從免費到普惠：我國青少年教育福利的變遷

■ 韓克慶

一、問題的提出

青少年教育福利，是指包含了學前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育、校外教育在內(nèi)的教育體系中由國家提供的低費或者免費教育及相關(guān)制度安排，但不包括成人教育、職業(yè)教育和研究生教育。此外，特殊教育雖然屬于青少年教育福利的范疇，但受篇幅限制，亦不在本文討論范圍之內(nèi)。有人認為，教育福利意即所有公民的受教育權(quán)保障問題，旨在通過各種制度安排保障公民享受到令人滿意的、好的教育，其對象是所有公民［1］。在我國，兒童通常指0～18歲的群體，因此青少年教育福利的對象，涵蓋了兒童和青年群體。

隨著現(xiàn)代教育制度的確立，以英國為代表的福利國家普遍建立了教育福利政策，保障國民中適齡成員享受平等的教育機會。1880年，英國議會通過《芒德拉法》（Mundella’s Act），宣布對英國5～10歲的兒童實行義務(wù)教育。至19世紀80年代末，英國學齡兒童入學率已達90%。1891年英國政府頒布《免費教育法》（Free Education Act），正式開啟義務(wù)教育的免費進程。該法案規(guī)定將以每所公立初等學校3～15歲的在校學生的平均數(shù)目為基準，為每人每年劃撥10先令的教育補助費，并禁止接受補助金的生均年教育成本低于10先令的公立初等學校以任何形式向3～15歲的在校學生收費。1918年《費舍教育法》（Fisher Education Act）頒行后，英國義務(wù)教育全免費終于得以實現(xiàn)［2］。

一般來說，教育福利主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是國家興辦教育機構(gòu)。由國家作為主體建設(shè)教育機構(gòu)，包括投入教育事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和教師人才隊伍，政府直接管理教育機構(gòu)，或者指導教育機構(gòu)的運行。二是免費或低費的教育制度。當今世界各國在巨大的公共教育行政體制的支撐下，在基礎(chǔ)教育中延長義務(wù)教育年限，提供免費教育。三是教育獎助學金制度。例如國家獎學金、助學金制度、國家助學貸款政策，對農(nóng)村地區(qū)、貧困人口、少數(shù)族裔等實行傾斜性政策，通過政策干預(yù)，保證社會各階層平等獲取教育資源等。

新中國成立以來，我國的黨和政府十分重視發(fā)展教育事業(yè)，制定了多部法律，從不同角度保障青少年接受教育的權(quán)利。大體來說，我國的教育福利經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟體制兩個發(fā)展時期。

二、計劃經(jīng)濟時期的青少年教育福利

新中國成立伊始，百廢待興。20世紀50年代的中國教育由三種不同的傳統(tǒng)匯合到一起：一是民國時期的遺產(chǎn)，二是共產(chǎn)黨邊區(qū)的遺產(chǎn)，三是學習蘇聯(lián)［3］193-211。新生的人民政權(quán)以蘇聯(lián)為榜樣，非常重視人民群眾各項社會福利項目的建立與建設(shè)，充分彰顯社會主義制度的優(yōu)越性，體現(xiàn)出新政權(quán)的強大生命力。具體措施包括：學習蘇聯(lián)在高等教育領(lǐng)域的國有化，然后是取消美國式的文科學院和英美大學的通才教育，把大學的系細分成若干專業(yè)，為各個專業(yè)制定全國統(tǒng)一的教學計劃、教材和教科書，組織翻譯蘇聯(lián)教材和教學計劃［3］206-210。此后，我國初步形成了以免費教育為主要特征的現(xiàn)代教育制度。

