算法行政下食品安全監(jiān)管的風(fēng)險與應(yīng)對
——以上?！疤煅邸毕到y(tǒng)為例

張煒達，張 晨

（西北大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710127）

近年來，從有關(guān)于“算法”“大數(shù)據(jù)”等詞匯的應(yīng)用可以看出，科學(xué)技術(shù)對社會諸方面帶來前所未有的影響。人類在日常生活中都會無意識的運用簡單的算法模式，基于人類運算能力的有限性，計算機算法通過對“爆炸式”信息的整合和利用，可以在不同領(lǐng)域基于分析有針對性地發(fā)揮“創(chuàng)新作用”。算法通過已獲得的數(shù)據(jù)對相關(guān)對象進行推薦，達到治理目的。在人類社會政治結(jié)構(gòu)的影響下，算法與權(quán)力的實踐相結(jié)合，產(chǎn)生算法行政。算法行政指“建立在自動收集、匯總和分析大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的某種類型的規(guī)范性或政治理性，以建模、預(yù)測和先發(fā)制人地影響可能行為”，也有學(xué)者將其稱為政府主導(dǎo)下的人工智能治理。黨的十九屆五中全會專門提出構(gòu)建數(shù)字化中國，算法行政也已經(jīng)推廣到社會治安、環(huán)境污染、食品安全等領(lǐng)域。當(dāng)前學(xué)者對算法行政的研究大多基于總體性的分析和建構(gòu)，較少針對算法治理的某一領(lǐng)域和對象具體分析?，F(xiàn)有研究對于算法行政的類型存在不同理解，例如“快速抽檢監(jiān)測系統(tǒng)”“智能抓拍”等均是電子技術(shù)對傳統(tǒng)監(jiān)管方式的更新，嚴(yán)格意義上并不是算法在行政領(lǐng)域的應(yīng)用。截至2021年12月31日，在中國知網(wǎng)（https://www.cnki.net/）以“算法行政”為關(guān)鍵詞進行檢索，僅出現(xiàn)21 篇相關(guān)文章，且沒有針對食品安全領(lǐng)域的專門研究。其中有2 篇文章在介紹算法應(yīng)用時簡單提及算法行政下的食品安全監(jiān)管，如《人工智能算法決策對行政法治的挑戰(zhàn)及制度因應(yīng)》的第一部分提及“食品安全領(lǐng)域的智能轉(zhuǎn)型”，《算法行政的興起、挑戰(zhàn)及法治化調(diào)適》中提及上海市在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域基于算法智能分析系統(tǒng)的探索。

本文以上海市在食品安全監(jiān)管中推出的“天眼”系統(tǒng)為例，介紹算法行政下食品安全監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，并對算法本身的局限性進行分析，綜述新型監(jiān)管方式在食品安全治理領(lǐng)域存在的問題。本文試圖跨過算法本身涉及程序編寫的自動化階段，主要從應(yīng)用前的系統(tǒng)評估、應(yīng)用中的可控因素以及應(yīng)用后監(jiān)管部門可參與的正當(dāng)程序入手，綜述算法行政下食品安全監(jiān)管的風(fēng)險與應(yīng)對。

1 算法行政下食品安全監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變

食品安全監(jiān)管涉及食品的整個產(chǎn)業(yè)鏈，包括生產(chǎn)、加工、包裝、銷售等環(huán)節(jié)。由于食品安全關(guān)系著老百姓的生命健康，歷來都是關(guān)注的重點領(lǐng)域。日本等國早已實現(xiàn)科技與食品監(jiān)管領(lǐng)域的融合，充分利用大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)，啟用二維代碼跟蹤，包括網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)以及智能預(yù)測業(yè)務(wù)，以提升食品可追溯性。但不同學(xué)者對于這些應(yīng)用技術(shù)的態(tài)度存在差異，例如有學(xué)者指出應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)確實可以保證食品安全，但其傾向于研究食品的可追溯性，而不是監(jiān)督?；谑称钒踩L(fēng)險發(fā)生的導(dǎo)向性，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管主要集中于加工之后的市場流通階段。從已有監(jiān)管實踐來看，主要包括運用快速抽檢手段、制定食品風(fēng)險分級管理制度、創(chuàng)設(shè)智慧監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、引入第三方參與等，這些方式本質(zhì)上都是一種食品可追溯系統(tǒng)，并且以提供“有關(guān)生產(chǎn)鏈質(zhì)量評估信息”為基礎(chǔ)。如江蘇省徐州市運用快速抽檢系統(tǒng)，在全市展開“你點我檢”抽檢活動，通過對農(nóng)貿(mào)市場中經(jīng)營的食品進行抽檢，即時公示結(jié)果；廣西壯族自治區(qū)分步制定食品生產(chǎn)經(jīng)營者風(fēng)險分級管理制度，按比例進行“雙隨機”抽查，餐廳的風(fēng)險級別與抽查比例、抽檢頻次成正比，對最高風(fēng)險等級實行全覆蓋抽檢；陜西省寶雞市建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”智慧管理系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)進行食品安全監(jiān)管，攝像頭覆蓋廚房區(qū)域，監(jiān)控視頻通過網(wǎng)絡(luò)傳輸至大廳的監(jiān)控顯示屏和市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站等智慧監(jiān)管平臺，實現(xiàn)公眾監(jiān)督與政府監(jiān)管雙向?qū)崟r進行；浙江省桐鄉(xiāng)市以政府購買服務(wù)方式請第三方機構(gòu)參與餐飲單位后廚衛(wèi)生等經(jīng)營行為監(jiān)測，建立從事前的隱患排查到違法查處結(jié)果反饋的閉環(huán)管理機制。

