論優(yōu)化生育政策與促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展

原 新

(南開(kāi)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 天津 300071)

人口始終是國(guó)家發(fā)展決策中的重大戰(zhàn)略議題。2011年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“控制人口總量，提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”，首次把人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展確定為國(guó)家人口發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。之后，黨和國(guó)家關(guān)于人口問(wèn)題的重大決策和五年規(guī)劃都把人口均衡發(fā)展作為重要任務(wù)。黨的十九大以來(lái)，根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)一步作出了逐步完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署。2021年6月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，指明了新時(shí)代促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的路徑選擇和戰(zhàn)略任務(wù)。生育是每個(gè)家庭的大事，計(jì)劃生育是最大的民生。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，計(jì)劃生育政策與改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡中人們生產(chǎn)和生活方式的巨大變化共同作用，推動(dòng)了中國(guó)人口轉(zhuǎn)變的快速完成，從根本上改變了人口再生產(chǎn)模式，改變了人口的發(fā)展軌跡，對(duì)于修正人口數(shù)量總體失衡，緩和人口數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，推進(jìn)人口總體長(zhǎng)期均衡發(fā)展發(fā)揮了積極作用。生育政策作為計(jì)劃生育系統(tǒng)工程中的核心內(nèi)容，一直伴隨人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，伴隨國(guó)家發(fā)展進(jìn)入建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新時(shí)代，生育政策已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從緊縮型向適度寬松型的轉(zhuǎn)向。展望未來(lái)，追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境、家庭進(jìn)步與人口健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是我們的共同愿景，優(yōu)化生育政策的步伐不會(huì)停止，這符合促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，符合社會(huì)發(fā)展的根本利益，攸關(guān)千家萬(wàn)戶(hù)的福祉。

一、計(jì)劃生育政策是促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略

計(jì)劃生育最通俗的理解就是有計(jì)劃地安排生育。在微觀上，根據(jù)國(guó)家人口發(fā)展的階段性特征和需要，通過(guò)調(diào)節(jié)家庭生育孩子的數(shù)量，以適應(yīng)宏觀人口總體均衡發(fā)展的目標(biāo)要求。在宏觀上，通過(guò)建立生育制度調(diào)整國(guó)家的人口發(fā)展速度，改變?nèi)丝跀?shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布和流動(dòng)遷移等因素，向著有利于人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的方向邁進(jìn)。客觀公正地認(rèn)識(shí)計(jì)劃生育政策及其作用，要秉持辨證和歷史唯物史觀，放眼全局，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。

(一)計(jì)劃生育產(chǎn)生于人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的極端不均衡時(shí)期

追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口均衡發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的客觀需要。計(jì)劃生育政策設(shè)立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治環(huán)境的非常時(shí)期為背景。本質(zhì)上，早期的計(jì)劃生育政策是人口數(shù)量增長(zhǎng)嚴(yán)重失控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展低迷矛盾壓力凸顯狀態(tài)下國(guó)家所采取的人口增長(zhǎng)控制政策。時(shí)間上，我國(guó)計(jì)劃生育思想萌發(fā)于20世紀(jì)50年代中期，并在部分省份和城市實(shí)行，時(shí)緊時(shí)松，從未間斷；自20世紀(jì)70年代初期開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推行并持續(xù)至今?？陀^全面地認(rèn)識(shí)中國(guó)為什么要在全國(guó)推行計(jì)劃生育政策，一定要回歸到政策產(chǎn)生年代的歷史語(yǔ)境和特殊國(guó)情之下。

1.失控的人口數(shù)量增長(zhǎng)

新中國(guó)成立，標(biāo)志著徹底推翻半封建半殖民地社會(huì)，取得舊民主主義革命和新民主主義革命的勝利，結(jié)束了近百年的戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)動(dòng)蕩，進(jìn)入了社會(huì)主義建設(shè)的和平時(shí)期，人口出現(xiàn)了規(guī)律性的補(bǔ)償性增長(zhǎng)。1949年，我國(guó)總?cè)丝?.42億人，1954年超過(guò)6億人，之后，雖然經(jīng)歷“大躍進(jìn)”、人民公社和“三年困難”時(shí)期疊加的特殊歷史時(shí)期，死亡率異常升高，出生率反常下降，甚至出現(xiàn)了1960年的人口負(fù)增長(zhǎng)。但是，總?cè)丝谠?964年增長(zhǎng)到7億人，凈增加1億人口用時(shí)10年。緊接著，1969年總?cè)丝诔^(guò)8億人，1974年超過(guò)9億人，平均每5年凈增加1億人口，凈增1億人的時(shí)間比前一時(shí)期縮短一半(見(jiàn)表1)，創(chuàng)造了中國(guó)歷史上前所未有的人口增長(zhǎng)高速度，按照這個(gè)時(shí)期人口增長(zhǎng)速度推算，總?cè)丝谝?guī)模翻一番僅需要28年，人口數(shù)量“爆炸式”增長(zhǎng)呈現(xiàn)出完全失控的局面。國(guó)際比較，除中國(guó)外，1965年總?cè)丝诔^(guò)1億人的國(guó)家只有三個(gè)，印度4.99億人、美國(guó)2.00億人、(前)蘇聯(lián)1.26億人，[1]中國(guó)人口增速之快可窺一斑。

表1 中國(guó)每增加1億人口的時(shí)間

2.低迷的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平

人口是國(guó)家力量的象征，是國(guó)家綜合國(guó)力的體現(xiàn)，但前提是人們的基本生活需求要得到充分保障且不斷改善。與人口規(guī)模急速膨脹相伴隨的是受“文化大革命”的沖擊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)幾乎到了崩潰的邊緣，失控增加的人口與接近崩潰的經(jīng)濟(jì)，形成雪上加霜的社會(huì)問(wèn)題，造成人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境之間的矛盾空前尖銳。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，1957—1978年，在總?cè)丝趦粼黾?億人以上的情況下，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)幾乎停滯不前，人均糧食產(chǎn)量從306.0公斤微增至309.5公斤，全民所有制單位職工名義工資由年均637元略增到644元；農(nóng)民家庭年均純收入由73元增到133元，人均耕地面積從2.57畝減至1.63畝。即便是在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱、人們收入水平極低、吃飽穿暖問(wèn)題尚未根本解決的情況下，依然限制消費(fèi)，采取了配給制方式分配基本生活用品，無(wú)論吃飯、穿衣、日常生活等所需的基本日用消費(fèi)品，還是自行車(chē)、收音機(jī)、手表、縫紉機(jī)等所謂的奢侈消費(fèi)品，均需票證限額，按家庭人數(shù)配給。生產(chǎn)力低下，生產(chǎn)能力不足，物資匱乏，根本原因是政治動(dòng)蕩導(dǎo)致的政府管理失靈。當(dāng)時(shí)的總和生育率始終維持在6上下，如果按照當(dāng)時(shí)的營(yíng)養(yǎng)水平衡量，家庭平均生育水平幾乎達(dá)到了婦女生育能力的極限，是我國(guó)歷史上的高生育率時(shí)期，尤其是1963年，總和生育率更是創(chuàng)下7.5的歷史最高紀(jì)錄。人口失控更加劇了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口增長(zhǎng)的巨大反差，呈現(xiàn)出人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的顯著不均衡現(xiàn)象。

3.被迫選擇計(jì)劃生育政策

一個(gè)社會(huì)，追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口發(fā)展相互適應(yīng)和協(xié)調(diào)是基本規(guī)律。面對(duì)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的承受能力極不協(xié)調(diào)狀態(tài)，已經(jīng)嚴(yán)重危及到人口本身以及人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境正常運(yùn)行的情形，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)的道路選擇，或者把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)搞上去，或者把人口快速增長(zhǎng)降下來(lái)。在“文革”特殊歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低落與人口增長(zhǎng)高漲形成強(qiáng)烈對(duì)比，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)秩序也曾被提起，但是，受當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的政治形勢(shì)和被封閉的國(guó)際環(huán)境所限，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和正常的社會(huì)秩序猶如緣木求魚(yú)。然而，嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和人們步調(diào)一致的思維模式，為控制快速增長(zhǎng)的人口提供了可能，國(guó)家只能選擇后者，在生育意愿依然高漲的背景下，要盡快扭轉(zhuǎn)民眾的生育行為，不但要家庭少生，還要家庭盡快地少生，以期快速地降低生育率水平，抑制人口數(shù)量快速增長(zhǎng)。于是，從1970年代初期開(kāi)始在全國(guó)范圍大力推行以控制人口增長(zhǎng)速度為目標(biāo)的計(jì)劃生育工程，并且逐步成為國(guó)家人口發(fā)展政策的主導(dǎo)。顯然，正本清源地看待計(jì)劃生育政策，回位到當(dāng)時(shí)的國(guó)情，計(jì)劃生育是那個(gè)時(shí)代國(guó)家被迫選擇的結(jié)果，是人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極度失衡條件下倒逼的結(jié)果。