（一）免費教育體系

在計劃經(jīng)濟體制下，我國實行幾乎全部免費的教育政策，建立了全日制學校教育體系，教育事業(yè)取得了突出成績?！吨袊逃觇b（1949-1981）》中提及，全國隊隊有初級小學，社社有完全小學、中心小學或初級中學，縣縣有完全中學，省省有工、農(nóng)、醫(yī)、師專門學院，有25個省有綜合大學。到改革開放初期的1981年，全國有高等學校704所，在校生127.95萬人；中等專業(yè)學校3132所，在校生106.9萬人；普通中學10.67萬所，在校生4859.56萬人；小學89.4萬所，在校生14332.8萬人；幼兒園13萬所，在園幼兒1056.2萬人［4］86。全國大學生、中學生、小學生的平均每萬人口在校學生數(shù)分別為12.8人、503人、1439人［5］84。在教育經(jīng)費的投入方面，新中國建立以后1950～1980的31年中，國家財政預(yù)算中安排用于教育事業(yè)支出的經(jīng)費，共達1002.5億元，約占同時期國家預(yù)算總支出的5.93%［4］98。這一時期，中央政府對教育的投入采取了統(tǒng)一財政、分級管理的方式?；A(chǔ)教育免交學費，只收少量雜費；師范生教育不僅免交學雜費，而且還有一定的生活補助。全國各類高等院校和普通中小學的經(jīng)費開支都按照其行政隸屬關(guān)系給予財政撥款，主要是財政部按照定員定額的核算方法撥給地方，由各地方結(jié)合自己的財力、物力進行統(tǒng)籌安排，國家預(yù)算分為中央和地方兩級，實行分級管理，即“條塊結(jié)合、塊塊為主”的體制，這種體制一直維持到“文化大革命”結(jié)束［4］96-97。同時，國家還舉辦了各式各樣的“識字班”，在全國開展“掃盲運動”，全面提高國民的教育文化水平。

（二）人民助學金制度

整個計劃經(jīng)濟時期，高等學校和中等學校實行人民助學金制度，普遍解決了學生在學習期間的日常生活（伙食）費用和學習費用。新中國成立初期，各地人民政府就自行制定了一些高等學校和中等學校助學金辦法和開支標準。1952年7月，政務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整全國高等學校及中等學校學生人民助學金的通知》，隨后教育部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整全國各級各類學校教職工工資及學生人民助學金標準的通知》規(guī)定，自1952年9月起，高級中學學生按總?cè)藬?shù)的30%確定發(fā)放比例、每人每月9.5元，初級中學學生按總?cè)藬?shù)的20%確定發(fā)放比例、每人每月8.5元，高等學校（不包括高等師范院校）學生全部享受人民助學金、每人每月12元，高等師范學校全部享受人民助學金，其中本科學生每人每月14元、?？茖W生每人每月16元，中等專業(yè)學校學生全部享受助學金、每人每月10元，初級中等專業(yè)學校學生每人每月9元［4］99。值得注意的是，1952年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只有119元、平均每人每月9.9元，當年職工平均貨幣工資為445元、平均每人每月37元［5］8-9。因此，簡單比較可以得出，當時的人民助學金標準略等于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值標準，約占職工平均工資的30%。此外，對于干部升入高等學校者、工農(nóng)速成學校學生，也都享受高于一般在校學生標準、略低于職工平均工資的人民助學金。此后，人民助學金制度不斷充實改進。1958年教育事業(yè)管理權(quán)力下放后，不少省、市、自治區(qū)根據(jù)當時的形勢和本地區(qū)的情況，自行制定了人民助學金辦法和開支標準。國家對人民助學金制度尤其是高等學校的人民助學金制度，先后出臺了若干規(guī)定，提高了人民助學金標準，增加伙食補助費，進一步明確了使用范圍，保障了在校學生及其他就讀學生的生活學習費用。

（三）興辦幼兒園和少年宮

在學前教育方面，計劃經(jīng)濟時期以鼓勵興辦城鎮(zhèn)幼兒園為主。1955年頒布的《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學和幼兒園的規(guī)定》和1956年的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，都明確鼓勵企業(yè)、機關(guān)、團體等興辦幼兒園和托兒所。幼兒園為3～6歲兒童提供保育和教育服務(wù)，由教育部主管［6］。幼兒園最初實行供給制，1955年財政部、教育部、政務(wù)院人事局發(fā)出的《關(guān)于取消中、小學、幼兒園學生（供給制）待遇的聯(lián)合通知》規(guī)定，在干部子弟學校或一般中小學、幼兒園享受供給制待遇的學生，停止供給制度。但烈士子女和革命遺孤，維持原狀不變［4］100。同時，單位舉辦的子弟學校、幼兒園，農(nóng)村地區(qū)舉辦的育紅班，也成為計劃經(jīng)濟時期國家保障和單位福利的重要組成部分。