算法的應(yīng)用催生了新監(jiān)管方式的產(chǎn)生，如上海市的“天眼”系統(tǒng)——“餐廳食品安全市民評價大數(shù)據(jù)系統(tǒng)”做到了“算法”與“食品安全監(jiān)管應(yīng)用場景”的結(jié)合。2016年下半年，美團點評集團與上海市長寧區(qū)市場監(jiān)管局共同啟動食品安全全社會共治示范項目，其中的“天眼”系統(tǒng)就是算法行政的典型代表。如圖1所示，該系統(tǒng)將消費者在美團應(yīng)用程序（application，APP）上對食品的評價信息進行收集整合，形成“餐廳市民評價大數(shù)據(jù)系統(tǒng)”，再由算法根據(jù)政府制定的“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”在“數(shù)據(jù)系統(tǒng)”中進行抓取，并在量化統(tǒng)計與數(shù)據(jù)可視化操作下形成“負(fù)面信息線索庫”，與監(jiān)管部門內(nèi)網(wǎng)實時共享，作為政府部門監(jiān)管的信息來源和依據(jù)。

圖1 “天眼”系統(tǒng)流程Fig. 1 Flow chart of “Tianyan” system

2 算法行政下的食品安全監(jiān)管風(fēng)險

2.1 算法僵化下的信息收集不準(zhǔn)確

食品安全對老百姓來說就是天大的事情。而近些年來我國餐飲業(yè)的迅猛發(fā)展，催生出許多類似于美團點評集團這樣的第三方平臺，方便消費者從線上獲取生活服務(wù)并進行事后評價，大大提升了人們生活的便捷度。正如有學(xué)者對食品市場各個環(huán)節(jié)進行梳理并得出技術(shù)應(yīng)用需要全方位覆蓋食品安全領(lǐng)域的觀點，監(jiān)管環(huán)節(jié)也不例外。作為消費者最真實的反映，平臺方獲取的評價信息如今也作為監(jiān)管資源進行開發(fā)和利用，有效達成了消費者與監(jiān)管部門的信息對接，實現(xiàn)了監(jiān)管的快捷化。但是，算法的僵化性加之消費者對于評價的主觀性，容易使對違法信息的收集不準(zhǔn)確。首先，就消費者個人而言，其評價是針對已經(jīng)拿到手的外賣食品，但是該外賣食品的上游環(huán)節(jié)不僅包括餐廳一方，至少還有快遞員的參與，這就說明食品的安全風(fēng)險可能還來自其他主體。其次，個人評價也存在高度的主觀性與重復(fù)的可能性。算法的應(yīng)用在一定程度上提高了食品安全監(jiān)管的中立性，但是消費者評價的主觀性仍舊難以排除，尤其是針對“好吃”“難吃”等這類涉及個人口味的評價更是如此，需要完善系統(tǒng)以有效應(yīng)對。美團點評“天眼”系統(tǒng)負(fù)責(zé)人李夢陽介紹，一些“好評”中可能也隱藏著安全風(fēng)險，比如有的餐廳提供政府部門禁止銷售的食品，即便消費者點評說好吃，監(jiān)管部門也需要及時進行調(diào)查。這就說明“天眼”系統(tǒng)全覆蓋了所有的用戶評價，更有效地規(guī)避了安全風(fēng)險。有學(xué)者根據(jù)調(diào)查顯示，有直接經(jīng)驗的消費者與有間接經(jīng)驗的消費者對于食品安全的滿意度標(biāo)準(zhǔn)存在顯著差異。至于評價的重復(fù)性，比如現(xiàn)實中大量存在的“多人一單”現(xiàn)象，即幾個人共同在一家餐廳訂購?fù)赓u，當(dāng)其中某樣商品品質(zhì)不合格時，若多個主體在同一商家下均進行負(fù)面評價，就會產(chǎn)生負(fù)面信息的重復(fù)。還有商家通過給予優(yōu)惠的手段與消費者進行交易，讓消費者刪帖或者求好評，這種情況下算法對負(fù)面信息的檢索就會產(chǎn)生疏漏，一旦這種規(guī)避行為普及化，就會產(chǎn)生大量的執(zhí)法空白區(qū)。另一方面，算法在運行中的僵化性降低了信息收集的準(zhǔn)確度。在算法運用中，其是依賴“關(guān)鍵詞清單”在“大數(shù)據(jù)系統(tǒng)”中自動抓取信息，例如“中毒”“吃壞肚子”“蟑螂”等，只要系統(tǒng)檢索到相關(guān)關(guān)鍵詞就會計算為一次負(fù)面信息，這樣產(chǎn)生的量化統(tǒng)計結(jié)果，結(jié)合上述消費者信息來源的不真實情況，就存在“虛化”的可能性，從而得出錯誤的判斷結(jié)論，產(chǎn)生算法歧視。有學(xué)者將這種算法運行中易產(chǎn)生的歧視分為算法社會語境下、技術(shù)限定下以及特定領(lǐng)域中的算法歧視。事實上，這種分類邊界并不清晰。但尚知的是，算法歧視與傳統(tǒng)歧視現(xiàn)象本質(zhì)不同，需要區(qū)別化規(guī)制。另有學(xué)者認(rèn)為，算法決策背后實際是人為歧視，由數(shù)據(jù)和技術(shù)兩方面引發(fā)。

