論統(tǒng)籌發(fā)展和安全治理的三種面向
——基于安全生產(chǎn)領(lǐng)域的分析

李瑞昌, 唐 雲(yún)

(復旦大學 國際關(guān)系與公共事務(wù)學院, 上海 200433)

一、問題提出

統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理是落實總體國家安全觀、堅定不移貫徹新發(fā)展理念和推動高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，所有的經(jīng)濟社會領(lǐng)域都要實現(xiàn)這一基本要求。安全生產(chǎn)領(lǐng)域是貫徹落實統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理的重要領(lǐng)域，這不僅需要全面思考發(fā)展與安全之間的關(guān)系，而且還需要系統(tǒng)思考落實統(tǒng)籌發(fā)展與安全的步驟和方案，否則，統(tǒng)籌發(fā)展與安全就容易停留在紙上。作為一項系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理從橫向上關(guān)聯(lián)到黨政的各個構(gòu)成部門，在縱向上牽涉到中央政府到地方政府，最后直指企業(yè)。于是，如何在安全生產(chǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理，是值得安全生產(chǎn)各方深入研究的重要問題。

我國當下安全生產(chǎn)的實踐，仍處于爬坡過坎、攻堅克難的關(guān)鍵期，既具有安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的有利條件，也面臨新舊風險疊加的嚴峻挑戰(zhàn)。

其一，疫情沖擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域傳導效應(yīng)持續(xù)發(fā)力，企業(yè)安全生產(chǎn)風險隱患正在增加。疫情防控的特殊要求，導致頂崗換崗等現(xiàn)象日趨增加，人員流動性增加、利潤空間小，引發(fā)企業(yè)壓縮安全投入，安全設(shè)施設(shè)備改造放緩，員工安全生產(chǎn)技能提升滯后；部分行業(yè)超負荷生產(chǎn)，無論是員工還是機器都容易出現(xiàn)疲態(tài)，稍微一松懈，后果不堪設(shè)想。簡言之，在嚴格的疫情防控條件下，推進安全生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)。

其二，長期積累的存量隱患和短期新增的風險集中暴露顯現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，長期累積的存量風險隱患顯現(xiàn)，如大城市的大量地下管網(wǎng)、公路橋梁、高層建筑等基礎(chǔ)設(shè)施進入集中老化期，在更新改造的過渡階段，安全問題進一步凸顯。同時，海上風電、儲能電站、私人影院等新行業(yè)、新情況不斷涌現(xiàn)，想不到、不會管、管不了等安全問題仍然突出。

其三，安全發(fā)展理念未能在地方、部門、企業(yè)層層深入，安全責任不落實的問題仍然突出，只顧發(fā)展不顧安全現(xiàn)象依舊明顯，如未能如期淘汰落后產(chǎn)能、隨意降低高危園區(qū)的安全要求等。

造成上述困境既有安全生產(chǎn)領(lǐng)域單個要素和結(jié)構(gòu)方面的原因，更有整體統(tǒng)籌方面的原因。為此，要在安全生產(chǎn)領(lǐng)域真正實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，必須著眼于統(tǒng)籌治理的理論視角，從理念、目標和手段三個統(tǒng)籌向度，面向宏觀戰(zhàn)略、中觀策略及微觀作業(yè)三個層次，多向度、多層次、整體上統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理，在不同維度、不同層次中動態(tài)把握發(fā)展與安全的關(guān)系，將統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理的思想貫穿于安全生產(chǎn)的各領(lǐng)域和全過程。

二、文獻綜述與分析框架

(一)文獻綜述

對于統(tǒng)籌發(fā)展與安全的研究，可以歸納為三個角度。一是從關(guān)系視角研究統(tǒng)籌發(fā)展與安全。習近平總書記談到：“安全和發(fā)展是一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪。安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的。”[1]這段話成為各種闡述發(fā)展和安全關(guān)系的出發(fā)點，甚至有學者將統(tǒng)籌發(fā)展和安全理論體系歸納為“以辦好發(fā)展和安全兩件大事為基本內(nèi)涵、以相互交織的風險綜合體為指涉對象、以堅持總體國家安全觀為思想統(tǒng)領(lǐng)、以做好思想和工作兩大準備為實踐要求四個部分，它們共同構(gòu)成了統(tǒng)籌發(fā)展和安全理論的基本框架與核心思想”[2]。也有學者從統(tǒng)籌體制上著手，認為“總體性領(lǐng)導的整體治理”構(gòu)筑了兼顧發(fā)展和安全的基本體制和歷史經(jīng)驗。[3]