作為公益性的校外教育機構(gòu)，少年宮是新中國成立以來教育事業(yè)的重要組成部分。1957年教育部、團中央頒布的《關(guān)于少年宮和少年之家工作的幾項規(guī)定》指出，少年宮的基本任務(wù)是配合學校對少年兒童進行共產(chǎn)主義教育，培養(yǎng)他們具有優(yōu)良的道德品質(zhì)；幫助他們鞏固和擴大課堂知識，豐富他們的文化生活；發(fā)展他們多方面的興趣和才能；鍛煉他們的技能和熟練技巧。在計劃經(jīng)濟體制下，少年宮發(fā)揮了重要的校外育人功能，少年宮教育在社會上逐漸確立了較為穩(wěn)固的地位，充實和豐富了青少年兒童的課余生活，同時也培養(yǎng)出一大批優(yōu)秀的藝術(shù)人才，并在素質(zhì)教育和兒童思想道德培養(yǎng)方面發(fā)揮出積極的作用［7］。

總體來看，計劃經(jīng)濟體制下的青少年教育福利主要有以下幾個特點：

第一，國家承擔著教育福利的主體責任。計劃經(jīng)濟時期，國家是一切教育福利資源的提供者和責任人，建立了高福利性的免費教育體系。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)教育包括普通學歷教育與職工技能培訓，均屬于國家公共福利范疇，即使是企業(yè)單位舉辦的子弟學校，也屬于國家福利教育的組成部分；農(nóng)村教育則帶有強烈的集體福利性質(zhì)。在這種教育福利制度下，受教育者通常享受免費教育或者只付出極低的成本。

第二，教育福利的主體對象是工農(nóng)大眾。新中國成立后，面對國內(nèi)外復雜的形勢，國家一方面要鞏固新生政權(quán)，另一方面要發(fā)展生產(chǎn)。“為工農(nóng)服務(wù)、為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”是新中國成立初期提出的教育方針。在基礎(chǔ)教育階段，隨著小學、初中的普及，工農(nóng)子弟成為各級學校的主體構(gòu)成。在最貧困的農(nóng)村，隨著農(nóng)村“五?！敝贫鹊慕?，“保教”為孤苦無依的兒童發(fā)揮了重要的救濟福利功能，保證他們在上學的年齡接受教育。在高等教育階段，階級成分成為高校招生錄取的重要條件。尤其在“文革”期間，高等教育受到嚴重沖擊，大學教學秩序被嚴重破壞，教育活動在很大程度上成為階段斗爭的工具。對于家庭出身和階級成分不好的人來說，通過教育獲得社會流動的機會，被嚴格的政治分層標準和極端化的意識形態(tài)教育所限制。

第三，教育福利與教育制度高度重合。計劃經(jīng)濟時期，教育福利被教育制度所覆蓋，二者高度重合。這是因為：其一，受行政管理體制和教育體制的影響，計劃經(jīng)濟時期的教育制度，國家在教育制度中扮演著獨一無二的決定性角色，無論是教育經(jīng)費、教育設(shè)施、教師聘用，還是教育目標、教學計劃、課程設(shè)置、畢業(yè)生就業(yè)，都是計劃經(jīng)濟和國家行政管理的組成部分，是社會主義優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，整體上具有高福利性的特點。其二，在整體性社會中，國家—市場—社會高度統(tǒng)一，國家行政權(quán)力的觸角從城市一直延伸到最偏遠的鄉(xiāng)村。換句話說，計劃經(jīng)濟時期的中國，沒有國家和市場的相對分離，整個福利體制由國家保障，單位福利、集體福利一統(tǒng)天下，民辦教育、私立教育、教會學校被取締，作為一項專門的福利制度，教育福利并沒有足夠的生長空間。

三、市場經(jīng)濟時期的青少年教育福利

市場化改革以來，黨的十一屆三中全會確定了“解放思想、開動腦筋、實事求是、團結(jié)一致向前看”的指導方針，從而重新確立了馬克思主義實事求是的思想路線。中國的教育制度隨之發(fā)生了巨大變化，“尊重知識、尊重人才”的教育觀、人才觀蔚然成風，教育秩序得以恢復與重建，“三個面向”（教育要面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來）和“四有新人”（有理想、有道德、有文化、有紀律）成為教育培養(yǎng)目標，從1977年起恢復高考制度，重點中小學制度也開始恢復［8］。這一時期，小學教育規(guī)模有所下降，某些地區(qū)關(guān)閉合并了一些小學。中學教育的質(zhì)量有所提高，學生升學都要經(jīng)過統(tǒng)一考試，出現(xiàn)競爭激烈、追求升學率的現(xiàn)象。大學數(shù)量和高等教育入學人數(shù)均有了大幅度提高，公派留學和國際交流日益增加。