(二)生育政策隨人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)動(dòng)態(tài)調(diào)整

計(jì)劃生育政策是我國(guó)的“痛苦”選擇，國(guó)家之痛在于人口快速增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)低迷巨大反差的迫不得已，民眾之痛在于家庭的生育意愿和需求與國(guó)家要求相去甚遠(yuǎn)，所以，初期的計(jì)劃生育被譽(yù)為“天下第一難”。計(jì)劃生育政策根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形勢(shì)做動(dòng)態(tài)調(diào)整是客觀需要，自產(chǎn)生之日起就一直在動(dòng)態(tài)調(diào)整，小步漸變，循序演進(jìn)，生育政策從緊縮型走向適度寬松型，政策導(dǎo)向從約束生育走向鼓勵(lì)按政策生育，以促進(jìn)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展盡量趨向均衡。

1.緊縮型的生育政策階段

在國(guó)家層面，緊縮型生育政策走出了三步(見(jiàn)圖1)。第一步，全國(guó)范圍開(kāi)始計(jì)劃生育。舉國(guó)上下全面實(shí)行計(jì)劃生育政策始于1970年代初期，生育政策關(guān)于家庭生育孩子數(shù)量的規(guī)定從“晚、稀、少”(即晚婚晚育、少生、拉大間隔生育)起步，很快緊縮為約束家庭生育最多3個(gè)孩子到最好2個(gè)孩子；1978年計(jì)劃生育寫(xiě)入《憲法》。婦女總和生育率從1968年6.45跌至1979年2.75，直降57%。第二步，一胎生育政策。1980年中共中央《公開(kāi)信》①明確提出“提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”的一胎生育政策，成為生育政策最嚴(yán)厲的規(guī)定。1982年黨的十二大報(bào)告確立“實(shí)行計(jì)劃生育，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策”，把“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”作為人口發(fā)展總目標(biāo)，提出在2000年把總?cè)丝诳刂圃?2億以?xún)?nèi)。第三步，多元化的生育政策。面對(duì)區(qū)域和城鄉(xiāng)差異，尤其是農(nóng)村推行一胎生育政策的巨大困難，1984年，國(guó)家從四個(gè)方面對(duì)生育政策進(jìn)行了調(diào)整：一是城鎮(zhèn)家庭繼續(xù)提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子；二是農(nóng)村家庭實(shí)行“一孩半”生育政策，即第一胎是男孩不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎，堅(jiān)決不允許生育第三胎；三是部分人群或地區(qū)實(shí)行全面二孩政策，如省級(jí)《計(jì)劃生育條例》(后改為《人口與計(jì)劃生育條例》)規(guī)定，對(duì)滿(mǎn)足特殊條件的家庭可以再生育一胎，最少的省份有5條規(guī)定，最多的省份有9條規(guī)定；四是少數(shù)民族或少數(shù)民族地區(qū)的生育政策可適度放寬。至此，形成了“城鎮(zhèn)一孩、農(nóng)村‘一孩半’、部分人群二孩、少數(shù)民族適當(dāng)寬松”的計(jì)劃生育政策基本面，貫徹執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)30多年。整個(gè)20世紀(jì)80年代的總和生育率始終在3以下波動(dòng)并保持下降趨勢(shì)，1991年降到更替水平2.09，1992年之后生育率就再也沒(méi)有回到過(guò)更替水平以上，中國(guó)從此步入了低生育水平時(shí)代。

圖1 中國(guó)生育政策演進(jìn)路線圖

截止2013年底，一孩生育政策覆蓋全國(guó)絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民以及北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6省(市)的農(nóng)村居民，約占全國(guó)總?cè)丝诘?7.2%；“一孩半”生育政策包括河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陜西、甘肅等19省(區(qū))的農(nóng)村居民，約占全國(guó)總?cè)丝诘?2.8%；二孩生育政策包括各省份規(guī)定的“雙獨(dú)二孩”，天津、遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、安徽7省(市)“單獨(dú)農(nóng)村夫婦”和海南、云南、青海、寧夏、新疆等5省(區(qū))部分地區(qū)農(nóng)村居民普遍兩孩，約占全國(guó)總?cè)丝诘?.8%；少數(shù)民族寬松生育政策包括西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古以及青海、四川、云南等農(nóng)牧區(qū)和邊境地區(qū)少數(shù)民族，還有人口較少民族等，約占全國(guó)總?cè)丝诘?.8%。[2]

2.適度寬松型的生育政策階段

在低死亡率背景下，長(zhǎng)期保持低生育率的直接結(jié)果是人口增長(zhǎng)速度下降，人口結(jié)構(gòu)老齡化，人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾由人口數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快轉(zhuǎn)向人口結(jié)構(gòu)迅速老齡化，所以，國(guó)家開(kāi)始漸次適度放寬生育政策。迄今為止，適度寬松型的生育政策改革已經(jīng)走出了四步,具體如圖1所示。

第一步，從取消生育間隔開(kāi)始，2002年吉林省率先取消符合政策生育二孩或多孩的生育間隔要求，之后，其他省份陸續(xù)跟進(jìn)，2013年末，已有18個(gè)省份取消生育間隔，2016年底全部省份均已取消；第二步，“單獨(dú)二孩”政策，2013年11月12日，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”，2014年內(nèi)，各省市自治區(qū)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后分批落地；第三步，“全面兩孩”政策，2015年10月29日，黨的十八屆五中全會(huì)提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”，并于2016年1月1日在全國(guó)各地同步實(shí)行；第四步，“三孩政策及配套支持措施”，2021年5月31日，中共中央政治局會(huì)議提出“為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施”。調(diào)整生育政策的四部曲，標(biāo)志著我國(guó)結(jié)束了近半個(gè)世紀(jì)以控制人口數(shù)量為核心的緊縮型生育政策，開(kāi)啟了調(diào)控人口總量、提升人口素質(zhì)和優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)并舉的適度寬松型生育政策。伴隨生育政策優(yōu)化調(diào)整，總和生育率從2005年前后1.4左右波動(dòng)上升至2016年1.7以上，[3]但第七次全國(guó)人口普查資料顯示，2020年全國(guó)總和生育率只有1.3，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)低生育率問(wèn)題的高度關(guān)注與激烈討論。

(三)計(jì)劃生育法律政策體系日臻完善

全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻變革，全面依法計(jì)劃生育是推進(jìn)人口和計(jì)劃生育領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和重要保證。

1.管理人口和計(jì)劃生育有法可依

1978年，“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”被寫(xiě)入《憲法》，1982年修訂《憲法》時(shí)，又增加了“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”條款，既宣示了國(guó)家的意志，又指明了公民的義務(wù)。1980年代至現(xiàn)在，各省市自治區(qū)先后出臺(tái)并不斷修訂省級(jí)《計(jì)劃生育條例》(后改為《人口和計(jì)劃生育條例》)，成為各級(jí)政府落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策的法律依據(jù)和具體規(guī)定。2001年12月《中華人民共和國(guó)人口和計(jì)劃生育法》正式頒布，并于2002年9月1日起實(shí)施，與優(yōu)化調(diào)整生育政策配套，又先后于2015年12月、2021年8月進(jìn)行兩次修正。國(guó)家法律和地方條例成為全面依法管理人口和計(jì)劃生育的法律依據(jù)。②

2.促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展有章可循

中共中央國(guó)務(wù)院始終高度重視人口和計(jì)劃生育工作，在不同的歷史階段相繼出臺(tái)了6個(gè)決定、指導(dǎo)或意見(jiàn)，謀劃不同時(shí)期人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的藍(lán)圖，足以彰顯人口問(wèn)題在國(guó)家發(fā)展中的重要位置。