二是從歷史角度研究統(tǒng)籌發(fā)展與安全。有學者認為，國家安全觀是一個動態(tài)發(fā)展的過程，自新中國成立以來，我國先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)國家安全觀(新中國成立后至改革開放前)、轉(zhuǎn)型國家安全觀(改革開放后至黨的十八大)、總體國家安全觀(黨的十八大之后)三個階段。[4]

在制定政策的過程中，黨和政府始終圍繞著統(tǒng)籌發(fā)展和安全這一目標，但針對不同的對象在具體的做法上則有階段性的差異，從黨的十一屆三中全會到黨的十三屆四中全會的“發(fā)展為主，安全為輔”，從黨的十三屆四中全會到黨的十八大之前“安全因素逐步得到重視”，再到十八大以來的“安全與發(fā)展協(xié)調(diào)并重”。[5-6]

三是從學科角度研究統(tǒng)籌發(fā)展與安全。學者們有的從政治經(jīng)濟學的視角研究了新發(fā)展格局中發(fā)展與安全協(xié)調(diào)效應(yīng)問題[7-8]；有的從國家安全哲學角度，提出統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)鍵在于處理好發(fā)展度與安全感之間相互關(guān)聯(lián)和相互影響的關(guān)系[9]；還有的從金融治理史角度，分析了中國共產(chǎn)黨在統(tǒng)籌“發(fā)展和安全”中的戰(zhàn)略定力優(yōu)勢、調(diào)控能力優(yōu)勢和政治動員能力優(yōu)勢[10]。

現(xiàn)有的理論研究和實踐探索主要偏重于宏觀層面上的黨政和微觀層面上的企業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的經(jīng)驗總結(jié)和理論提升；從發(fā)展與安全的宏觀戰(zhàn)略設(shè)計，到微觀的安全生產(chǎn)的實操作業(yè)，應(yīng)是自上而下層層傳導與分解，但現(xiàn)有的研究較少探討中觀層面的制度機理。那么，在宏觀層面與微觀層面之間的聯(lián)結(jié)機制是什么？什么理論支撐中觀層面的統(tǒng)籌發(fā)展與安全？在宏觀、中觀及微觀的多個層面，如何實現(xiàn)具有連貫性的統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理？本文圍繞這些問題，結(jié)合安全生產(chǎn)領(lǐng)域展開討論。

(二)分析框架建構(gòu)

在城市化、全球化、信息化三化疊加的背景下，各個治理場景中時常面臨處理多要素、多關(guān)系的問題，而且這些要素之間的邊界難以清晰確認，“統(tǒng)籌”成為綜合處理這些目標、要素的有效工具。在政策設(shè)計與執(zhí)行時，人們常常提出“統(tǒng)籌兼顧”“統(tǒng)籌推進”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“統(tǒng)籌銜接”“統(tǒng)籌落實”等，“統(tǒng)籌”一詞正逐漸成為理解中國治理的關(guān)鍵詞，在回答“既要又要”的多維治理目標上具有很強的解釋性?！敖y(tǒng)籌”一詞本身是一個運籌學概念，在《現(xiàn)代漢語詞典》中表述為“統(tǒng)一籌劃或通盤籌劃”，原意是對整體目標的分析，選擇適當?shù)哪Ｐ蛠砻枋稣w的各個部分之間、各部分與整體之間及內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，進而研判、決策出全局最優(yōu)戰(zhàn)略，依次協(xié)調(diào)各部分目標和決策的一個長期行動過程。[11]將統(tǒng)籌放到治理情境中，統(tǒng)籌與治理在概念內(nèi)涵特質(zhì)上存在一致性，[12]且兩者間的邏輯需求適配，[13]可建構(gòu)起統(tǒng)籌治理模型，當下強調(diào)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理”“區(qū)域統(tǒng)籌治理”“環(huán)境統(tǒng)籌治理”“教育統(tǒng)籌治理”等便將統(tǒng)籌與治理合二為一，常見于我國各級政府的政策文件及規(guī)劃文本之中。國外研究少有此類表述，或者用“整體性治理”來代替。仔細觀察發(fā)現(xiàn)，整體性治理包含了統(tǒng)籌治理的工具性內(nèi)容，而缺少了思想性內(nèi)涵。統(tǒng)籌治理主張綜合協(xié)調(diào)、治未病，更強調(diào)統(tǒng)籌謀劃功能，具有典型的中國特色。