（一）九年制義務(wù)教育

在基礎(chǔ)教育階段，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布，提出我國教育體制改革的主要內(nèi)容：第一，把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務(wù)教育。第二，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。第三，改革高等學校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度，擴大高等學校辦學自主權(quán)。其中，與青少年教育福利相關(guān)的內(nèi)容包括兩項：一是實行九年制義務(wù)教育。實行基礎(chǔ)教育由地方負責、分級管理的原則，是發(fā)展我國教育事業(yè)、改革我國教育體制的基礎(chǔ)一環(huán)。二是改革人民助學金制度。師范和一些畢業(yè)后工作環(huán)境特別艱苦的專業(yè)的學生，國家供給膳宿并免收學雜費，對學習成績優(yōu)異的學生實行獎學金制度，對確有經(jīng)濟困難的學生給以必要的補助。1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布實施，確認了兒童的受教育權(quán)利，規(guī)定國家實行九年制義務(wù)教育制度。凡年滿6周歲的兒童，不分性別、民族和種族，應(yīng)當入學接受規(guī)定年限的義務(wù)教育，國家對接受義務(wù)教育的學生免收學費，并設(shè)立助學金。

此后，國家在多部法律法規(guī)中進一步明確了義務(wù)教育的責任主體、覆蓋對象和財政保障。1995年9月1日起施行的《中華人民共和國教育法》規(guī)定，國家實行九年制義務(wù)教育制度。各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。國家、社會對符合入學條件、家庭經(jīng)濟困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助。國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，并逐步增加對教育的投入，保證國家興辦學校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構(gòu)，辦學經(jīng)費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持［9］69-73。2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》進行修訂并規(guī)定，義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實施義務(wù)教育，不收學費、雜費。學校不得違反國家規(guī)定收取費用，不得以向?qū)W生推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等方式謀取利益。國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障［9］324-329。

（二）學雜費減免政策

學雜費減免政策主要是“兩免一補”政策?！皟擅庖谎a”政策始于2001年國家提出的對貧困地區(qū)農(nóng)村中小學生逐步實行政府免費提供教科書制度。2003年國務(wù)院提出，到2007年爭取達到全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學生都能享受到“兩免一補”的目標。2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》要求，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平；建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學校舍維修改造長效機制。在全面實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的基礎(chǔ)上，“兩免一補”政策從農(nóng)村擴大到城市，從2008年秋季學期開始，全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學校學生學雜費。以“兩免一補”政策為代表的學雜費減免政策，有效減輕了困難家庭的生活負擔，極大減輕了困難家庭學生的學習和生活壓力。此外，全國很多地區(qū)還推出了農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃，免費為學生提供營養(yǎng)午餐。

（三）獎學金助學貸款政策

我國在高等教育階段建立了一個以獎學金、貸學金、勤工助學、特殊困難補助和學費減免（簡稱“獎貸助補減”）為主體的資助困難學生的福利制度體系。國家助學貸款、“綠色通道”等一系列政策措施的出臺，不僅保證了教育機會的均等，也維護了高校和社會的穩(wěn)定。

1987年國家教委、財政部聯(lián)合印發(fā)《普通高等學校本專科學生獎學金制度的辦法》和《普通高校本?？茖W生實行貸款制度的辦法》，開始建立高等教育獎學金和助學貸款政策，此后多次修改完善，標準不斷提高。2002年9月1日起施行的《國家獎學金管理辦法》規(guī)定，國家獎學金的資助對象為全國普通高等學校中家庭經(jīng)濟困難、品學兼優(yōu)的全日制本專科學生，包括當年考入普通高校的全日制本專科生和已經(jīng)在校全日制本?？粕要剬W金分為二個等級，全國每年定額發(fā)給45000名學生，其中10000名特別優(yōu)秀的學生享受一等獎學金，標準為每人每年6000元，35000名學生享受二等獎學金，標準為每人每年4000元。國家獎學金獲得者，其所在學校減免當年的全部學費。