在緊縮型生育政策期間，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》(1982年)、《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》(1991年)、《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》(2000年)、《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》(2007年)。對(duì)人口和計(jì)劃生育的戰(zhàn)略部署，從單一的計(jì)劃生育領(lǐng)域拓展到人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域，從單純以少生和控制人口快速增長(zhǎng)為目標(biāo)延伸到創(chuàng)新工作思路、機(jī)制和方法，穩(wěn)定低生育水平，再進(jìn)一步延展到統(tǒng)籌解決人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布問(wèn)題，既著眼于人口本身的問(wèn)題，又注重處理好人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境之間的相互關(guān)系，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，做好國(guó)家人口戰(zhàn)略規(guī)劃，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

在適度寬松型生育政策階段，中共中央國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)》(2013年)、《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》(2015年)、《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》(2021年)。把計(jì)劃生育管理的事先審批制改為事后登記制，放松生育管控，擴(kuò)大生育自由；站在人口發(fā)展事關(guān)中華民族發(fā)展大局的高度，縱向加強(qiáng)生育政策調(diào)整前后的有序銜接，橫向建立政府、社會(huì)和家庭配合的生育關(guān)懷工作機(jī)制，健全人口服務(wù)體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平；重點(diǎn)任務(wù)聚焦“一小”，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，健全嬰幼兒發(fā)展政策，實(shí)現(xiàn)幼有所育；關(guān)注“一中”，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，著力降低生育、養(yǎng)育、教育成本，創(chuàng)造安全溫馨的生育環(huán)境，加強(qiáng)生育關(guān)懷；服務(wù)“一老”，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

二、計(jì)劃生育助推中國(guó)人口轉(zhuǎn)變快速完成

本質(zhì)上，人口轉(zhuǎn)變過(guò)程由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生性因素所決定，客觀上，計(jì)劃生育政策外生性因素助推和加速了中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變歷程，創(chuàng)造了與世界已經(jīng)完成人口轉(zhuǎn)變國(guó)家和地區(qū)迥異的獨(dú)具中國(guó)特色的人口轉(zhuǎn)變模式。

(一)“急剎車(chē)”式的人口轉(zhuǎn)變

我國(guó)的生育率下降，起步于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷、生產(chǎn)力落后、收入低下的特殊歷史時(shí)期，在內(nèi)生性因素并不具備的條件下，生育率水平在強(qiáng)有力的計(jì)劃生育政策推動(dòng)下開(kāi)始下行；加速于改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速進(jìn)步和持續(xù)的計(jì)劃生育政策的雙重推動(dòng)時(shí)期，在家庭逐漸主動(dòng)少生和生育政策工具快速抑制家庭多生的共同作用下，迅速達(dá)成了宏觀上實(shí)現(xiàn)低生育水平的目標(biāo)；穩(wěn)定于改革開(kāi)放創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡背景下的家庭生育意愿和生育行為的根本性扭轉(zhuǎn)，低生育率時(shí)代持續(xù)穩(wěn)定。

1.死亡率率先降至低水平，長(zhǎng)壽化穩(wěn)定

全國(guó)層面，影響人口發(fā)展的根本因素是生育率和死亡率(國(guó)際人口遷移可以忽略不計(jì))，伴隨社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步和醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，死亡率下降是必然結(jié)果。相比生育行為，死亡是不可以人為調(diào)節(jié)和控制的事件，是剛性變量；生育是可以調(diào)節(jié)的彈性變量，盡管有時(shí)可以調(diào)節(jié)的范圍十分有限。歸根結(jié)底，在死亡率穩(wěn)定在低水平的基礎(chǔ)上，生育率水平變化的時(shí)間和程度是促進(jìn)人口均衡發(fā)展的能動(dòng)因素和主導(dǎo)力量。

中國(guó)的人口死亡率超前于出生率約20年迅速下跌，并于1970年代中期在低位穩(wěn)定。自新中國(guó)成立以來(lái)，社會(huì)穩(wěn)定，營(yíng)養(yǎng)狀況逐漸改善，醫(yī)療衛(wèi)生條件逐步好轉(zhuǎn)，死亡率從1949年的20‰降到1965年的9.50‰(1959—1961年“三年困難”時(shí)期死亡率非正常升高除外)，之后繼續(xù)平穩(wěn)緩慢下降，1970年代中期跌至6～7‰的低水平并持續(xù)穩(wěn)定，自2010年隨人口老齡化程度不斷加深而回升到7‰以上，2021年為7.18‰。長(zhǎng)壽化是死亡率下降且在低位穩(wěn)定的必然結(jié)果，出生平均預(yù)期壽命從新中國(guó)成立之前的35歲增加到1981年67.7歲、2000年71.4歲、2020年77.9歲，接近發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。在超前實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的低死亡率水平條件下，中國(guó)人口轉(zhuǎn)變過(guò)程及未來(lái)人口發(fā)展走向主要取決于生育率的變化。

2.生育率快速由高向低轉(zhuǎn)型，少子化穩(wěn)固

強(qiáng)有力的計(jì)劃生育政策與改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡相向而行，共同造就的生育率快速下降。新中國(guó)成立至計(jì)劃生育開(kāi)始初期，是我國(guó)人口增長(zhǎng)最快的時(shí)期，經(jīng)歷了1949—1958年累計(jì)出生2.06億人和1962—1975年累計(jì)出生3.64億人的兩個(gè)“嬰兒潮”，絕大部分年份的人口出生率高達(dá)35‰以上，總和生育率在5.5以上，年度出生人口規(guī)模在2000萬(wàn)人以上；出生率在1963年創(chuàng)造極值43.37‰，出生人口2959萬(wàn)人。從1971年開(kāi)始的計(jì)劃生育工程啟動(dòng)了人口轉(zhuǎn)變的開(kāi)關(guān)，1972年是重要拐點(diǎn)，出生率跌到30‰以下，總和生育率降到5以下，標(biāo)志著人口發(fā)展進(jìn)入了轉(zhuǎn)折期。此后，隨著計(jì)劃生育政策不斷趨嚴(yán)，出生率迅速下降，1980年跌至18.21‰；整個(gè)1980年代，受前兩個(gè)“嬰兒潮”出生隊(duì)列人口步入生育年齡段的人口慣性和生育政策微調(diào)的雙重影響，盡管出生率一度回升到20‰以上，雖并不太高，但由于生育基數(shù)擴(kuò)大，1981—1997年間每年出生人口規(guī)模均在2000萬(wàn)人以上，累計(jì)出生3.75億人，形成了第三個(gè)“嬰兒潮”。1990年代出生率繼續(xù)下降，1999年跌破15‰，2013年以來(lái)雖然開(kāi)始實(shí)行適度寬松型的生育政策，出生率波動(dòng)反彈，但勢(shì)能微弱且短暫，從未超越15‰；2020年跌破10‰，只有8.52‰，2021年進(jìn)一步降至7.52‰，創(chuàng)造了新中國(guó)成立以來(lái)的最低出生率水平。相應(yīng)地，總和生育率在1991年達(dá)到更替水平2.09，自1992年以來(lái)就一直在更替水平之下波動(dòng)下行，2020年進(jìn)一步跌至1.3的超低水平。出生率與死亡率相抵，人口自然增長(zhǎng)率極速下滑，1963年曾創(chuàng)紀(jì)錄的高達(dá)33.33‰，1990年降至15‰以下，1998年跌至10‰以下，2021年只有0.34‰，進(jìn)入零人口增長(zhǎng)階段，隨即將開(kāi)啟人口負(fù)增長(zhǎng)之路。