興起于西方的治理做法與我國本土的統(tǒng)籌思想可實現(xiàn)較好的耦合，形成統(tǒng)籌治理分析框架，其旨在理解和厘清治理體系中多向度、多層次的治理關(guān)系，可囊括為理念間、目標間、手段間以及三者間的關(guān)系。具體而言，其一，多元化治理目標間、治理理念間及治理手段間的內(nèi)部一致性關(guān)系。一項治理目標本身由不同領(lǐng)域的目標任務(wù)組成，如政治發(fā)展目標、經(jīng)濟發(fā)展目標、社會發(fā)展目標等，統(tǒng)籌治理就要保證目標與目標的契合性、融洽性，力圖統(tǒng)籌各目標任務(wù)，實現(xiàn)目標間相互協(xié)調(diào)、相互促進、共同發(fā)展，而不是單方面突進，理念和手段亦是如此。其二，目標與理念之間、目標與手段之間、理念與手段之間的連貫關(guān)系。如戰(zhàn)略目標與實現(xiàn)目標的手段必須相互強化、相互支持，而不是相互消減、相互沖突。比如，經(jīng)濟發(fā)展的目標是實現(xiàn)經(jīng)濟增長，社會發(fā)展的目標是實現(xiàn)公平正義及人與自然的和諧相處，因而促進經(jīng)濟增長的手段就不得損害社會公平正義、破壞自然，反之亦然。

由此，統(tǒng)籌治理的最終效果與理念、目標、手段之間的關(guān)系相關(guān)聯(lián)，是三個因素的函數(shù)結(jié)果。統(tǒng)籌治理關(guān)鍵在于形成“理念相依—目標相契—手段相容”的治理過程，實現(xiàn)穩(wěn)定且持續(xù)的治理效能。統(tǒng)籌治理遵循著由點成線、由線到面、由面到體的原則(見圖1)，若理念間相依、目標間相契及手段間相容，則分別形成OA、OB、OC的延伸線；若進一步使理念與目標間、理念與手段間、目標與手段間相互連貫，則可形成相對穩(wěn)定的“面”上的治理效能(面OAB、OAC、OBC)；若更進一步地統(tǒng)籌集成理念、目標及手段的“面”，則最終可構(gòu)成更為穩(wěn)定的立體網(wǎng)絡(luò)型的統(tǒng)籌治理形態(tài)(體OABC)。

圖1 統(tǒng)籌治理分析框架建構(gòu)

具體到本文探討的發(fā)展與安全議題，廣義上講，發(fā)展與安全是農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會中都需權(quán)衡的選擇。當然，在農(nóng)業(yè)社會中，由于生產(chǎn)力低下，更多的安全問題來自抵御大自然的威脅；而到了工業(yè)社會，生產(chǎn)力提高了，更多的安全問題來自生產(chǎn)過程和生產(chǎn)本身；當下及未來的信息社會中，還需面對信息技術(shù)快速迭代發(fā)展的新型安全問題。因而，可以說統(tǒng)籌發(fā)展與安全是人類進步和社會發(fā)展歷程中必須平衡的一對關(guān)系，在金融、生態(tài)、生產(chǎn)、生活等各個領(lǐng)域同等重要。但要同時實現(xiàn)發(fā)展與安全并非易事。若無整體統(tǒng)籌，則會陷入理念相異、目標相沖、手段相悖的困境，如發(fā)展理念下的政策設(shè)計降低了社會系統(tǒng)應(yīng)對外在威脅的能力，發(fā)展目標易誘發(fā)安全目標替代，發(fā)展與安全相異的工具特征引發(fā)組織悖論等。為此，可以基于統(tǒng)籌治理視角，橫向上，從理念、目標及手段三個維度來分析政策設(shè)計;縱向上，從戰(zhàn)略、策略到作業(yè)三個向度解析政策實施，統(tǒng)籌把握發(fā)展與安全這個重大的理論和實踐命題。