2015年7月13日，教育部、財政部、中國人民銀行等部門發(fā)布《關(guān)于完善國家助學貸款政策的若干意見》提出完善貸款政策，切實減輕借款學生經(jīng)濟負擔。學生在讀期間利息全部由財政補貼，貸款最長期限從14年延長至20年，還本寬限期從2年延長至3年整，建立國家助學貸款還款救助機制，簡化學生貸款手續(xù)。2021年《關(guān)于進一步完善國家助學貸款政策的通知》規(guī)定，全日制普通本?？茖W生（含第二學位學士、高職學生、預(yù)科生）每人每年申請國家助學貸款額度由不超過8000元提高至不超過12000元。

（四）免費師范生政策

師范教育政策，通常包含著免費教育、從教義務(wù)、師范教育的獨立性、教師崗位的國家分配與市場配置等方面。我國的師范教育起始于清朝末期。新中國成立后，作為我國高等教育系統(tǒng)中歷史最悠久、發(fā)育最成熟的專業(yè)院校，師范院校培養(yǎng)了大批基礎(chǔ)教育一線教師。市場化改革以來，師范教育終結(jié)了免費時代，開始向?qū)W生收取學費，師范院校開始向綜合性大學建設(shè)邁進，師范生畢業(yè)后不再包分配［10］。2007年國家開始免費師范生政策試點，從秋季入學開始，在北京師范大學、華東師范大學、東北師范大學、華中師范大學、陜西師范大學和西南大學的六所部屬師范大學實行師范生免費教育，以此吸引優(yōu)秀的大學生未來從事教育工作，為未來的骨干教師培養(yǎng)儲備資源。免費教育師范生在校學習期間免除學費、免繳住宿費，并補助生活費。免費師范生入學前與學校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協(xié)議，承諾畢業(yè)后從事中小學教育。免費師范畢業(yè)生一般回生源所在省份中小學任教。

綜合來看，市場經(jīng)濟時期青少年教育福利的改革發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，提高了教育福利對促進教育公平性的認識。實現(xiàn)教育公平，是現(xiàn)代教育制度的基本價值。有人認為，根據(jù)形成原因，可以把我國教育不公平大致歸納為四種類型：（1）地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展差異導致的不公平，如城鄉(xiāng)之間、東部教育與西部教育的差異等；（2）教育政策與制度規(guī)則本身的缺失導致不公平，如電腦派位制度，高考的保送生、優(yōu)秀學生干部加分制度，重點班（校）制度等；（3）學校教育活動內(nèi)部的不公平，如教育特權(quán)與腐敗、課程資源男女的不平等、優(yōu)等生與后進生之間的不公平待遇等；（4）社會不平等特別是強勢群體與弱勢群體之間的不平等導致的教育不公平［11］。教育福利是對國民最大的福利，強化教育福利是體現(xiàn)社會公平的必然要求?？v觀世界，在工業(yè)革命到來之前，各國政府并沒有承擔起全體適齡兒童與青少年尤其是弱勢群體的教育福利服務(wù)，社會弱勢群體的教育福利通常來自教會、富有者的慈善義舉。這一歷史時期的受教育權(quán)并沒有被上升為一項人人得以享有的社會福利權(quán)，而只是某些富裕階級或皇室貴族的特權(quán)［12］。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，學校與社會、教育與經(jīng)濟的關(guān)系越來越密切，警惕和防止市場價值對教育功能、教育價值的異化，保持教育的人文性、公正性、純潔性已經(jīng)成為現(xiàn)行教育的一個基本挑戰(zhàn)［13］。教育涉及到社會的個體如何在社會中平等、自由、體面地生存，教育福利可以有效促進教育的公平性，實現(xiàn)對農(nóng)村貧困地區(qū)和社會弱勢群體的補償。

第二，加強了教育福利的制度化建設(shè)。教育福利如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求，如何更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟社會發(fā)展，是市場化改革以來教育制度發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。在一系列理念之爭和制度探索過程中，我國逐步確立了以義務(wù)教育為主體、以學雜費減免、獎貸學金制度和免費師范生制度為補充的教育福利制度框架。其中，《中華人民共和國義務(wù)教育法》的頒布實施并經(jīng)過多次修訂，增強了法律法規(guī)的嚴肅性和可操作性，進一步提高了國家對教育投入的責任意識。義務(wù)教育階段學雜費減免和高等教育獎貸學金制度，保障了貧困學生完成學業(yè)的基本需求。免費師范生制度，加強了師資力量的培養(yǎng)，將優(yōu)秀的人才吸引到光榮的教育事業(yè)中來。教育福利制度建設(shè)，逐步從選擇性福利邁向普惠性福利，基本實現(xiàn)人人享有受教育的權(quán)利的目標。