國(guó)際比較，中國(guó)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的低生育率水平和完成人口再生產(chǎn)類(lèi)型轉(zhuǎn)變過(guò)程的最大特點(diǎn)就是兩個(gè)字“急”與“快”。總和生育率從6以上降到更替水平，英國(guó)用時(shí)158年、希臘132年、美國(guó)128年、波蘭119年、巴西41年，我國(guó)僅用24年，這種速度在人口大國(guó)中前所未有。人口轉(zhuǎn)變與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也是速度極快，以英國(guó)為例(見(jiàn)圖2)，出生率從30‰以上降到15‰以下，用時(shí)78年(1895—1972年)，死亡率從20‰以上降至10‰以下，用時(shí)114年(1891—2004年)；相同的出生率和死亡率落差，中國(guó)分別用時(shí)29年(1971—1999年)和17年(1949—1965年)，花費(fèi)時(shí)間只是英國(guó)的1/3和1/7略多，中國(guó)完成人口轉(zhuǎn)變用時(shí)之短在全球人口大國(guó)中絕無(wú)僅有?！凹眲x車(chē)”式的人口轉(zhuǎn)變和快速停滯在低生育率水平所產(chǎn)生的一切人口現(xiàn)象，如人口負(fù)增長(zhǎng)、人口老齡化、人口城鎮(zhèn)化等都是突發(fā)的，人口主要矛盾從人口數(shù)量快速增長(zhǎng)的一個(gè)極端迅速轉(zhuǎn)向人口結(jié)構(gòu)快速老齡化的另一個(gè)極端，留給我們充分認(rèn)識(shí)和積極適應(yīng)與應(yīng)對(duì)的時(shí)間十分有限，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展目標(biāo)的任務(wù)急迫而艱巨。

圖2 人口轉(zhuǎn)變：中國(guó)和英國(guó)的比較資料來(lái)源：(1)1800—1959年英國(guó)數(shù)據(jù)引自B.R.Mitcell (1975). European Historical Statistics: 1750-1970. London: The Macmillan Press Ltd.；(2)1960—2020年英國(guó)數(shù)據(jù)引自CEIC全球數(shù)據(jù)庫(kù)；(3)中國(guó)數(shù)據(jù)引自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2021。

(二)人口負(fù)增長(zhǎng)拐點(diǎn)即將到來(lái)

歷史地看，計(jì)劃生育是國(guó)家關(guān)于生育的公共政策，對(duì)于改變我國(guó)的人口發(fā)展軌跡起到了積極的助推作用，快速實(shí)現(xiàn)了“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的低生育率水平。遵循人口發(fā)展規(guī)律，各種人口現(xiàn)象因果有序，我國(guó)總?cè)丝谝呀?jīng)進(jìn)入了零增長(zhǎng)階段，長(zhǎng)期、穩(wěn)定、持續(xù)性的人口規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)將緊隨其后。人口負(fù)增長(zhǎng)是人口轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)階段，是人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等要素的整體聯(lián)動(dòng)變化，由一系列人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變動(dòng)拐點(diǎn)交織所構(gòu)成，將貫穿社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)周期的全過(guò)程，將深刻改變國(guó)家發(fā)展的人口基礎(chǔ)。

1.人口規(guī)模由擴(kuò)大轉(zhuǎn)為縮減

新中國(guó)成立至今，我國(guó)舉行過(guò)七次全國(guó)人口普查，2020年第七次全國(guó)人口普查時(shí)總?cè)丝跒?4.12億人，③與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，人口凈增加7205萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率為0.53%，與1964—1982年第二次和第三次全國(guó)人口普查期間相比，人口年均增長(zhǎng)率只是當(dāng)時(shí)2.07%的1/4。根據(jù)年度統(tǒng)計(jì)資料，2020年全國(guó)出生1202萬(wàn)人，死亡998萬(wàn)人，自然增加204萬(wàn)人；2021年出生1062萬(wàn)人，死亡1014萬(wàn)人，自然增加48萬(wàn)人，總?cè)丝趯?shí)質(zhì)性地進(jìn)入了零增長(zhǎng)階段。事實(shí)上，年度出生人口恰巧等于年度死亡人口的絕對(duì)零增長(zhǎng)幾乎不存在，按照已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，零增長(zhǎng)一般是一個(gè)時(shí)間段，而非一個(gè)具體時(shí)點(diǎn)。由此判斷，我國(guó)總?cè)丝谝呀?jīng)進(jìn)入零增長(zhǎng)階段，14.13億人左右基本就是峰值人口規(guī)模，人口負(fù)增長(zhǎng)“拐點(diǎn)”緊隨將至，這是人口發(fā)展的規(guī)律性結(jié)果。1992年，我國(guó)總和生育率降至更替水平以下，人口內(nèi)在增長(zhǎng)率由正轉(zhuǎn)負(fù)，開(kāi)始積蓄人口負(fù)增長(zhǎng)能量，人口同步進(jìn)入慣性增長(zhǎng)階段。時(shí)至今日，人口已在低生育率狀態(tài)下持續(xù)運(yùn)行30年之久，人口增長(zhǎng)慣性即將消耗殆盡，人口規(guī)模持續(xù)的、穩(wěn)定的負(fù)增長(zhǎng)常態(tài)在“十四五”期間到來(lái)已毫無(wú)懸念。中國(guó)將是1億以上人口大國(guó)中，繼日本之后的第二個(gè)人口負(fù)增長(zhǎng)大國(guó)，也是全球人口負(fù)增長(zhǎng)國(guó)家中人口規(guī)模最大的國(guó)家。

2.人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)入中度老齡社會(huì)

少子化(低生育率)和長(zhǎng)壽化(低死亡率)是導(dǎo)致老齡化的直接原因。1999年，60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎爻^(guò)10%，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)，2021年，老年人口2.67億人，老齡化水平為18.93%。未來(lái)人口負(fù)增長(zhǎng)與人口老齡化如影隨形，少子化、長(zhǎng)壽化與人口慣性作用疊加，我國(guó)人口數(shù)量負(fù)增長(zhǎng)的早期階段恰與人口老齡化的加速周期相重疊，老年人口將在目前2.67億人的基礎(chǔ)上倍增至21世紀(jì)中葉的5億人以上峰值；如果維持低生育率水平1.3～1.5，相應(yīng)地，人口老齡化程度將在2022年超過(guò)20%，跨入中度老齡社會(huì)；2033年超越30%，邁入重度老齡社會(huì)；在老年人口達(dá)到峰值前后接近40%，進(jìn)入超級(jí)老齡社會(huì)，同時(shí)也進(jìn)入了全球人口老齡化程度最高的國(guó)家行列。人口老齡化是一種人口現(xiàn)象而非問(wèn)題，只有當(dāng)人口老齡化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，才會(huì)形成老齡社會(huì)的諸多問(wèn)題，我國(guó)用半個(gè)世紀(jì)時(shí)間走完發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)以上甚至二個(gè)世紀(jì)以上才走完的老齡化路程，促使我國(guó)提早承受老齡社會(huì)、超級(jí)老齡社會(huì)的重負(fù)。

3.社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)由養(yǎng)小為主轉(zhuǎn)為養(yǎng)老為主

人口負(fù)增長(zhǎng)存在明顯的年齡組傳導(dǎo)過(guò)程，大多數(shù)國(guó)家(地區(qū))遵循0～14歲少兒人口負(fù)增長(zhǎng)——15～59歲勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)——總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)的發(fā)展軌跡。[4]根據(jù)年度統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)0～14歲少兒人口自1992年開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)，15～59歲勞動(dòng)年齡人口自2012年步入負(fù)增長(zhǎng)，總?cè)丝诩磳㈤_(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)。第七次全國(guó)人口普查資料顯示，2020年0～14歲少年兒童人口為2.53億人，60歲及以上老年人口為2.64億人，老年人口數(shù)量超過(guò)了少年兒童人口數(shù)量，少兒撫養(yǎng)比為28.3(15～59歲勞動(dòng)年齡人口=100，下同)，老年撫養(yǎng)比為29.5，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)的老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)反超少兒撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)。而且伴隨少子化和長(zhǎng)壽化繼續(xù)深化，老年撫養(yǎng)比快速攀升，2033年將超過(guò)50，21世紀(jì)中葉將達(dá)到80以上，少兒撫養(yǎng)比則穩(wěn)定在23～26之間。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)“老”的人均社會(huì)支出遠(yuǎn)超養(yǎng)“小”的人均社會(huì)支出。伴隨人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的老少反轉(zhuǎn)，以及老齡化的持續(xù)加深，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的養(yǎng)老需求壓力直線攀升。

4.穩(wěn)態(tài)的定居型鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的遷居型城鎮(zhèn)社會(huì)

