐng)域的政策。從頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制創(chuàng)新、互轉(zhuǎn)互認(rèn)、單向認(rèn)可、暢通“法律要素”流動(dòng)、聯(lián)營合作、探索區(qū)域協(xié)同立法等方面進(jìn)行評估分析，探索優(yōu)化路徑［10］。上述研究對于進(jìn)一步的探索提供了有價(jià)值的思路和借鑒，本文在此基礎(chǔ)上，提出和論證幾個(gè)可以視為補(bǔ)充和強(qiáng)化的粗淺觀點(diǎn)和建議。

（一）法治制度的差異不是合作和融合的根本性障礙

在研究大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的論著中，大家普遍認(rèn)為法域不同、制度差異是大灣區(qū)客觀存在而且將長期存在的現(xiàn)象，不少人也普遍認(rèn)為大灣區(qū)制度差異太大，法治合作和規(guī)則銜接難度太大，如何破解？有研究認(rèn)為，當(dāng)區(qū)域一體化發(fā)展到法治一體化時(shí)，要素流動(dòng)將不存在任何壁壘。世界三大灣區(qū)的發(fā)展都離不開區(qū)域規(guī)則的統(tǒng)一與銜接，唯有進(jìn)行規(guī)則銜接并形成統(tǒng)一的規(guī)則體系，才能真正發(fā)揮大灣區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展作用，呈現(xiàn)“1+1>2”的效果［11］。有人提出只有法治融合才能解決問題，有人指出只有制定大灣區(qū)統(tǒng)一實(shí)體法才能實(shí)現(xiàn)合作與銜接，有人則認(rèn)為大灣區(qū)推動(dòng)內(nèi)部規(guī)則統(tǒng)一比任何時(shí)候都要迫切［12］。還有人甚至認(rèn)為只有粵港澳大灣區(qū)法治一體化才能解決問題［13］。這些觀點(diǎn)如果真能實(shí)現(xiàn)，肯定可以為大灣區(qū)的融合發(fā)展提供法治基礎(chǔ)。問題是，這些設(shè)想過于理想化，其認(rèn)知邏輯在于只有法律和規(guī)則統(tǒng)一、一體、融合才能達(dá)到目的。其實(shí)，這是一種脫離真實(shí)和復(fù)雜世界的理想化模式。中央之所以提出，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法治保障要重視規(guī)則銜接、機(jī)制對接，就是從實(shí)際出發(fā)，看到了在長期堅(jiān)持和貫徹“一國兩制”制度體系下，大灣區(qū)法治建設(shè)切實(shí)可行的路徑在于規(guī)則銜接、機(jī)制對接，探索區(qū)域合作制度創(chuàng)新。那種認(rèn)為只有消除三地制度差異、法律差異才能實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)的融合發(fā)展的思維是不切實(shí)際和十分狹隘的。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，很多學(xué)者研究大灣區(qū)法治建設(shè)問題時(shí)，還是著眼于區(qū)域法治的合作協(xié)調(diào)、立法協(xié)同、規(guī)則銜接、機(jī)制對接的探討。必須明確的是，規(guī)則銜接并非追求法律融合或法律同化，相反，規(guī)則銜接是以承認(rèn)接受而不是否定法律制度的差異。換言之，規(guī)則銜接對法律和制度的差異保持足夠的尊重，但同時(shí)又對不同法律制度之間的協(xié)同和對接提出符合實(shí)際的銜接措施。

我們看到，全世界各國各地區(qū)的法律都不一樣，有不同的法律體系。即使是屬于同一個(gè)法系，不同國家的具體法律制度規(guī)則也有差異。我們在尊重各國制度差異、共同遵守國際法體系的同時(shí)，大家可以進(jìn)行經(jīng)貿(mào)往來、人文交流。豐富多彩的世界不妨礙我們開展合作、交流，不妨礙我們建立人類命運(yùn)共同體。在“一國兩制”環(huán)境下，實(shí)行特別行政區(qū)制度的港澳走上了與祖國內(nèi)地同呼吸共命運(yùn)的發(fā)展道路，走上了互利合作、融合發(fā)展的道路，認(rèn)真對待兩種制度的差異，發(fā)揮“兩制”優(yōu)勢，推動(dòng)機(jī)制對接，實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接，也完全可以促進(jìn)融合發(fā)展。