第三，扭轉(zhuǎn)了“教育產(chǎn)業(yè)化”等不良影響。教育產(chǎn)業(yè)化的狹義理解，主要指學校興辦企業(yè)（科技類和服務(wù)類的校辦產(chǎn)業(yè)）［13］。廣義的理解，則泛指利用市場化手段擴大教育資源、利用市場機制“經(jīng)營”教育的各種舉措。就國內(nèi)的實際發(fā)展而言，市場化的表現(xiàn)主要為高校實行收費政策，教育經(jīng)費的來源更為多樣化，學校興辦公司、企業(yè)等商業(yè)活動；學校通過“轉(zhuǎn)制”來擴大教育資源，提高經(jīng)濟效益［14］。改革開放進程中，1992年中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，將教育的屬性由“上層建筑”重新定義為“社會生產(chǎn)力”的一部分，明確將教育定義為第三產(chǎn)業(yè)，并認為教育事業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)中對國民經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、先導性影響的基礎(chǔ)行業(yè)。1999年6月，中共中央、國務(wù)院明確提出要“發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”［8］。教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于提高國民素質(zhì)，促進經(jīng)濟發(fā)展都有積極的正面價值，但其弊病和負面影響同樣巨大。有學者認為，教育資源短缺形成的巨大市場與陳舊落后的體制相接，出現(xiàn)了種種“尋租”現(xiàn)象，致使教育行為扭曲，教育腐敗叢生。各種價值模糊、產(chǎn)權(quán)曖昧的“改制學?！?，如“民辦公助”“國有民辦”的學校，實行“一校兩制”的“校中?！薄岸墝W院”等，利用國有資源和名校品牌獲利。社會腐敗風氣侵蝕著教育事業(yè)，連年發(fā)生的高考舞弊案、學術(shù)剽竊案、“注水文憑”、權(quán)學交易和錢學交易，人為制造的“擇校熱”和巨額的“擇校費”以及嚴重的教育亂收費等，導致學校的功能、面貌變異，教育的社會形象和公信力受到嚴重影響［13］。教育福利的回歸，恰恰是對教育產(chǎn)業(yè)化的政策糾偏。值得注意的是，新世紀以來，隨著我國房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，教育產(chǎn)業(yè)的另一種表現(xiàn)形式——“高等教育房地產(chǎn)化”令人不無憂思。部分高校熱衷于圈地擴張，在全國各地甚至國外興辦分校或者校區(qū)，嚴重背離了教育教學應(yīng)有的基本規(guī)律，為教育發(fā)展和人才培養(yǎng)帶來諸多弊端。為此，需要從宏觀層面處理好國家與市場的關(guān)系，明確教育體制的二元還是多元發(fā)展格局。在市場經(jīng)濟條件下，更要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟政策和社會政策的關(guān)系。

四、我國青少年教育福利的合理定位

教育福利不僅影響著民眾的文化素質(zhì)和技能水平，而且是一個國家科技創(chuàng)新的前提，也是一個國家走向繁榮富強的必要條件。我國青少年教育福利的發(fā)展，應(yīng)從教育的源頭，厘清國家和市場的關(guān)系，從教育制度中逐步脫離出來。在教育福利制度建設(shè)方面，需要堅持基礎(chǔ)教育和師范教育的免費性，促進學前教育和校外教育的公益性，保證高等教育的公平性，健全普惠性的教育福利體系。