人口流動(dòng)既是改革開(kāi)放以來(lái)的重大人口現(xiàn)象，也是勞動(dòng)力時(shí)空布局的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，更是促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的巨大推力。2021年流動(dòng)人口總量3.85億人，較2010年增長(zhǎng)了73.7%，占全國(guó)人口的27.2%，人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)64.7%。農(nóng)村人口在1995年就已經(jīng)達(dá)到峰值8.95億人，自1996年開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)至今已經(jīng)26年，2021年農(nóng)村人口數(shù)量首次降至不足5億人，只有4.98億人。常年統(tǒng)計(jì)顯示，流動(dòng)人口具有典型的三個(gè)80%特點(diǎn)，即80%以上來(lái)自農(nóng)村，80%以上流入城鎮(zhèn)，80%以上為青壯年勞動(dòng)力人口。流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與度不斷深化，既增加了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給和活力，又實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力自身就業(yè)率和生產(chǎn)率的提升，是創(chuàng)造改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡的重要?jiǎng)恿ΑＴ?/4多的國(guó)人流動(dòng)遷徙且向城鎮(zhèn)集聚過(guò)程中，我國(guó)已經(jīng)從植根于二元戶(hù)籍制度之上的定居型鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向要素自由流動(dòng)的遷居型城鎮(zhèn)社會(huì)，從依靠血緣、親緣和地緣維系的熟人社會(huì)轉(zhuǎn)向以業(yè)緣為紐帶的陌生人社會(huì)，從要素低流動(dòng)且分散的鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)向要素高流動(dòng)且聚集的城鎮(zhèn)中國(guó)。常態(tài)化的流動(dòng)遷徙不僅改變了人口的空間布局，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，更深刻地影響著人們的生產(chǎn)、生活和社會(huì)交往方式，改變著社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的結(jié)構(gòu)與模式。[5]

5.人力資源大國(guó)轉(zhuǎn)向人力資本大國(guó)

我國(guó)勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)超前于總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)，2011年15～59歲勞動(dòng)年齡人口達(dá)到峰值9.4億人之后步入下降通道，2020年減為8.9億人。在人力資源優(yōu)勢(shì)逐漸弱化的同時(shí)，人力資本積淀日漸厚實(shí)。一方面，健康人力資本改善顯著，2020年嬰兒、5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率分別下降至5.4‰、7.5‰和16.9/10萬(wàn)，2020年出生平均預(yù)期壽命升至77.9歲。另一方面，教育人力資本大幅提升，九年義務(wù)教育鞏固率、高中毛入學(xué)率分別達(dá)到95.2%與91.2%，超過(guò)中高收入國(guó)家平均水平；15歲及以上人口平均受教育年限為9.9年；大專(zhuān)及以上受高等教育人口累計(jì)2.18億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.5%；高中和中專(zhuān)等受中等教育人口累積2.13億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.1%；成人文盲率降為2.7%；高等教育毛入學(xué)率達(dá)到54.4%，穩(wěn)步邁入高等教育普及化階段。自2019年始，普通高等教育年度招生規(guī)模達(dá)到千萬(wàn)人以上，預(yù)示著“十四五”期間年均畢業(yè)千萬(wàn)人以上，與屆時(shí)的年度出生人口規(guī)模相當(dāng)。綜合人力資本水平的大幅改善，不僅是延續(xù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的關(guān)鍵動(dòng)力，更是人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要機(jī)遇。

三、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的國(guó)際實(shí)證與中國(guó)討論

人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展是指實(shí)現(xiàn)人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布之間趨向動(dòng)態(tài)平衡且人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)。[6]我國(guó)人口即將步入負(fù)增長(zhǎng)通道，這既是人口增長(zhǎng)壓力緩解的具體表現(xiàn)，也是推進(jìn)人口數(shù)量長(zhǎng)期均衡發(fā)展的前提。然而，在人口規(guī)模巨大的基本國(guó)情難以根本改變的基礎(chǔ)上，人口內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡矛盾更加突出，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展變得更加復(fù)雜和艱難。

(一)國(guó)際人口均衡發(fā)展的范例

遵循人口發(fā)展規(guī)律是討論人口均衡發(fā)展的第一原則?？v觀世界各地人口發(fā)展軌跡和模式，按照人口發(fā)展的自然法則，主要存在三種形態(tài)的人口發(fā)展均衡模式(見(jiàn)表2)。[7]

表2 人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的三種形態(tài)

1.高生育率水平的人口均衡形態(tài)，以非洲為典型

依據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)部人口司的人口估算和人口預(yù)測(cè)，[1]縱向考察1950—2050年，非洲的總和生育率從6.6降至目前的4.5，匯集了全世界生育率水平最高的國(guó)家，如尼日爾、索馬里、乍得、民主剛果、尼日利亞、烏干達(dá)等，總和生育率均在5.0～7.0之間，預(yù)計(jì)未來(lái)的生育率還會(huì)繼續(xù)下降，2050年降為3.1，但一直高于更替水平。出生平均預(yù)期壽命從37.5歲增至目前近63歲，2050年達(dá)到約70歲。在死亡率持續(xù)下降，生育率維持較高水平的條件下，非洲人口演變的顯著特點(diǎn)有二。第一，人口數(shù)量快速膨脹，100年間，總?cè)丝趶?.3億增至24.8億，擴(kuò)大10倍以上，年均增長(zhǎng)率高達(dá)2.39%，是南歐人口年均增長(zhǎng)率的9倍。第二，人口結(jié)構(gòu)老齡化速度緩慢，人口老齡化水平很低。嚴(yán)格說(shuō)，在高生育率水平的1950—2025年期間，人口年齡結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，老齡化水平從3.2%略微增加到3.9%，2050年的人口老齡化水平只有5.9%，尚未進(jìn)入老齡化社會(huì)，100年間的老齡化水平年均遞增0.027個(gè)百分點(diǎn)；少年兒童人口比例高達(dá)32.3%，是全球年齡結(jié)構(gòu)最年輕的大洲，也是青壯年勞動(dòng)力資源最豐富的大洲。

高生育率人口均衡態(tài)的典型特征可以概括為：人口總量激增，人口老齡化速度慢、程度低，勞動(dòng)力資源相對(duì)豐富。

2.低生育率水平的人口均衡形態(tài)，以歐洲國(guó)家為典型

以南歐國(guó)家為例，1950年總和生育率為2.7，在1980年前后降至更替水平，2000年只有1.3，聚集了全世界生育率最低的國(guó)家，如意大利、希臘、西班牙、阿爾巴尼亞、安道爾、馬耳他等國(guó)，目前的生育率只有1.0～1.3之間，預(yù)計(jì)未來(lái)南歐的生育率略有回升，2050年為1.7，但一直低于更替水平。南歐是全球出生平均預(yù)期壽命最高的地區(qū)之一，1950年約為64歲，目前接近83歲，預(yù)計(jì)2050年達(dá)到86歲以上，是典型的少子化和長(zhǎng)壽化地區(qū)。南歐人口變動(dòng)的顯著特點(diǎn)有二。第一，人口數(shù)量增加極其緩慢，100年間，總?cè)丝趶?.1億增至1.4億，只增加了約30%，年均增長(zhǎng)率只有0.26%。事實(shí)上，南歐的總?cè)丝谥员３珠L(zhǎng)周期正增長(zhǎng)，得益于大量國(guó)際移民的補(bǔ)充，其人口自然增長(zhǎng)是縮減的。第二，人口結(jié)構(gòu)老齡化迅速，老齡化水平高。1950年為7.5%，已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，2020年達(dá)到22%，比1950年增加了2倍，預(yù)計(jì)2050年老齡化水平達(dá)到34.1%，是全世界老齡化程度最高的地區(qū)，100年間，老齡化水平年均增長(zhǎng)0.27個(gè)百分點(diǎn)，是非洲老齡化速度的10倍；雖然有國(guó)際移民的補(bǔ)充，勞動(dòng)年齡人口比重依然呈下降趨勢(shì)，只占總?cè)丝谝话肼远?；少年兒童人口比例相?duì)較低，徘徊在13%上下，人口自然增長(zhǎng)后勁不足。

低生育率人口均衡態(tài)的典型特征可以概括為：人口總量增長(zhǎng)緩慢或負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)際移民是人口數(shù)量的有效補(bǔ)充，人口快速老齡化且保持高水平，勞動(dòng)力資源不敷以及人口活力不足將是長(zhǎng)期問(wèn)題。