當(dāng)今世界的全球化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，表明我們可以在差異化的制度下實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接。舉一個(gè)簡單的例子，內(nèi)地人去港澳，手機(jī)、電腦的充電插頭在當(dāng)?shù)厥遣荒苡玫?，解決這個(gè)問題并不需要各地對插座插頭采取一模一樣的工業(yè)制造標(biāo)準(zhǔn)，我們找一個(gè)轉(zhuǎn)換插頭就可以了。所以，規(guī)則銜接實(shí)際上就是要設(shè)計(jì)出怎么容納、怎么疊加、怎么嫁接這種不同規(guī)則的通道。“銜接”一詞很形象地表達(dá)了通過一個(gè)接通、貫通甚至融通的裝置，把不同的規(guī)則有機(jī)銜接起來，這比統(tǒng)一不同的規(guī)則成本要小很多、也更容易解決實(shí)際問題。

（二）是否具有合作的意愿和融合的驅(qū)動(dòng)力，是決定法治合作和規(guī)則銜接的關(guān)鍵

規(guī)則銜接本質(zhì)是提供一個(gè)整合、聯(lián)通、接納、轉(zhuǎn)換，或者說趨同的裝置。在制度沒有差異的地方，如果不愿意合作，也會(huì)以鄰為壑，也會(huì)制造很多互相“挖坑”的事，即便實(shí)行同一種制度，但如果地方保護(hù)主義盛行，“畫地為牢”對經(jīng)濟(jì)要素的阻礙可能更為嚴(yán)重。因此培養(yǎng)一種合作的意愿、動(dòng)力，強(qiáng)化一種合作的責(zé)任感，形成合作的發(fā)展共識，尋求共同的利益點(diǎn)，建立合作協(xié)調(diào)的機(jī)制非常重要，這是法治合作的規(guī)則銜接的原動(dòng)力所在。

（三）大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的路徑選擇和模式

常態(tài)化、常見的規(guī)則銜接并不會(huì)采取完全移植別人的規(guī)則、實(shí)現(xiàn)規(guī)則的趨同，常態(tài)化的規(guī)則銜接目的在于實(shí)現(xiàn)不同規(guī)則的互通，方式則是多樣化的，它可以采取在不同領(lǐng)域的貫通、變通、融通、接通路徑，實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接可以有不同的模式，這里列舉幾種可能的模式：

1.趨同的模式。比如探索設(shè)立大灣區(qū)調(diào)解中心，統(tǒng)一三地的調(diào)解規(guī)則、調(diào)解員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等為抓手推進(jìn)粵港澳三地規(guī)則銜接；包括互相接納、認(rèn)同的方式，比如2017年、2019年，內(nèi)地與香港分別簽署了《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行婚姻家庭民事案件判決的安排》和《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事案件判決的安排》。這兩個(gè)安排生效后，“兩地法院90%左右的民商事判決有望得到相互認(rèn)可和執(zhí)行”。同時(shí)，值得注意的是，趨同模式也可能有三種，你向別人靠攏或別人向你靠攏，或者雙方都改造自己的規(guī)則，向第三方規(guī)則靠攏。比如以香港先進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)資格和認(rèn)證體系為基礎(chǔ)，兼顧粵、澳兩地的規(guī)則，建立大灣區(qū)內(nèi)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)如建筑設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)審計(jì)、交通運(yùn)輸?shù)葓?zhí)業(yè)資格、經(jīng)營牌照互認(rèn)和轉(zhuǎn)化機(jī)制等。