（一）確立國家在教育福利中的主體地位

教育涉及千家萬戶，惠及子孫后代，是實現(xiàn)社會公正的重要方面。從福利國家的發(fā)展歷程看，教育平等的思想傳播更為廣泛，以排斥為目的的選拔性教育制度已讓位于面向所有學生的綜合教育制度，國家在促進教育平等中的作用至關(guān)重要。歷史上，英國工黨政府的教育大臣克羅斯蘭（Anthony Crosland）于1965年簽發(fā)的“65/10號通告”（“Circular 65/10”），“結(jié)束11歲選拔，取消中等教育分軌制”，要求當局將這一計劃向綜合性教育轉(zhuǎn)變，開辦綜合學校。該通告在英國中等教育發(fā)展史上具有不可抹殺的歷史價值，規(guī)定不同階層出身的兒童在11～15歲（1973年后改為16歲）期間到綜合學校接受中等教育，畢業(yè)后再考慮未來的發(fā)展［15］?；镜氖芙逃龣?quán)利是受國際性公約認可保障的基本權(quán)利，更是中國《憲法》《教育法》賦予公民的基本權(quán)利。國家對于公民受教育權(quán)的保障責無旁貸，更是教育福利制度建設(shè)的責任主體。

（二）突出政府在教育福利中的財政責任

對于公共教育投入的缺位，是一個國家最不明智的選擇。眾所周知，日本在“二戰(zhàn)”后，從戰(zhàn)敗國迅速成為與歐美國家并肩的現(xiàn)代化工業(yè)國家，其主要根源之一就是重視教育。與中國同樣是發(fā)展中國家的印度，在高等教育方面采取了福利化政策，造就了一大批科技人才，有力地促進了信息產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。對國民教育的重視，是對國民最大的福利保障。從公共財政投入的角度來看，政府的財力應(yīng)當著重用于民生，實施教育福利是政府財政的主要職責。以學前教育為例，長期以來，我國學前教育事業(yè)發(fā)展在中央財政性教育預(yù)算中沒有單項列支，一直包含在中小學教育預(yù)算中。近年的學校建設(shè)工程、校安工程、學校標準化建設(shè)工程等均未包含幼兒園建設(shè)［16］。當前，與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的公共財政體制逐步完善，教育財政資金投入也在不斷加大，以保障教育福利的財政支出。

（三）拓展教育福利的制度內(nèi)容

教育福利是一個涵蓋了學前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、校外教育的綜合系統(tǒng)。從制度目標來說，教育福利的目的是促進教育公平的實現(xiàn)。從制度主體來說，教育福利的責任主體是國家抑或國家的代表——各級人民政府。從福利形式來說，教育福利既包括了各種獎助學金制度設(shè)計，也包括了教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至包括了教師隊伍建設(shè)。從覆蓋對象來說，教育福利除了面向困難學生和弱勢群體外，還要考慮全體公民的教育需要；除了面向公立學校外，還要考慮民營學校和不同教育機構(gòu)及其受教育者。國際社會在教育福利的制度安排上不無先例。就學前教育來說，1996年瑞典把學前教育納入正規(guī)教育體系，強調(diào)兒童的早期學習對終身學習的重要性。1998年瑞典正式頒布了學前教育的全國統(tǒng)一課程，推出國家學前教育課程的目的是“為兒童創(chuàng)設(shè)一種平等、公平的高質(zhì)量學前教育環(huán)境，從而提高義務(wù)教育之前的早期教育質(zhì)量”［17］。在高等教育方面，北歐福利國家的普通高等教育不僅完全由國家撥款資助，而且免除學生的所有學費。國家通過普通高等學校免費入學、為高校學生提供獎學金、助學金等政策措施，保證高校學生們都有經(jīng)濟能力完成學業(yè)。在瑞典，國家提供的助學金為每月1900克朗（每年按9個月計），此款無須償還；同時，學生每年還可向國家申請每月5500克朗的貸款（每年按9個月計），此款待學生工作后從工資中逐年扣還（利息為國家規(guī)定貸款利息的70%）。在挪威，早在1947年就設(shè)立了國家教育貸款基金，用來幫助經(jīng)濟條件差的學生從高等學校順利畢業(yè)。后來，挪威增加了助學金的發(fā)放范圍和補助標準（每月4600克朗），還向?qū)W生提供無息貸款［18］。我國市場化改革以來的教育福利建設(shè)，在義務(wù)教育、獎助學金、學雜費減免等方面取得了令人矚目的制度成效。但是，總體上教育福利的制度內(nèi)容較為單薄，需要不斷拓展項目設(shè)計，更好地為教育福利的目標服務(wù)。

（四）提高教育福利的普惠性質(zhì)