3.適度生育率水平的人口均衡形態(tài)，以美國(guó)為典型

美國(guó)的總和生育率在1950年為3.3，1975年前后就降到了更替水平，目前為1.8，預(yù)計(jì)未來(lái)保持1.9上下，始終在更替水平附近。出生平均預(yù)期壽命是全球最高的區(qū)域之一，1950年接近69歲，目前為78歲，2050年將達(dá)到84歲。在適度生育率水平加國(guó)際移民補(bǔ)充和長(zhǎng)壽化基礎(chǔ)上，美國(guó)人口演變的顯著特點(diǎn)有二。第一，略低于更替水平的生育率再加上一定數(shù)量的國(guó)際移民，人口數(shù)量始終保持低速緩慢增加態(tài)勢(shì)，從1950年1.6億增加到2050年3.9億，100年間人口總量?jī)H增加1.4倍，年均增長(zhǎng)率為0.89%。第二，人口結(jié)構(gòu)逐漸老齡化，1950—2050年間，老齡化水平從8.2%增加到22.2%，年均增加0.14個(gè)百分點(diǎn)；21世紀(jì)中期，美國(guó)的人口老齡化水平相對(duì)于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍都在33%以上并不算高；勞動(dòng)年齡人口比重始終保持在60%以上，少年兒童人口比例保持在18%以上。

適度生育率人口均衡態(tài)的典型特征可以概括為：人口數(shù)量穩(wěn)步增加，人口漸進(jìn)式老齡化，人口老齡化水平適中，勞動(dòng)年齡人口和少兒人口始終相對(duì)穩(wěn)定。

總結(jié)高生育率、低生育率和適度生育率三種人口均衡發(fā)展模式，基本結(jié)論有三。

第一，依照人口發(fā)展規(guī)律，人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)的關(guān)系猶如“蹺蹺板”，生育率和死亡率是重心平衡或偏向的決定性因素，因?yàn)樗劳雎室呀?jīng)在低水平趨于穩(wěn)定，未來(lái)人口變動(dòng)趨勢(shì)的主導(dǎo)是生育率水平，當(dāng)然，如果考慮人口遷移因素，問(wèn)題會(huì)變得更加復(fù)雜。

第二，有什么樣的生育率和死亡率組合，必然會(huì)有與之相對(duì)應(yīng)的人口后果，所謂“種瓜得瓜、種豆得豆”，因果相循，這是人口發(fā)展的自然法則，對(duì)于任何違背人口規(guī)律的人口均衡發(fā)展前景的描述，無(wú)論前程似錦亦或日暮途窮，都是不可能實(shí)現(xiàn)的。

第三，適度生育率水平的人口均衡是一個(gè)較為理想的發(fā)展形態(tài)。雖然我國(guó)用極短的時(shí)間跨越了從非洲高生育率狀態(tài)向歐洲低生育率狀態(tài)的快速轉(zhuǎn)變，人口系統(tǒng)內(nèi)部失衡激烈動(dòng)蕩，但是，人口將在長(zhǎng)周期內(nèi)以人口內(nèi)部失衡的狀態(tài)前行，最終走向低生育率均衡。與此同時(shí)，觀察人口系統(tǒng)外部，從人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展角度看，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我們已然錯(cuò)失了維持適度生育率水平的人口均衡發(fā)展的機(jī)會(huì)。

(二)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展

就人口發(fā)展的內(nèi)部均衡而言，實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的內(nèi)容是逐步消解人口的非均衡狀態(tài)，從而逐步趨向人口發(fā)展的均衡發(fā)展形態(tài)。我國(guó)目前和可預(yù)見(jiàn)未來(lái)的人口前景和問(wèn)題十分復(fù)雜而且嚴(yán)峻。

1.非均衡人口現(xiàn)象是促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的基本背景

近半個(gè)世紀(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)奇跡的內(nèi)生性因素和堅(jiān)持計(jì)劃生育政策的外生性因素的共同作用，人們受教育程度、生產(chǎn)與生活方式、價(jià)值觀念、生育意愿和行為等因素的迅速改變，的的確確實(shí)現(xiàn)了控制人口增長(zhǎng)速度的目標(biāo)。當(dāng)人口增長(zhǎng)速度得到有效控制，人口結(jié)構(gòu)性問(wèn)題就必然規(guī)律性地呈現(xiàn)。

第一，人口數(shù)量龐大是基本特征。人口數(shù)量巨大始終是21世紀(jì)中國(guó)人口的首要特征，是討論一切人口問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。1992年生育率下降至更替水平，成為人口數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)折的分水嶺，之前，人口內(nèi)在增長(zhǎng)率為正，人口總量?jī)?nèi)生性增加；之后，人口內(nèi)在增長(zhǎng)率轉(zhuǎn)負(fù)，人口數(shù)量因?yàn)閼T性而繼續(xù)增加，人口數(shù)量增長(zhǎng)的性質(zhì)由內(nèi)生性增加轉(zhuǎn)為慣性增長(zhǎng)，并開(kāi)始蓄積人口負(fù)增長(zhǎng)能量。目前，人口已經(jīng)處于零增長(zhǎng)階段，人口峰值就在14.1～14.2億人，“十四五”期間人口將轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng)，總?cè)丝跀?shù)量即將開(kāi)始減少，印度人口將在2025年之后超過(guò)中國(guó)成為世界第一人口大國(guó)。預(yù)計(jì)，中國(guó)人口在2050年縮減到12～13億人，2100年進(jìn)一步降至7億人左右，但依然是世界第二人口大國(guó)。所以，中國(guó)人口老齡化、勞動(dòng)力減少、人口城鎮(zhèn)化、性別失衡、家庭少子化等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題都將疊加在人口規(guī)模巨大的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)人口非均衡性，加劇促進(jìn)人口均衡發(fā)展的難度。

第二，人口老齡化是貫穿21世紀(jì)始終的常態(tài)現(xiàn)象。人口老齡化是人口快速轉(zhuǎn)型必然引起的人口結(jié)構(gòu)性擁堵，是人口快速增長(zhǎng)的波峰在計(jì)劃生育條件下形成的結(jié)構(gòu)性波次沖擊。過(guò)去的人口轉(zhuǎn)變歷程已經(jīng)確定了未來(lái)的不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化方向與大勢(shì)，人口老齡化是貫穿整個(gè)21世紀(jì)始終的常勢(shì)，是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)時(shí)期的基本國(guó)情。首先，人口老齡化具有典型的超級(jí)特點(diǎn)。一是超大規(guī)模的老齡人口數(shù)量，60歲及以上老年人口數(shù)量為2.64億人，預(yù)計(jì)將在2020年基礎(chǔ)上倍增至本世紀(jì)中葉的5億人以上，約占世界老年人口的1/4左右，比屆時(shí)的發(fā)達(dá)國(guó)家老年人口總和還多15～20%，規(guī)模屬世界之最。二是超快速度的老齡化進(jìn)程，老齡化水平將在2020年18.7%的基礎(chǔ)上再翻一番，21世紀(jì)中葉達(dá)到36%以上；老齡化水平從10%提高到30%，僅用不到40年時(shí)間，而英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)等工業(yè)化國(guó)家要用100年左右甚至更長(zhǎng)時(shí)間，除日本外，這個(gè)速度是人口大國(guó)發(fā)展史上前所未有的。三是超高水平的老齡化程度，21世紀(jì)中葉不足3個(gè)人就有1個(gè)老年人，躋身于全球高度老齡化國(guó)家行列，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)老齡化表現(xiàn)為水平高、體量大。四是超級(jí)穩(wěn)定的老齡社會(huì)形態(tài)，21世紀(jì)中葉以后的人口年齡結(jié)構(gòu)處于深度老齡化的穩(wěn)態(tài)，老年人口穩(wěn)定在1/3以上，勞動(dòng)年齡人口占1/2左右，少年兒童人口占1/6上下，中國(guó)是發(fā)展中人口大國(guó)中老齡化最嚴(yán)峻的國(guó)家。其次，重點(diǎn)老年人群規(guī)模巨大。老年人口規(guī)模龐大本身不是問(wèn)題，但高齡、空巢、失能老年人快速增長(zhǎng)，必然增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的壓力。預(yù)測(cè)顯示，2030年和2050年，80歲及以上高齡老年人口規(guī)模將達(dá)5000萬(wàn)人和1.1億人；失能半失能老年人口將分別達(dá)到6168萬(wàn)人和9750萬(wàn)人；空巢和獨(dú)居老年人將分別占到老年人口總量的48.4%和54.3%。[8]未來(lái)我國(guó)老年服務(wù)的資金和服務(wù)保障需求將大幅增加。