2.轉(zhuǎn)換、嫁接的模式。比如在珠澳跨境工業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)中，2003年12月，國務(wù)院作出了《關(guān)于設(shè)立珠澳跨境工業(yè)區(qū)的批復(fù)》（國函〔2003〕123號）、2007年，中國海關(guān)發(fā)布《珠澳跨境工業(yè)區(qū)珠海園區(qū)管理辦法》等決定，明確規(guī)定“珠海園區(qū)作為珠海保稅區(qū)的延伸區(qū)，由海關(guān)監(jiān)管，實(shí)行保稅區(qū)政策。珠海園區(qū)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品如在國內(nèi)銷售，按照保稅區(qū)貨物內(nèi)銷相關(guān)規(guī)定辦理；澳門園區(qū)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品輸往內(nèi)地，按照《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》框架下相關(guān)原產(chǎn)地規(guī)則確定其原產(chǎn)地；兩個(gè)園區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品出口到國外的，按進(jìn)口國（地）的原產(chǎn)地規(guī)則確定原產(chǎn)地”，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接。

3.疊加、再造的模式。比如探索允許大灣區(qū)內(nèi)案件當(dāng)事人選擇香港法律作為解決糾紛的依據(jù)，允許香港律師作為代理人在珠三角九市法院及廣東省高級人民法院出庭，允許香港法官在珠三角九市法院及廣東省高級人民法院審理涉及香港法律適用的案件時(shí)作為合議庭成員直接參與審判活動(dòng)。

需要指出的是，“一國兩制”是我國長期堅(jiān)持的制度體系，大灣區(qū)“一國兩制”的格局會(huì)長期存在，也就是說粵港澳三地制度的差異會(huì)長期存在。港澳有自己獨(dú)立的法律體系及規(guī)則，以高度自治的方式運(yùn)作，但是在維護(hù)國家安全方面，港澳地區(qū)就要和內(nèi)地趨同，要遵守中央政府對于維護(hù)國家安全的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和原則要求。在涉及營商環(huán)境、城市管理、金融監(jiān)管、經(jīng)貿(mào)規(guī)則，港澳做得比較好、與國際接軌的方面，內(nèi)地應(yīng)盡量復(fù)制、借鑒港澳的做法。對于比較難以直接復(fù)制的，比如說港澳的自由貿(mào)易港、獨(dú)立關(guān)稅區(qū)等，內(nèi)地可以學(xué)習(xí)借鑒其先進(jìn)理念，加大改革力度，改革內(nèi)地規(guī)則，在跨境通關(guān)模式、資金跨境流動(dòng)、關(guān)稅稅制等方面探索變通的做法，降低交易成本。

在接通的方面，難以復(fù)制的規(guī)則可以建立一種接軌的體系。其實(shí)在大灣區(qū)的合作發(fā)展中粵港澳三地已經(jīng)創(chuàng)造了一些規(guī)則銜接的接通方式，比如深圳河的治理就是深圳和香港兩地的政府成立了一個(gè)共同的機(jī)構(gòu)，針對兩地污染檢測與污染治理的標(biāo)準(zhǔn)以及河道疏浚治理的工程建設(shè)、監(jiān)理要求都不一樣等情況，通過共同的機(jī)構(gòu)來解決規(guī)則銜接，比如河水的污染治理，在深圳區(qū)域內(nèi)就按深圳的做法，在香港區(qū)域內(nèi)按香港的模式。對于共同聘請的工程建設(shè)公司，兩地都同意免除其稅務(wù)?，F(xiàn)在看來，這種共同治理的效果也不錯(cuò)。再如港珠澳大橋工程的建設(shè)、營運(yùn)和管理，面臨太多的規(guī)則銜接的問題，涉及到三地。比如汽車超重標(biāo)準(zhǔn)，香港、澳門和內(nèi)地的規(guī)定都不一樣，還有左舵車、右舵車等規(guī)定差異問題最后都解決了。