2.2 算法程序設(shè)定的被動性導(dǎo)致運行效果削減

算法、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)本身就是以其自動處理為優(yōu)勢而應(yīng)用于各個領(lǐng)域，但是現(xiàn)有的科技水平無法做到完全的自動化，這就導(dǎo)致了算法在行政監(jiān)管中的應(yīng)用還需要人為干預(yù)?！疤煅邸毕到y(tǒng)下算法在食品安全監(jiān)管中的應(yīng)用是根據(jù)“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”在“評價數(shù)據(jù)系統(tǒng)”中檢索關(guān)鍵詞。可以說，算法是否能夠有效實現(xiàn)其功能，“關(guān)鍵詞清單”在其中起著決定性的作用，而該清單又是人為選取和設(shè)置的，這就會產(chǎn)生相應(yīng)的問題。首先，以算法抓取關(guān)鍵詞無法應(yīng)對語言描述的差異性。以2016年上海市長寧區(qū)發(fā)生的“河豚魚事件”為例。根據(jù)“天眼”系統(tǒng)的1.0版本，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)幾位消費者在美團點評集團所屬的大眾點評APP中對一家餐廳評價時都提到了“河豚魚”，經(jīng)后續(xù)證實，商家提供的“河豚魚”不符合規(guī)定，監(jiān)管部門據(jù)此對其進行了處罰。這是算法應(yīng)用成功的案例。但是，如果消費者在評價中只是將“河豚”作為形容詞描述餐廳做的食物的味道、造型等等，這種情況下算法基于程序的被動效應(yīng)，將評價傳送至監(jiān)管部門，就會造成信息傳達的偏差。其次，語言文字對于感覺的描述具有一定的局限性，并且由于多民族語言、地區(qū)方言等的存在，納入“清單”的關(guān)鍵詞需要不斷地更新。例如，“吃壞肚子”作為關(guān)鍵詞被納入“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”，但“肚子痛”“肚子難受”“肚子不舒服”，甚至“upset stomach”等表述都具有相同含義，若相同含義的關(guān)鍵詞未列入清單，會形成監(jiān)管漏洞?；诖?，“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”需要實時更新，以提高監(jiān)管效果。