教育福利的基本價值是教育平等。教育平等包括了如下基本內(nèi)容：一是主體人格和尊嚴平等；二是教育權(quán)利與義務(wù)平等和教育權(quán)力與責任的均衡；三是平等起點的教育機會平等；四是平等利用的教育機會平等；五是受教育過程中機會平等；六是獲得學業(yè)成功的機會平等；七是對弱勢群體進行補償［19］。在我國，教育歷來被看作是個人及其家庭實現(xiàn)向上流動、縮小社會差距的重要工具，現(xiàn)代社會中教育福利對社會和個人的重要性更是在不斷增強。其一，教育福利對個人的成長與發(fā)展具有重要意義，它能夠改善窮人的困境，促進社會平等；其二，教育福利有利于文化傳承和社會接續(xù)，是個體社會化的重要載體，成為賦予人們進入不同職業(yè)的必要條件。其三，教育福利對國家建設(shè)至關(guān)重要，教育福利有利于提高國民文化素質(zhì)和提升人力資本，攬才用才是國家富強的根本保證。因此，促進教育福利的公平分配，堅持教育福利的普惠性原則，保障每個階層的民眾都有享受良好教育的機會，對促進社會公平、構(gòu)建社會主義和諧社會都具有重要意義。

（五）厘清教育福利與教育制度的關(guān)系

教育是現(xiàn)代國家的一項基本制度安排，也是每個公民享有的基本權(quán)利。20世紀80年代以來，世界范圍內(nèi)發(fā)生了以新自由主義思想為主導的公共教育改革運動。在新自由主義思想主導之下，北歐國家公共教育的市場化、民營化、學校競爭、權(quán)力下放、擴大父母選擇權(quán)、目標導向的績效管理逐步由理念走向?qū)嵺`，成為北歐國家這一時期主導性的教育改革話語［20］。教育福利開始從免費教育向多元化、市場化過渡。我國市場經(jīng)濟條件下的教育福利，并不排斥教育的市場化、民營化發(fā)展路徑，更不是對計劃經(jīng)濟時期免費教育的簡單回歸。當然，教育福利的提出，也不是無中生有，而是教育制度發(fā)展的客觀要求。值得注意的是，教育福利制度建設(shè)，首先需要厘清國家、市場、社會和家庭的責任，尤其需要厘清國家和市場的關(guān)系，避免“過度國家化”和“過度市場化”的弊端［21］。在教育福利制度建設(shè)進程中，亦應(yīng)考慮到不同責任主體和教育機構(gòu)的需要，使教育福利從教育制度中逐步脫離出來，服務(wù)于不同的教育機構(gòu)和目標群體，惠及更多的受教育者。同時，教育福利和社會保障制度亦應(yīng)有更加良好的互動，從更宏觀的福利體制或者福利國家建設(shè)高度，實現(xiàn)政治—經(jīng)濟—教育—民生的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、結(jié)語

2018年，習近平總書記在全國教育大會上強調(diào)，“新時代新形勢，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、促進人的全面發(fā)展和社會全面進步對教育和學習提出了新的更高的要求。我們要抓住機遇、超前布局，以更高遠的歷史站位、更寬廣的國際視野、更深邃的戰(zhàn)略眼光，對加快推進教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國作出總體部署和戰(zhàn)略設(shè)計”［22］。在2022年的全國兩會上，李克強總理在《政府工作報告》中提出，“促進教育公平與質(zhì)量提升。推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，依據(jù)常住人口規(guī)模配置教育資源，保障適齡兒童就近入學，解決好進城務(wù)工人員子女就學問題；多渠道增加普惠性學前教育資源；加強縣域普通高中建設(shè)；辦好特殊教育、繼續(xù)教育、專門教育，支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展”［23］。青少年教育福利制度建設(shè)，是新時代教育事業(yè)發(fā)展提出的迫切要求，是適應(yīng)教育現(xiàn)代化、教育國際化、教育市場化發(fā)展的必然設(shè)計，是促進教育公平與質(zhì)量提升的重要舉措。當前，在全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的進程中，教育福利在很大程度上成為教育體制的撬板，也是增強教育改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的重要環(huán)節(jié)。不僅如此，教育福利制度建設(shè)，還是國家社會福利社會保障事業(yè)的重要組成部分，是著力保障和促進民生的重要制度設(shè)計，是健全教育領(lǐng)域社會政策并與經(jīng)濟政策均衡發(fā)展的重要支撐。