第三，勞動(dòng)年齡人口規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)但存量巨大。改革開(kāi)放初期，中國(guó)總?cè)丝跒?.9億人，15～59歲勞動(dòng)年齡人口只有5.8億人，2011年達(dá)到峰值9.4億人，勞動(dòng)年齡人口雖然從2012年由增加轉(zhuǎn)為減少，但勞動(dòng)力資源存量依然巨大，2020年為8.9億人，2050年為7億人左右，比屆時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家總量還多。如果漸進(jìn)式延遲法定退休年齡政策有效落地，勞動(dòng)年齡人口規(guī)模將更大。用發(fā)展的眼光看，數(shù)字化和智能化社會(huì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型將推動(dòng)技術(shù)密集型、資本密集型、服務(wù)密集型產(chǎn)業(yè)逐步替代勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力數(shù)量需求逐漸為質(zhì)量需求所部分替代，勞動(dòng)力資源的社會(huì)需求會(huì)變得更加復(fù)雜，但是，就業(yè)壓力將長(zhǎng)期存在。

第四，性別失衡社會(huì)的基礎(chǔ)業(yè)已形成。1982年第三次全國(guó)人口普查，我國(guó)出生人口性別比為108.47(女=100，下同)，開(kāi)始出現(xiàn)偏高跡象(正常值域?yàn)?03～107)，之后22年，出生人口性別比一路持續(xù)、快速、波動(dòng)攀升，2004年達(dá)到最大值121.20；然后開(kāi)始轉(zhuǎn)向下降，2015年降至113.51，2020年為111.30。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料推算，1982～2020年全國(guó)累計(jì)出生人口7.40億人，平均出生人口性別比為114.81，若以出生性別比=105為正常值計(jì)算，39年間男性比女性“多余”出生3298萬(wàn)人，性別失衡社會(huì)的基礎(chǔ)已經(jīng)奠定，中國(guó)社會(huì)必然要經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的性別失衡社會(huì)問(wèn)題。按照人口發(fā)展的慣性規(guī)律，攜帶性別失衡信息的出生隊(duì)列會(huì)貫穿整個(gè)生命周期，在生命周期的不同階段如期呈現(xiàn)相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題，如，當(dāng)這批人生存至婚育年齡時(shí)段必然產(chǎn)生失婚現(xiàn)象，加劇婚姻競(jìng)爭(zhēng)，第七次全國(guó)人口普查資料顯示，2020年20～40歲適齡婚姻人群(1980～2000年出生隊(duì)列)，男性比女性“盈余”1752萬(wàn)人。因?yàn)樾詣e失衡引發(fā)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題是全面的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的，要有預(yù)見(jiàn)性和超前準(zhǔn)備。

第五，人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和流動(dòng)人口背后隱含諸多問(wèn)題。2020年，居住在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的常住人口分別為9.02億人和5.10億人，常住人口城鎮(zhèn)化水平為63.9%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化水平僅為45.4%，二者相差18.5個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)差距主要源于規(guī)模巨大的鄉(xiāng)城流動(dòng)人口，一方面，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，2020年流動(dòng)人口總量為3.76億人，其中從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人，占流動(dòng)人口總量的66.2%，較2010年增加1.06億人。另一方面，受各種保障條件和制度的制約，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象普遍存在，部分鄉(xiāng)村人口不能在城市落戶(hù)，居住地城鎮(zhèn)化快于戶(hù)籍所在地城鎮(zhèn)化；部分鄉(xiāng)村人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)的意愿下降，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度改革和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排滯后于流動(dòng)人口的需求；還有部分鄉(xiāng)村人口隨脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)或年齡的增長(zhǎng)，棄城返鄉(xiāng)。預(yù)計(jì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展各項(xiàng)改革措施的持續(xù)推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率仍將保持上升的趨勢(shì)，但流動(dòng)人口流向更趨復(fù)雜。

綜上，我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展正處在極為艱難的轉(zhuǎn)折階段，從人口數(shù)量增長(zhǎng)狀態(tài)轉(zhuǎn)向人口數(shù)量減少和人口老齡化加速狀態(tài)，推動(dòng)低生育率和降低人口增長(zhǎng)速度的社會(huì)公共政策轉(zhuǎn)向推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育率水平和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)公共政策，這是一個(gè)方向性的轉(zhuǎn)變，正在考驗(yàn)促進(jìn)人口均衡發(fā)展的社會(huì)治理體系和治理能力。

2.生育政策對(duì)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的未來(lái)作用

人口內(nèi)部均衡發(fā)展完全由生育率和死亡率變化所決定，生育率與死亡率的改變直接引發(fā)其他人口要素改變，所導(dǎo)致的失衡或均衡是絕對(duì)的。人口外部均衡是針對(duì)人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境發(fā)展的相互關(guān)系而言，其失衡或均衡是相對(duì)的。人口外部均衡制約并決定于人口的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，要求人口的數(shù)量和結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境相適應(yīng)。

(1)持續(xù)穩(wěn)定的低生育水平是未來(lái)人口發(fā)展的長(zhǎng)期基礎(chǔ)

理論上，促進(jìn)人口內(nèi)部均衡發(fā)展的生育基礎(chǔ)是生育率必須長(zhǎng)期保持或窄幅波動(dòng)在更替水平2.08左右。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，2006年，國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究提出，如果人口總量(不含香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省)峰值控制在15億人左右，全國(guó)總和生育率在未來(lái)30年應(yīng)保持在1.8左右，過(guò)高或過(guò)低都不利于人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)提出，人口和計(jì)劃生育工作成就巨大，來(lái)之不易。目前的低生育水平反彈勢(shì)能大，維持低生育水平的代價(jià)高，必須創(chuàng)新工作思路、機(jī)制和方法；確定人口發(fā)展戰(zhàn)略，必須既著眼于人口本身的問(wèn)題，又處理好人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境之間的相互關(guān)系；構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，統(tǒng)籌解決人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布問(wèn)題，必須調(diào)整發(fā)展思路，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展。[9]2016年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》，從推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平、延續(xù)人口總量勢(shì)能優(yōu)勢(shì)，增加勞動(dòng)力有效供給、注重人口與經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)，優(yōu)化人口空間布局、促進(jìn)人口與資源環(huán)境永續(xù)共生，促進(jìn)重點(diǎn)人群共享發(fā)展、推動(dòng)人口與社會(huì)和諧共進(jìn)等方面綜合考量，提出到2020年和2030年的總和生育率目標(biāo)為1.8左右。2021年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景綱要》把推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育率水平作為促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展目標(biāo)的重要任務(wù)。

現(xiàn)實(shí)中，造成生育率下降且實(shí)現(xiàn)低生育率水平的動(dòng)力機(jī)制，已經(jīng)從外生性計(jì)劃生育政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)向內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)，人們的生育意愿和生育行為已經(jīng)從被動(dòng)接受生育政策安排轉(zhuǎn)向自愿少生。盡管2014年開(kāi)始實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，總和生育率在2013年1.55的基礎(chǔ)上升至1.67，2015年又回降至1.41；2016年在“全面兩孩”政策的刺激下，生育率升至1.77，[3]2018年又降到1.5以下，2020年進(jìn)一步降到1.3。顯然，在生育政策一再放松的基礎(chǔ)上，生育率的跌宕起伏證明寬松的生育政策的效果是短暫且十分有限的。以生育率水平回升明顯的2017年為例，一孩、二孩和多孩的遞進(jìn)生育率分別只有0.902、0.667、0.121，[10]也就是說(shuō)，我國(guó)有90.2%的育齡婦女生育第一孩，已經(jīng)生育第一孩的婦女只有66.7%生育第二孩，已經(jīng)生育第二孩的婦女只有12.1%生育第三孩及更多孩子，說(shuō)明多數(shù)人已經(jīng)失去了多孩生育的興趣。