2.3 算法的自動高效性導(dǎo)致權(quán)利難以保障

人工智能時代下算法的自動決策使得其獨立享有“資源配置權(quán)力”，有學(xué)者就此也關(guān)注了這一發(fā)展對網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)。對于算法在行政領(lǐng)域的自動化，有學(xué)者根據(jù)識別輸入、分析決定和輸出實現(xiàn)3個環(huán)節(jié)的完成主體是人類還是自動化系統(tǒng)，將其分為5 類，包括無自動化行政、自動化輔助行政、部分自動化行政、無裁量能力的完全自動化行政和有裁量能力的完全自動化行政。根據(jù)該分類，本文重點關(guān)注的“天眼”系統(tǒng)即屬于部分自動化行政，其根據(jù)“餐廳市民評價大數(shù)據(jù)系統(tǒng)”形成“負(fù)面信息線索庫”，該過程均屬于算法的自主運行，基于專業(yè)差異，監(jiān)管部門得到的僅是運算的“結(jié)果”，相較于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，工作人員無法參與到信息的分析過程中。例如在傳統(tǒng)的智慧監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，對于后廚員工未蓋垃圾桶的“智能抓拍”，監(jiān)管部門可以調(diào)取前后視頻具體分析是否是故意或過失而為。在這一過程中，監(jiān)管部門有空間發(fā)揮其能動性。而算法阻斷了信息從收集分析到結(jié)論化過程中人工參與的可能性，其整個運行過程跳過了人類深思熟慮的環(huán)節(jié)，若直接將該結(jié)果作為行政處罰的唯一依據(jù)，極易導(dǎo)致監(jiān)管對象權(quán)利受損。以健康碼算法系統(tǒng)舉例，“自我學(xué)習(xí)”產(chǎn)生的“算法偏見”無限放大了算法運行中的風(fēng)險，從而侵犯了服務(wù)對象的合法權(quán)利。對比來看，更難以做到對被監(jiān)管者基本權(quán)利的保障。而根據(jù)英國2021年官方報告顯示，算法基于個性化定價與合謀，雖然算法行政監(jiān)管不力的直接受害者是個別商家，但最終損害的卻是消費者的利益。同時，對負(fù)面信息保護不到位時易形成錯誤的“處罰效果”。算法運行產(chǎn)生的結(jié)果對于所涉餐廳來說本身就是“負(fù)面信息”，而在監(jiān)管部門做出處罰決定之前即為過程性行政行為，一旦“負(fù)面信息線索庫”遭到泄漏，對于所涉商家均會帶來權(quán)利的損害。當(dāng)該負(fù)面信息具有相當(dāng)?shù)恼鎸嵭詴r，其會產(chǎn)生事前的“處罰力”，在行政相對人沒有申辯的情況下直接下了“有罪”的定論。而當(dāng)負(fù)面信息不具有真實準(zhǔn)確性，或者直接是競爭者的惡意詆毀時，就會對涉事商家名譽權(quán)造成侵犯，監(jiān)管部門也成為侵權(quán)者之一，需要就侵權(quán)范圍的擴大承擔(dān)連帶責(zé)任。

2.4 算法的不透明性引發(fā)對處罰標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑

作為新興技術(shù)，知識的專業(yè)化以及運行的自主性使得算法本身形成高度的不透明性，也即學(xué)界所稱的算法的“黑箱效應(yīng)”。有學(xué)者就一針見血的指出其本質(zhì)，表面上看只要輸入數(shù)據(jù)就能得到結(jié)果，實際卻存在黑箱效應(yīng)，算法決策看似體現(xiàn)了一種無須滿足任何條件即生成是與否的客觀回答，但程序背后蘊藏的卻是設(shè)計者對于結(jié)果的主觀偏見。也有學(xué)者就其不透明性引發(fā)的原因進行分析，包括政府基于各種考慮可公開而不愿公開以及“算法黑箱”本身造成的不能公開的問題，或者是基于保護商業(yè)機密的考量。對此有觀點認(rèn)為，衡平算法信息與商業(yè)機密的公開界限需考量算法透明背后的社會公共利益與商業(yè)機密背后的競爭秩序和激勵創(chuàng)新之間的價值取向。在不透明性的前提下，監(jiān)管部門完全依靠算法結(jié)果對行政相關(guān)人進行行政處罰，其可信賴度以及說服性并不高。例如，監(jiān)管人員基于算法量化統(tǒng)計中多次提取到“嘔吐”的關(guān)鍵詞從而對某一餐廳進行處罰，那么該餐廳負(fù)責(zé)人首先會提出的質(zhì)疑就是造成顧客嘔吐的結(jié)果與其自身存在食品安全風(fēng)險之間是否存在因果關(guān)系。在行政處罰領(lǐng)域，行政相對人違法的舉證責(zé)任主要是由行政機關(guān)承擔(dān)，可是算法行政下該因果關(guān)系根本難以證明，相對人還可能提供自己沒有做出違法行為的證據(jù)，但這不能免除行政機關(guān)的舉證責(zé)任，對于監(jiān)管部門來說非常不利。此外，算法應(yīng)用中涉及的“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”“負(fù)面信息線索庫”以及量化統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)均是對公眾保密的，這就使得處罰時行政相對人難以得知自己是否真正達到了應(yīng)受處罰的程度。換個角度來說，就是算法智能抓取關(guān)鍵詞的過程中難以為監(jiān)管部門留下確鑿的證據(jù)作為處罰依據(jù)。對于監(jiān)管機關(guān)來說，算法運行結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為處罰的線索來源，但行政機關(guān)經(jīng)常會對算法處理結(jié)果產(chǎn)生依賴，在難以提供有力證據(jù)的情況下，被監(jiān)管主體即對該結(jié)果“買單”。