三、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的三種面向

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理需要從三個層面來考慮：一是從宏觀政府層面，考慮黨政如何落實發(fā)展和安全統(tǒng)籌兼顧；二是從中觀產(chǎn)業(yè)層面，考慮如何通過產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌發(fā)展與安全；三是從微觀企業(yè)層面，考慮在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中如何實現(xiàn)生產(chǎn)和安全統(tǒng)籌?；诮y(tǒng)籌治理分析框架，本文具體闡述三種面向下如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理(見表1)。

表1 安全生產(chǎn)領(lǐng)域的統(tǒng)籌發(fā)展與安全的三種面向

(一)戰(zhàn)略面向：黨政統(tǒng)籌發(fā)展和安全治理

統(tǒng)籌發(fā)展與安全一直是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要原則，中國共產(chǎn)黨承擔著統(tǒng)籌發(fā)展和安全的理念創(chuàng)設(shè)的重任。中國共產(chǎn)黨對發(fā)展與安全的關(guān)系的認識也處于不斷發(fā)展之中，到了中國特色社會主義新時代，中國共產(chǎn)黨適時地提出了總體國家安全觀，回應(yīng)了時代要求，明確了黨和國家行動的準則。總體國家安全觀在內(nèi)容上兼顧了傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩方面的安全威脅，統(tǒng)合了十二個國家安全要素，涉及十六類多種領(lǐng)域安全。可以說，總體國家安全觀是新時代的“新國家安全觀”，是富有中國特色的宏觀安全理念。與宏觀安全理念對應(yīng)的，就是新發(fā)展觀或新發(fā)展理念，正如習近平總書記所指出的那樣：“發(fā)展理念是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對了，目標任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了。”[14]由此，宏觀戰(zhàn)略層面發(fā)展與安全的理念相依，形成管全局、管根本、管長遠的科學指引，為構(gòu)建新發(fā)展格局和大安全格局奠定了理論基礎(chǔ)。大安全格局構(gòu)建與新發(fā)展格局的形成是一體、系統(tǒng)的，兩者相輔相成，是涉及全黨全國全社會各方面各領(lǐng)域各層級的系統(tǒng)工程。要完成構(gòu)建新發(fā)展格局和大安全格局的整體目標，就必須以高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全作為戰(zhàn)略工具或手段，在更廣范圍、更深層次上齊頭并進、協(xié)同前行、相互促進，以高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，推動新發(fā)展格局和大安全格局構(gòu)建。

具體而言，在宏觀戰(zhàn)略層面，黨政統(tǒng)籌安全生產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展與安全體現(xiàn)在三個方面。

第一，以規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展和安全治理。規(guī)劃是推動統(tǒng)籌的基本手段，規(guī)劃治理是在目標體系基礎(chǔ)上形成的一套規(guī)劃制定、資源投入、規(guī)劃執(zhí)行及規(guī)劃評估的系統(tǒng)性制度安排。規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理有兩條路徑。一是在各種發(fā)展規(guī)劃中增加安全方面的內(nèi)容。即在規(guī)劃中預(yù)先設(shè)定統(tǒng)籌發(fā)展與安全的目標，保障在統(tǒng)籌推進時有相應(yīng)的規(guī)范可依。常見的是五年發(fā)展規(guī)劃中對安全做出的要求，比如在“十四五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃中就有國家安全體系和能力、國家經(jīng)濟安全保障、公共安全保障、社會穩(wěn)定和安全等四個方面內(nèi)容。二是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，應(yīng)急管理部門制定安全生產(chǎn)專項規(guī)劃并組織實施。也就說，安全生產(chǎn)專項規(guī)劃必須與總體規(guī)劃相銜接，同時要與其他規(guī)劃相協(xié)調(diào)。比如，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃中明確安全生產(chǎn)水平提升的理念目標，在安全生產(chǎn)專項規(guī)劃中則將國民生產(chǎn)總值與安全生產(chǎn)事故死亡率等預(yù)期指標結(jié)合起來，也將其他發(fā)展指標與安全生產(chǎn)的事故率等指標匹配在一起，從而將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃的理念目標具體化了。又如，在一級政府的其他專項發(fā)展規(guī)劃中也將發(fā)展指標與安全生產(chǎn)專項規(guī)劃的安全指標統(tǒng)合起來。此外，國土空間規(guī)劃也要與安全生產(chǎn)規(guī)劃相銜接，從安全角度安排產(chǎn)業(yè)園區(qū)或安全場所的空間位置?？傊?，通過龐大、完整的規(guī)劃體系將生產(chǎn)發(fā)展與安全治理統(tǒng)籌起來，避免顧此失彼。