（四）實(shí)現(xiàn)法治合作和規(guī)則銜接需要?jiǎng)?chuàng)新思維

粵港澳三地法治合作怎么發(fā)揮各自優(yōu)勢，其實(shí)就是要打破傳統(tǒng)的規(guī)則限制、制度邊界，特別是要突破屬地管理的思維。屬地管理是一種非常傳統(tǒng)、由來已久的一種管理思維。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，包括區(qū)塊鏈技術(shù)的引進(jìn)、元宇宙的開發(fā)，傳統(tǒng)思維是完全可以突破的。例如，新加坡最高法院的高科技法庭，證人出庭作證可以不用親身到新加坡，在英國、美國或允許的任何其他地方通過遠(yuǎn)程視頻、由當(dāng)?shù)氐穆蓭熞娮C就可以了，這就大幅降低了司法成本，其實(shí)這就突破了一個(gè)狹隘的屬地管理的概念。為什么新加坡的司法服務(wù)在亞太地區(qū)口碑很好，恐怕與它創(chuàng)新司法服務(wù)的方式有關(guān)。自從新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，很多的學(xué)術(shù)研討會(huì)都采取線上的方式召開，來自不同地方的人不再聚集于某個(gè)空間上的特定地點(diǎn)，而是在統(tǒng)一的時(shí)間通過視頻會(huì)議系統(tǒng)參加會(huì)議。與傳統(tǒng)線下會(huì)議與會(huì)者要從不同地方趕到同一個(gè)地方實(shí)地開會(huì)不同，線上會(huì)議發(fā)言的人可以自由地參加在全球任何一個(gè)機(jī)構(gòu)所主辦的會(huì)議，只要遵守了主辦方的會(huì)議規(guī)則，大家可以無障礙進(jìn)行了溝通交流?？梢哉f，在各種先進(jìn)技術(shù)條件下，在一個(gè)特定的空間疊加另一個(gè)空間的體制機(jī)制也是完全可以做得到的。過往的實(shí)踐中，比如深圳灣口岸與廣深港高鐵西九龍車站的“一地兩檢”就是一種體制機(jī)制疊加的方式。未來在大灣區(qū)內(nèi)地城市，包括引進(jìn)港人學(xué)校、港人醫(yī)院、港人銀行，完全可以嘗試實(shí)現(xiàn)合作與監(jiān)管完美結(jié)合的模式。例如港人學(xué)校，完全可以用香港的老師、教材和課程體系，唯獨(dú)需要疊加就是國情教育、通識課教育要經(jīng)過內(nèi)地審定，不得宣揚(yáng)港獨(dú)和抹黑國家，內(nèi)地只需要管控其中一部分就可以了，其他的可以按照香港的通用做法。總之，無論什么方面，只要想合作互利，做到具體問題具體分析，完全可以解決好規(guī)則的沖突，實(shí)現(xiàn)規(guī)則的銜接。

四、結(jié)語

總之，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)前所未有的重大工程，需要設(shè)計(jì)者更多的心思和智慧。而法治是促進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的一把利器，也是粵港澳三地融合發(fā)展的最大公約數(shù)。為此，有必要以法治的思維和觀念推動(dòng)大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接。從主觀層面而言，首先需要確立粵港澳三地的大灣區(qū)意識，即以大灣區(qū)建設(shè)的法治合作和規(guī)則銜接為目標(biāo)，而非“畫地為牢”的地方保護(hù)主義，以行政區(qū)思維淡化乃至替代大灣區(qū)思維。唯有在此意識的基礎(chǔ)上，方能更好地提升粵港澳三地建立合作協(xié)同的法治動(dòng)力和合作水平。從客觀層面而言，盡管粵港澳三地面臨著立法、行政和司法等多維度的藩籬，但通過制度和體制的優(yōu)勢疊加以及多種融合式的銜接方案，一切藩籬都可以攻破。2022年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，這意味著建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求，更是重新定位粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的最佳時(shí)機(jī)和時(shí)代優(yōu)勢?！兑庖姟芬裁鞔_粵港澳大灣區(qū)是優(yōu)先推進(jìn)區(qū)域協(xié)作的重要對象?！兑庖姟访鞔_指出，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)。這意味著，一方面，粵港澳大灣區(qū)需要繼續(xù)強(qiáng)化法治的作用，積極塑造法治化營商環(huán)境，這也是促進(jìn)法治合作和規(guī)則銜接的重要方向。另一方面，要摒棄區(qū)域分割思維，充分利用市場的天然條件，促進(jìn)生產(chǎn)要素在大灣區(qū)內(nèi)高效便捷流動(dòng)。總之，應(yīng)在新的時(shí)代背景下，以新的方式、新的方案、新的模式靈活變通地促進(jìn)大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接，更好地為港澳融入國家發(fā)展大局夯實(shí)制度基礎(chǔ)。