2.5 算法行政下行政處罰裁量權(quán)的喪失

基于機器學(xué)習(xí)技術(shù)，算法可通過自主學(xué)習(xí)達到獨立決策以實現(xiàn)共謀的效果，此種共謀并不需要操作者具有共謀的意圖。據(jù)此，算法在設(shè)計階段監(jiān)管部門的參與度幾乎為零，所做的更多是為算法提供有效運行的前提——“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”。算法行政以計算機進行大數(shù)據(jù)計算為主導(dǎo)，只是為最終的處罰提供“是”或“否”的答案，可能的結(jié)果或是根據(jù)量化統(tǒng)計后“河豚”出現(xiàn)的次數(shù)進行處罰，或是因為技術(shù)錯誤而不處罰?？蓡栴}在于，行政處罰不同于羈束性行政行為，其適用標(biāo)準(zhǔn)多為裁量性規(guī)定，需要結(jié)合行政相對人違法情形決定如何處罰，也即“與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”。而在“算法權(quán)力”大有取代行政權(quán)力的情境下，監(jiān)管部門不能僅通過某餐廳涉嫌違法使用河豚的結(jié)果就做出具體明確的處罰，而要盡到相應(yīng)的附隨義務(wù)，畢竟相關(guān)法律中規(guī)定了處罰的幅度，意味著處罰既要合法，也要合理。還不要說監(jiān)管部門并不能保證提供足夠的證據(jù)支撐自己的處罰決定。而在傳統(tǒng)的監(jiān)管方式下，工作人員有機會全面掌握餐廳的違法行為，包括其持續(xù)的期間長短、河豚的來源、是否已經(jīng)造成嚴(yán)重的侵權(quán)事件等，都可以作為行使處罰裁量權(quán)的依據(jù)。另外一個需要重視的問題在于，算法行政下由機器代替人類決策，會產(chǎn)生行政處罰權(quán)事實上的轉(zhuǎn)移。就像初級技術(shù)應(yīng)用（視頻監(jiān)控、人臉識別等），只對行政執(zhí)法起到輔助作用，進一步算法智能化的推廣容易導(dǎo)致人為裁量程序的缺失，誘發(fā)監(jiān)管者的路徑依賴，此時算法系統(tǒng)本身的高效率行政，就公共利益優(yōu)先原則而言，為其廣泛適用提供了正當(dāng)性，而算法行政下的行政處罰裁量權(quán)則面臨著喪失的風(fēng)險。之前引發(fā)社會熱議的“外賣騎手，困在系統(tǒng)里”的社會問題，就是反思算法對勞動價值的抽象化，揭示算法專制下弱勢方將陷入結(jié)構(gòu)性貧困的經(jīng)濟學(xué)結(jié)論。在此語境下，餐飲商家則有可能成為算法專制下的又一弱勢群體。