第二，在公共政策中嵌入發(fā)展與安全治理的內(nèi)容。中國政府政策在國家治理中發(fā)揮著重要作用。為此，將統(tǒng)籌發(fā)展與安全的內(nèi)容嵌入各類公共政策之中，可以避免政府部門制定政策時只設(shè)計發(fā)展或安全的內(nèi)容，防止發(fā)展與安全成為“兩張皮”。發(fā)展類公共政策要有安全的內(nèi)容，附有強制性安全生產(chǎn)標準、落后工藝設(shè)備淘汰目錄及從事安全評價、認證、檢測、檢驗等機構(gòu)的資質(zhì)條件。具體而言，現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方案就有安全生產(chǎn)標準化體系的要求，并且明確了監(jiān)督檢查安全生產(chǎn)標準化的行政主管部門及法定職責。發(fā)展型政策內(nèi)的安全內(nèi)容有助于在宏觀政策導向上統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理。當然，在安全政策中也要體現(xiàn)出發(fā)展的方案，沒有良好的發(fā)展就失去了創(chuàng)新的動力，安全只能是“望洋興嘆”，心有余而力不足。例如，在加強交通運輸安全生產(chǎn)體系建設(shè)中，相關(guān)政策強調(diào)建立安全改革發(fā)展體系，大力推進創(chuàng)新發(fā)展，以發(fā)展促安全。

第三，以黨內(nèi)法規(guī)推進統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理。中華人民共和國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的中國特色社會主義國家。中國共產(chǎn)黨確立了“人民至上”和“生命至上”兩個基本理念指導統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理的工作?！叭嗣裰辽稀币馕吨鳛榘l(fā)展中的社會主義國家始終要把發(fā)展放在首位，解決民生問題；而“生命至上”則強調(diào)保護人民生命安全是由中華人民共和國的國家性質(zhì)和中國共產(chǎn)黨的根本使命所要求的。與此同時，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制定了我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的第一部黨內(nèi)法規(guī)《地方黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》，各級地方黨委和政府據(jù)此制定了實施細則，層層推動落實統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理的工作。這部黨內(nèi)法規(guī)明確了“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”和“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”(簡稱為“三管三必須”)的原則，不僅將安全生產(chǎn)責任賦予黨的領(lǐng)導，而且將壓力傳導到所有黨政領(lǐng)導崗位。[15]與此同時，這一原則將安全任務(wù)進一步嵌入到發(fā)展之中，明確安全的工作不僅僅是安全部門的職責，而且是所有部門的責任，將業(yè)務(wù)部門、生產(chǎn)部門推到了風險管理、事故預(yù)防的前臺。這部黨內(nèi)法規(guī)健全完善了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的工作機制，建立了比較完善的責任體系，有利于部門協(xié)作加強、行動合力形成。此外，在厘清責任、分清界限的同時，這部黨內(nèi)法規(guī)通過將安全生產(chǎn)考核納入各地區(qū)各層級的高質(zhì)量發(fā)展評價體系中，將安全生產(chǎn)績效與履職評定、職務(wù)晉升、獎勵懲處掛鉤，規(guī)范了地方發(fā)展中的安全責任。