顯然，長(zhǎng)期的低生育率水平是人口非均衡發(fā)展的根源，也是未來(lái)人口發(fā)展的基本特征，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促使生育率水平下降和穩(wěn)定的內(nèi)在動(dòng)力難以逆轉(zhuǎn)，生育政策的作用已是十分有限，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的適度生育率水平亦或更替水平生育率是一件難度極大的事情，決不能掉以輕心。

(2)優(yōu)化調(diào)整生育政策是促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的必要選擇

中國(guó)生育政策已經(jīng)完成了以控制人口過(guò)快增長(zhǎng)為目標(biāo)的數(shù)量約束性策略向以統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化性策略的第一次轉(zhuǎn)型，正在轉(zhuǎn)向以實(shí)現(xiàn)適度生育水平為目標(biāo)的包容性策略的第二次轉(zhuǎn)型，生育政策的包容性要從政策的延續(xù)性、方式的靈活性和措施的多樣性去深刻理解。[11]“三孩”政策及配套支持措施是計(jì)劃生育領(lǐng)域全面深化改革的民生工程，符合國(guó)家發(fā)展和民生改善的根本利益。計(jì)劃生育政策體系是由一系列要素構(gòu)成的，包括制定政策的原則、家庭生育數(shù)量的要求、推行政策的方式、配套的一攬子經(jīng)濟(jì)社會(huì)支持措施等?！叭ⅰ闭呤怯?jì)劃生育政策動(dòng)態(tài)變化的延續(xù)，也是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)適度生育率水平和促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的必然選擇，回看歷史，落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策確實(shí)迅速改變了國(guó)家人口發(fā)展的模式，達(dá)成了控制人口數(shù)量過(guò)快增長(zhǎng)的目標(biāo)，有利于促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。展望未來(lái)，當(dāng)生育率步入穩(wěn)定的低水平，人口增長(zhǎng)速度必然被有效遏制，遵照人口自身發(fā)展規(guī)律，人口結(jié)構(gòu)性矛盾將日漸凸顯。此時(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策的基本作用，就是在人口轉(zhuǎn)入低速增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)階段，起到刺激和提升生育率達(dá)到適度水平的作用，調(diào)控人口數(shù)量，提升人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人口布局，以促進(jìn)新形勢(shì)下的人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

辯證認(rèn)識(shí)生育政策優(yōu)化調(diào)整與人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的關(guān)系。從生育政策考察，修正人口結(jié)構(gòu)性的路徑選擇，就是通過(guò)逐步放寬生育政策限制，設(shè)法提升生育率水平，以期適當(dāng)提高人口增長(zhǎng)速度，這也是人口發(fā)展規(guī)律的要求，所以，外生性的生育政策希望家庭適當(dāng)多生，推升生育率到適度水平，甚至更替水平。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考察，無(wú)論是未來(lái)社會(huì)對(duì)孩子質(zhì)量替代數(shù)量的需求，還是孩子數(shù)量的邊際效應(yīng)選擇、孩子數(shù)量的家庭和社會(huì)效應(yīng)等，內(nèi)生性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變量繼續(xù)指向低生育率，甚至更低的生育率水平。內(nèi)生性變量與外生性變量對(duì)生育率的作用由過(guò)去的相向而行轉(zhuǎn)為未來(lái)的相悖而行，客觀上，試圖推升生育率水平的生育政策不可能取得如降低生育率時(shí)的效果，發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去半個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。但是，這并不意味著要放棄生育政策的努力，生育政策的未來(lái)作用更多體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)人口發(fā)展方向的導(dǎo)向和意愿，宣示國(guó)家對(duì)人口發(fā)展的態(tài)度和要求，同時(shí)提供生育福利制度和措施，促使人們按照國(guó)家的要求生育。“三孩”生育政策已經(jīng)表明了現(xiàn)階段國(guó)家對(duì)生育的態(tài)度，但政策的預(yù)期效果不在于家庭生育孩子數(shù)量的要求，而在于與生育政策配套的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、家庭支持措施的親民性和有效落地。

(3)在公共治理體系中構(gòu)建公平、公正的生育公共政策體系

人口是國(guó)之基本，生育是人口之來(lái)源。計(jì)劃生育政策是人口發(fā)展領(lǐng)域國(guó)家意志和國(guó)家利益的體現(xiàn)，棄個(gè)人和家庭生育之小局而顧國(guó)家人口發(fā)展之大局，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代推行計(jì)劃生育政策的基本價(jià)值觀。目前，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，個(gè)人的天性在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)中得到充分釋放，市場(chǎng)力量通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展和生活品質(zhì)日益提升而內(nèi)生性地引導(dǎo)家庭少生孩子，人們的生育意愿和生育行為持續(xù)走低乃大勢(shì)所趨，此時(shí)外生性生育政策意圖提升生育率的努力效果不佳也是意料之中，發(fā)達(dá)國(guó)家提升生育水平的政策難有起色也是佐證。必須看到，未來(lái)阻礙人們生育尤其是多孩生育的內(nèi)生性壓力并非來(lái)自生育政策，而是來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。生育是國(guó)之大事，生育是最大的民生，安全溫馨的生育政策體系是國(guó)家公共政策體系的重要組成部分，是基礎(chǔ)性的公共政策。緊縮型生育政策下，有激勵(lì)家庭少生孩子的公共政策措施;適度寬松型生育政策下，有鼓勵(lì)家庭按政策生育的公共政策安排；未來(lái)可期的自由生育政策下，也應(yīng)該有鼓勵(lì)和保障家庭生育的公共政策體系。生育是民生大事，生育管理與服務(wù)是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義，政府在完善公共政策體系和深化改革國(guó)家治理體系的平臺(tái)上，在未來(lái)穩(wěn)定的生育政策氛圍中，更要秉持中立、公平、公正的理念，構(gòu)筑生育福利、生育安全、生育關(guān)懷的公共生育政策和家庭支持政策體系，對(duì)不同孩次、不同性別、不同人群的所有生育者一視同仁，努力滿(mǎn)足他們的生育需求，幫助他們達(dá)成自己的生育目標(biāo)，最大限度地釋放生育政策的效果。

(4)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)著重于人口素質(zhì)的全面提升

過(guò)去半個(gè)世紀(jì)，“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”是計(jì)劃生育基本國(guó)策始終的核心。人口數(shù)量即將開(kāi)啟負(fù)增長(zhǎng)意味著控制人口數(shù)量的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束，但是，提高人口素質(zhì)是永無(wú)止境的永久任務(wù)。制約人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的是現(xiàn)有的人口基礎(chǔ)，包括人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與素質(zhì)。其中人口的規(guī)模與結(jié)構(gòu)由生育率水平變化所決定，人口事件是長(zhǎng)周期事件，修正人口非均衡狀態(tài)需要窮年累歲的長(zhǎng)期不懈的努力，人口素質(zhì)受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展中厚積薄發(fā)。在現(xiàn)有的人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)下，促進(jìn)與完善人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的直接路徑就是全面提升人口素質(zhì)，加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。民族與國(guó)家的興旺和發(fā)展，在人口方面起決定性作用并存在巨大潛力的是人口素質(zhì)，包括身體素質(zhì)、受教育程度和技能技術(shù)積累。人口素質(zhì)是發(fā)展的引擎，是興邦的能動(dòng)要素，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的源動(dòng)力。健康的具備良好科學(xué)文化素養(yǎng)的人口之于人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，是不可或缺的基礎(chǔ)的和戰(zhàn)略的資源。

【注釋】

① 1980年9月25日，中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開(kāi)信》，要求所有共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員特別是各級(jí)干部，用實(shí)際行動(dòng)帶頭響應(yīng)國(guó)務(wù)院的號(hào)召，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，并且積極負(fù)責(zé)地、耐心細(xì)致地向廣大群眾進(jìn)行宣傳教育。

② 人口和計(jì)劃生育法律體系，還包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》(2002年)、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》(2001年，2004年修訂)、《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》(2009年)等部門(mén)法規(guī)，但在啟動(dòng)“三孩政策及配套支持措施”之后，已經(jīng)于2021年9月被廢止。

③ 總?cè)丝谑侵复箨?1個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口，不包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省人口，也不包括居住在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的港澳臺(tái)居民和外籍人員。