3 算法行政下食品安全監(jiān)管風(fēng)險的應(yīng)對

3.1 完善食品安全評價責(zé)任制度以提升信息的準(zhǔn)確性

食品安全雖然關(guān)切公眾健康，是監(jiān)管的重中之重，但也要確保行政處罰做到有法可依，不可濫用權(quán)力，尤其是算法行政下催生的“算法權(quán)力”。就算法收集信息可能存在的不準(zhǔn)確性，需要完善食品安全評價責(zé)任制度。首先，完善平臺消費者個人注冊和登記信息。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局37號令）第二十四條的規(guī)定，“天眼”系統(tǒng)的有效運行是以商家在平臺申請核驗登記并建立入網(wǎng)經(jīng)營商戶電子登記檔案為前提的。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)一致原則，消費者同樣有必要在平臺完善個人信息，并對其真實性負(fù)責(zé)。對于無效的身份信息，平臺方必須拒絕其申請，并且有必要定期排查“黑戶”并取消其使用資格，不能為擴大平臺使用規(guī)模而盲目收納“黑名單”，影響平臺秩序。其次，針對注冊用戶嚴(yán)格采取“一人一單一票制”。對于“多人一單”的實際消費情形，需要確保消費次數(shù)和評價次數(shù)的嚴(yán)格對應(yīng)，平臺方對一個商家的一個訂單僅設(shè)置一個評價入口，避免“一單多評”?！耙黄敝啤辈⒉灰馕吨鴮υ撛u價信息不可更改，消費者可以在一定時間內(nèi)對評價進行修改和刪除，但當(dāng)前美團APP的評價信息沒有修改次數(shù)和時間的限制。對于商家聯(lián)系消費者刪帖或給予優(yōu)惠求好評的情況，在不能禁止商家與消費者信息互通的前提下，算法可通過對該類信息進行智能抓取的同時，記錄其修改次數(shù)以及刪帖的情況，以算法的量化統(tǒng)計和數(shù)據(jù)可視化彌補空白區(qū)，只要系統(tǒng)檢測出該商家的消費者多次對負(fù)面信息進行修改和刪帖，同樣作為“負(fù)面信息”的一種情況留存于線索庫中。因此，要從強化監(jiān)管智能算法的研發(fā)入手，通過算法對數(shù)據(jù)的分析總結(jié)，反映出的問題甚至可以實現(xiàn)平臺及行政主體被算法反監(jiān)管的效果。最后，明確圖片采集作用。在算法智能抓取負(fù)面信息時對消費者拍攝的圖片進行采集，可以有效留存證據(jù)，為監(jiān)管部門的后續(xù)處罰行動提供依據(jù)。

3.2 完善算法運行系統(tǒng)以提升執(zhí)法效果

雖然算法運行屬于完全的自動化，但其仍舊需要以程序書寫為前提。在這一語境下，需要以配置技術(shù)應(yīng)用為主，完善技術(shù)開發(fā)為輔，提升食品安全監(jiān)管的執(zhí)法效果。事實上，相比于“傳統(tǒng)計算機軟件算法”，現(xiàn)行開發(fā)出的“人工智能算法”已經(jīng)實現(xiàn)了“自我進化”的功能，即根據(jù)輸入數(shù)據(jù)輸出“最理想方案”，這就需要監(jiān)管部門不斷更新運行系統(tǒng)以提升執(zhí)法效果。作為算法有效運行的決定性環(huán)節(jié)，“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”的合理設(shè)置同樣尤為重要，不僅算法系統(tǒng)需要不斷升級，清單也需要與時俱進，不斷更新。對于我國多民族語言文字的現(xiàn)狀，當(dāng)前系統(tǒng)可能無法做到全覆蓋，但“技術(shù)的缺失不是減損公民權(quán)利的借口”，尤其是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)差異的縮小，少數(shù)民族餐飲業(yè)在全國的普及，這些餐廳也將成為被監(jiān)管的對象，所以多民族語言下“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”的設(shè)置有其必要性，具體完善措施可以借鑒我國2018年法考改革（新的法律職業(yè)資格考試對于客觀題在機考時就有不同語言供考生選擇）。此外，在對外國消費者的算法應(yīng)用上，目前尚不需要全面覆蓋各國語言，僅開發(fā)英文版本的關(guān)鍵詞清單即可。就語言的創(chuàng)新和衍進而言，監(jiān)管機關(guān)需要制定管理關(guān)鍵詞庫的規(guī)則，包括管理人員和更新周期的規(guī)定，確保清單的準(zhǔn)確有效，減少監(jiān)管的空白區(qū)。根據(jù)官方回應(yīng)，“天眼”系統(tǒng)的更新版本使得負(fù)面信息線索庫容納了不同類別的數(shù)據(jù)匯總信息，包括“違禁食品及異物”“食品變質(zhì)”“環(huán)境衛(wèi)生”“疑似事故”等幾大類，其分別對應(yīng)的關(guān)鍵詞各有側(cè)重。監(jiān)管部門可以根據(jù)不同類別的信息適用監(jiān)管程序，行使處罰裁量權(quán)，確保合理行政原則的落實。與此同時，可以從改進算法運行系統(tǒng)出發(fā)解決語言描述差異問題，實行量化統(tǒng)計與多項關(guān)鍵詞綜合提取相配合的措施。例如對評價中存在關(guān)鍵詞“河豚”，在對同一商家的不同評價中提取“河豚”這一關(guān)鍵詞之外，可以對同一評價中其他的負(fù)面關(guān)鍵詞進行提取，比如“河豚”與“中毒”等關(guān)聯(lián)詞的結(jié)合就大大提升了算法定位的準(zhǔn)確度。