(二)策略面向：產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全治理

在策略面向上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要以產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整和重構(gòu)為基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中塑造本源安全，進而統(tǒng)籌發(fā)展和安全治理。產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展是基于鏈式發(fā)展理念，在以往單點同質(zhì)聚焦模式的基礎(chǔ)上延伸而來的，旨在將一條產(chǎn)業(yè)鏈上的多個產(chǎn)品聯(lián)結(jié)在一起，共同發(fā)展，形成整體產(chǎn)業(yè)鏈。將一條產(chǎn)業(yè)鏈的上游、中游及下游發(fā)展密切結(jié)合，安全依次分工，逐步提高鏈內(nèi)節(jié)點產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展的依存度，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)鏈條的整體發(fā)展與本源安全。產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展目標是形成循環(huán)經(jīng)濟，安全目標是建構(gòu)安全園區(qū)，這兩個目標是相互依存、相互支撐的。建立循環(huán)經(jīng)濟體系意味著大幅提高資源循環(huán)利用效率，增大同一產(chǎn)業(yè)鏈條上再生資源對原生資源的替代比例，使園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)之間形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合，培育各具特色、優(yōu)勢互補、互利共贏的生態(tài)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。產(chǎn)業(yè)鏈上游生產(chǎn)過程產(chǎn)生的廢棄物成為下游生產(chǎn)過程的原材料，減少大部分廢棄物的貯存、轉(zhuǎn)移、運輸中的風險隱患，從源頭上以循環(huán)經(jīng)濟支撐園區(qū)安全建設(shè)；同時，園區(qū)安全也成為循環(huán)經(jīng)濟的保障。將園區(qū)或功能區(qū)視為一個經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)，通過系統(tǒng)內(nèi)部相互關(guān)聯(lián)、彼此疊加的物質(zhì)流轉(zhuǎn)換和能量流循環(huán)，形成園區(qū)內(nèi)大、中、小循環(huán)系統(tǒng);推進產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展的橫向耦合、縱向閉合和區(qū)域耦合，最大限度地利用進入系統(tǒng)的物質(zhì)和能量，最終實現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)整體效益的最大化。通過產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)的物質(zhì)流、能量流的平穩(wěn)運行與互用互補，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展、園區(qū)本源安全的統(tǒng)籌治理。值得說明的是，本源安全強調(diào)的是從產(chǎn)業(yè)鏈層面形成系統(tǒng)安全，區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部形成的本質(zhì)安全。與以事故預(yù)防和風險管理的“逆向”保障本質(zhì)安全的邏輯不同，本源安全觀意在通過產(chǎn)業(yè)鏈條的“正向”生長安全，從園區(qū)整體性安全出發(fā)，將生產(chǎn)的本源整合起來，以原材料的安全流向為指向，以中間產(chǎn)品為節(jié)點，形成安全的產(chǎn)業(yè)鏈，統(tǒng)籌生產(chǎn)過程中的本源安全。按照這一邏輯順序，統(tǒng)籌發(fā)展進程中的本源安全，其切入點或突破口是產(chǎn)業(yè)的鏈式發(fā)展。

具體而言，在中觀策略層面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌安全生產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展與安全體現(xiàn)在三個方面。

第一，以園區(qū)為單位進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局。當前我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)、港區(qū)等功能區(qū)發(fā)展迅速，聚集了大量企業(yè)，形成了專業(yè)化、集群化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，以園區(qū)為基本單元的產(chǎn)業(yè)集中布局、集群規(guī)模化發(fā)展，能降低安全風險等級。在園區(qū)單元內(nèi)可以統(tǒng)籌考慮國土和安全規(guī)劃布局，合理謀劃布局涉及危險化學品的化工園區(qū)、港區(qū)建設(shè)、高危產(chǎn)業(yè)等，保證從規(guī)劃布局初期就充分考慮生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生命、生存等多目標相容的要求。如通過前期園區(qū)安全風險評估與論證，科學合理確定企業(yè)選址和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民生活區(qū)空間布局，將易燃易爆危險品生產(chǎn)企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、退城入園，在園區(qū)內(nèi)集中建設(shè)，引導如煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)向主產(chǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移或有序退出。這也是以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為著力點，落實宏觀層面的安全規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃銜接的具體措施。這樣，從產(chǎn)業(yè)布局和空間布局源頭開始，強化預(yù)防措施，增強生產(chǎn)安全事故預(yù)防的縱深性和有效性，做到防患未然，形成本源安全。