3.3 完善算法行政下的執(zhí)法程序

在算法廣泛應(yīng)用于執(zhí)法領(lǐng)域的形勢下，囿于其自身的局限性，監(jiān)管部門最應(yīng)該也最可能完善的是食品安全監(jiān)管的執(zhí)法程序。在“算法官僚”機制下，不同主體在行政管理中產(chǎn)生多重委托代理關(guān)系，需要從事前、事中以及事后分階段管控。有學(xué)者就提出，要充分發(fā)揮算法影響評價制度的功能，因為算法影響評價制度是前置于算法實際應(yīng)用的風(fēng)險評估和預(yù)防程序，可以提早發(fā)現(xiàn)及解決問題。另有學(xué)者提出，相比于封閉合規(guī)型算法應(yīng)用模式，具有周期、動態(tài)、開放性的反思型應(yīng)用模式更具優(yōu)勢，能更有效地實現(xiàn)保障行政相對人權(quán)益的目的。算法行政下，首先要做好的就是對運行系統(tǒng)的評估工作，即將算法本身納入監(jiān)管范疇。對此，有學(xué)者建議根據(jù)對公民意志支配的可能性以及權(quán)利損害的或然性，將算法分為無風(fēng)險、低風(fēng)險、中風(fēng)險以及高風(fēng)險4個等級并采取不同程度的監(jiān)管制度，尤其政府應(yīng)用算法治理領(lǐng)域宜定級為中等風(fēng)險以上等級，建構(gòu)專門的行政許可制度進行監(jiān)督。其次要重視算法程序中對行政相對人權(quán)利的保障，保證涉嫌違法主體擁有陳述、申辯以及重大利益可能受損時要求聽證的權(quán)利，并且明確算法運行中對不相關(guān)信息免予考慮。就“天眼”系統(tǒng)來說，程序員在設(shè)置程序時要保證算法嚴(yán)格按照監(jiān)管部門制作的“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”運行，不能主觀納入其他考量因素或是擅自更改關(guān)鍵詞清單，違反規(guī)范單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。最后要明確算法運行只是執(zhí)法程序中的中間階段，將監(jiān)管機構(gòu)調(diào)查程序作為處罰決定做出的必經(jīng)程序。對此，監(jiān)管部門需要做好與算法開發(fā)企業(yè)的對接工作，嚴(yán)格區(qū)分線索與證據(jù)，完善《行政處罰法》的證據(jù)制度，賦予行政相對人質(zhì)疑和拒絕僅以算法統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為證據(jù)進行處罰的權(quán)利。監(jiān)管部門應(yīng)將算法運行的結(jié)果視為過程性行政信息予以參考。對監(jiān)管部門調(diào)查前從負(fù)面信息線索庫獲取的線索嚴(yán)格適用保密制度，其類似于市場主體中具有負(fù)面影響的“敏感個人信息”（指《個人信息保護法》第二十八條中規(guī)定的，一旦泄漏或者非法使用，容易導(dǎo)致自然人的人格尊嚴(yán)受到侵害或者人身、財產(chǎn)安全受到危害的個人信息），在未經(jīng)證實時，不能以適用公共利益原則為由進行公開，避免造成行政處罰前的“錯誤傷害”，否則視情節(jié)追究披露者的過錯責(zé)任。

3.4 落實算法行政中的信息公開與解釋義務(wù)