第二，園區(qū)內(nèi)各生產(chǎn)經(jīng)營單位協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控?；诋a(chǎn)業(yè)園區(qū)以產(chǎn)業(yè)鏈的形式系統(tǒng)集成各生產(chǎn)經(jīng)營單位，凝聚各方安全監(jiān)管力量，構(gòu)筑起有效的聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產(chǎn)經(jīng)營單位，在安全風險管控方面有著共同的、相似的要求，通過統(tǒng)籌管理，建立完善重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控機制，能夠?qū)⑾噜徎蛘呦嗨频陌踩L險管控力量進行整合。園區(qū)集中管控和聯(lián)合建立專職救援隊伍，通過定期組織安全生產(chǎn)交叉檢查、開展聯(lián)合應(yīng)急救援演練和應(yīng)急調(diào)度測試等方式，形成管控合力，節(jié)約管控成本，提升管控效能，提高安全風險管控能力和水平。此外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)集中產(chǎn)業(yè)鏈條的危險環(huán)節(jié)，通過智慧園區(qū)的機械化改造和信息化賦能，保障安全發(fā)展，如確保煙花爆竹生產(chǎn)和重要涉藥工序集中人機分離、人藥分離，以園區(qū)集中布局、產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展、風險聯(lián)防聯(lián)控，提升本源安全。

第三，各類發(fā)展單元明確安全生產(chǎn)監(jiān)管責任。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等不同的安全發(fā)展特點和監(jiān)管體制現(xiàn)實，在政府管理的末端觸角層分解壓實安全責任。例如，“三管三必須”原則要求，街鎮(zhèn)黨政負責人需要對本行政區(qū)域安全生產(chǎn)進行擔責，街鎮(zhèn)政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管科室對管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位進行監(jiān)督檢查；開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等功能區(qū)的黨政負責人也需要依據(jù)“三管三必須”原則對功能區(qū)的安全生產(chǎn)擔責，功能區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要對管理區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位實施監(jiān)督檢查。[15]同時，針對不同的監(jiān)管對象及監(jiān)管執(zhí)法實際，可采取由縣級及其以上的政府協(xié)助基層政府履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責，或委托授權(quán)直接履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責，這樣既可以在權(quán)限范圍內(nèi)成立新的工作機構(gòu)，也可以指定或者授權(quán)有關(guān)工作機構(gòu)負責功能區(qū)的安全監(jiān)管工作，強化并落實開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等功能區(qū)的安全監(jiān)管責任。

(三)作業(yè)面向：企業(yè)統(tǒng)籌生產(chǎn)和安全治理

企業(yè)是統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理的微觀主體，也是統(tǒng)籌生產(chǎn)和安全最直接的行動者。企業(yè)是生產(chǎn)主體，也是安全主體，承擔著安全生產(chǎn)的主體責任。在生產(chǎn)過程中隱藏著大量安全風險，這些均由企業(yè)負責消除，例如生產(chǎn)過程的事故災(zāi)難、生產(chǎn)產(chǎn)品的負外部性等。具體到作業(yè)層面，統(tǒng)籌生產(chǎn)和安全首先是秉持協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，認識到安全即效益。企業(yè)生產(chǎn)的最終目的是獲得效益，在某種意義上，安全即為可見的效益，一旦發(fā)生生產(chǎn)事故，事故搶救和處理將耗掉企業(yè)大量的財力和物力，企業(yè)的經(jīng)濟損失甚至更為致命的損失也將難以避免。企業(yè)要做到安全與生產(chǎn)的協(xié)調(diào)并進，提升本質(zhì)安全是其落腳點和出發(fā)點。本質(zhì)安全可以從單一設(shè)備裝置的本質(zhì)安全向技術(shù)系統(tǒng)的本質(zhì)安全再到生產(chǎn)系統(tǒng)的本質(zhì)安全[16]層層遞進，將本質(zhì)安全設(shè)計貫穿到生產(chǎn)過程的全要素、全生命周期。