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中算法行政的“黑箱效應(yīng)”是由于技術(shù)本身的專業(yè)性以及行政行為的單方性決定的。對此，需要從信息公開與規(guī)范解釋義務(wù)兩方面完善算法的監(jiān)管輔助功能。一方面，我國行政活動明確適用行政公開原則，遵循“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則。為此，應(yīng)將增強算法透明度作為必不可少的治理策略，從算法啟動運行到事后信息公開均加強監(jiān)管。就涉及行政處罰行為而言，要遵循公正、公開原則，對違法行為給予行政處罰，其規(guī)定必須公布。依照相關(guān)法律要求，對算法行政中權(quán)力運行的主體、依據(jù)、過程和結(jié)果均要向行政相對人公開，或是引入技術(shù)性算法披露機制，這種“技術(shù)性”即是“成本-收益”思維，在逐一滿足人類具有順位的訴求下，走算法行政公開之路徑。以“天眼”系統(tǒng)為例，需要做到“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”的更新與公開同步進行，制定相應(yīng)規(guī)范，明確公開清單的制定主體和更新時間。并且處罰依據(jù)要落實到位，對算法量化統(tǒng)計的結(jié)果一經(jīng)查證屬實，在做出處罰決定時需要將其作為證據(jù)之一公示給行政相對人，以保證相對人的知情權(quán)。為更好落實依法行政原則，應(yīng)將算法系統(tǒng)數(shù)據(jù)單（即“負(fù)面信息線索庫”中的結(jié)果）作為算法行政下處罰的必要證據(jù)，納入《行政處罰法》第四十六條的證據(jù)制度中。另一方面，只有進行算法解釋才能有效解決適用標(biāo)準(zhǔn)不明確、階段和界限模糊的問題，而規(guī)范解釋義務(wù)是解決技術(shù)、倫理以及法治三重風(fēng)險難題的關(guān)鍵。進行算法解釋的權(quán)利在學(xué)界被稱為“算法解釋權(quán)”，其作為一項請求權(quán)，需要解決主體、內(nèi)容、限度以及與算法問責(zé)銜接的問題。也有學(xué)者提出，需要根據(jù)解釋權(quán)的內(nèi)容、程度、時間、方式等進行考量。還有學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)平臺對算法設(shè)計的主觀過錯應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。因此，算法行政下，相關(guān)設(shè)計主體也應(yīng)根據(jù)工作內(nèi)容進行解釋，說明設(shè)計目的和預(yù)期后果，并結(jié)合損害結(jié)果予以歸責(zé)。據(jù)此，“天眼”系統(tǒng)運行中的算法應(yīng)用效果以及如何利用“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”實現(xiàn)“負(fù)面信息線索庫”與監(jiān)管部門的對接等都需要開發(fā)者和應(yīng)用者雙方配合進行解釋，并且需要注意，解釋的目的不在于算法如何運行，而在于算法運行對監(jiān)管過程中行政相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)揮何種功用。公眾關(guān)注的焦點是自身的權(quán)益保障。將信息公開與解釋義務(wù)綜合適用，能最大程度保障公眾在知情的前提下守法。

3.5 明確監(jiān)管部門的主體地位與算法決策的工具屬性

合法行政作為行政執(zhí)法的首要原則，強調(diào)要遵守法律優(yōu)先和法律保留，即依法行政、法無授權(quán)不可為。風(fēng)險社會理論前提下，需要從政府、網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)以及評估機構(gòu)三者法律關(guān)系建構(gòu)出發(fā)，加強對算法應(yīng)用中人工的參與，明確程序中立，堅持人在公共行政中的主體地位，在此基礎(chǔ)上運用算法的有限理性，將算法作為規(guī)制工具，以平衡工具與人的主體性之間的關(guān)系。認(rèn)定監(jiān)管部門作為食品質(zhì)量主要監(jiān)管者的地位，準(zhǔn)確發(fā)揮“算法運行量化和提高政府監(jiān)管績效”的功能價值，同時在“機制與技術(shù)創(chuàng)新中形成有效的多中心協(xié)調(diào)監(jiān)督機制”。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，算法運行有其特有的被動性。首先，算法的啟動離不開技術(shù)主體的開發(fā)和程序編寫。其次，對于算法監(jiān)管功能的實現(xiàn)也離不開數(shù)據(jù)的填充，就像“天眼”系統(tǒng)，如果沒有“負(fù)面關(guān)鍵詞清單”的配套使用就難以運行，基于此，其操作離不開人為力量。再者，監(jiān)管后的行政處罰領(lǐng)域的可裁量空間比較大，監(jiān)管部門需要結(jié)合個案分析處罰的幅度和標(biāo)準(zhǔn)。甚至在個別案件中需要考量行政相對人的法外因素，這就需要道德因素下的人性化監(jiān)管，要求工作人員發(fā)揮主觀能動性，這也是有“人情味”的現(xiàn)代執(zhí)法的要求，而這些都是算法決策做不到的。所以對其工具屬性的定位更加切合實際，我們可以做的就是最大程度發(fā)揮算法對監(jiān)管的輔助功能，同時利用正當(dāng)程序原則規(guī)避算法的最終決策權(quán)。

4 結(jié) 語

相較于傳統(tǒng)市場調(diào)查、消費者訪問、行政機關(guān)抽樣等監(jiān)管手段，互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的普及使得社會各領(lǐng)域工作實現(xiàn)線下到線上的轉(zhuǎn)變，食品安全監(jiān)管也在從“監(jiān)管”向“共治”轉(zhuǎn)型。可以說，多元社會力量共同參與食品安全治理是未來食品安全監(jiān)管模式改革的必然選擇。但如何在依法行政的要求下發(fā)揮算法行政的最優(yōu)化，切實履行食品安全監(jiān)管責(zé)任的同時不侵犯公民權(quán)利，是目前值得研究和亟待解決的問題。為應(yīng)對大數(shù)據(jù)背景下對國家治理帶來的挑戰(zhàn)，不只是食品安全監(jiān)管方面，包括所有存在算法適用空間的行政領(lǐng)域均要確定有效之策，確保算法行政貫徹合法、合理原則。