簡而言之，以系統(tǒng)設(shè)計或預(yù)先設(shè)計獲得設(shè)備、裝置的本質(zhì)安全，具有能夠消除或控制某種危險的“先天屬性”；由多個設(shè)備、裝置按照一定的技術(shù)工藝組成的技術(shù)系統(tǒng)的本質(zhì)安全，在發(fā)生設(shè)備故障或者人員出現(xiàn)誤操作、發(fā)生誤判時具備自動保證安全的屬性；由設(shè)備系統(tǒng)與作業(yè)人員、管理系統(tǒng)、工作環(huán)境等要素組成的生產(chǎn)系統(tǒng)的本質(zhì)安全，是能夠?qū)崿F(xiàn)既定生產(chǎn)功能兼具安全屬性的綜合系統(tǒng)。按照本質(zhì)安全要求的生產(chǎn)系統(tǒng)設(shè)計、技術(shù)系統(tǒng)設(shè)計和生產(chǎn)設(shè)備設(shè)計能夠保證：即使操作失誤，也不會因設(shè)備故障發(fā)生事故；即使出現(xiàn)故障，也能自動排除、切換或安全停機；即使系統(tǒng)未能自動防控，操作人員也能做到應(yīng)急保護。這樣就能減少事故損失，形成人、機、環(huán)境的和諧統(tǒng)一，最終達到安全生產(chǎn)整個系統(tǒng)內(nèi)在的本質(zhì)安全。

同時，以本質(zhì)安全的理念引導“要我安全”到“我要安全”的目標轉(zhuǎn)向，形成企業(yè)全員主動進行安全生產(chǎn)的格局。如從原材料運輸、入廠、加工、生產(chǎn)到出售的全生命周期，從企業(yè)的立項、設(shè)計、建設(shè)、試生產(chǎn)、規(guī)?；?，涉及到消防、工藝、生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售等各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)設(shè)計與把關(guān)，企業(yè)員工在上述的各環(huán)節(jié)、各流程、各部門以主動安全進行生產(chǎn)作業(yè)。此外，還應(yīng)在生產(chǎn)作業(yè)中推動企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)。循環(huán)式生產(chǎn)符合本質(zhì)安全的最小化原則(減少危險物質(zhì)庫存量)、簡化原則(消除不必要的復雜性，以減少錯誤和誤操作的幾率)，以簡單、微小的單元替代復雜、宏大的單元，提升本質(zhì)安全，最大化增加生產(chǎn)過程中的容錯率，避免多米諾骨牌效應(yīng)。具體而言，企業(yè)生產(chǎn)層面，統(tǒng)籌發(fā)展與安全有以下三個方面的工作。

第一，以創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動企業(yè)生產(chǎn)的本質(zhì)安全。通過科技創(chuàng)新，助力生產(chǎn)系統(tǒng)設(shè)計，是實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)本質(zhì)安全的基本路徑。一是通過新技術(shù)推動生產(chǎn)新工藝。企業(yè)產(chǎn)品每次革新均源于技術(shù)革新。新的技術(shù)應(yīng)用不僅帶來新產(chǎn)品和新工藝，而且加速落后產(chǎn)能調(diào)整，從而為企業(yè)生產(chǎn)的本質(zhì)安全提供了新的保障。因此，不斷地進行技術(shù)革新是企業(yè)作業(yè)層面統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理最為基本的手段。二是以自動化生產(chǎn)帶動企業(yè)安全化。通過推進危險化學品企業(yè)全流程自動化改造，在安全距離、設(shè)備工藝、平面布局等方面系統(tǒng)設(shè)計，以機代人減少高危崗位現(xiàn)場作業(yè)人員。以本質(zhì)安全為建設(shè)中心，推動典型的高危生產(chǎn)過程中本質(zhì)安全的技術(shù)攻關(guān)，推動企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備升級改造；將高危的工藝流程的工作崗位、高?；瘜W品生產(chǎn)的一線作業(yè)崗位和勞動密集的崗位作為用機器人替代人的重點崗位，擴大機器人使用范圍，建設(shè)智能車間、“無人”車間。三是以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)為抓手，推進生產(chǎn)與安全系統(tǒng)集成。通過大量安裝攝像頭、煙感器、恒溫器等傳感器，實時感知生產(chǎn)過程中的溫度、濕度和粉塵等環(huán)境狀況，形成生產(chǎn)區(qū)域內(nèi)局部環(huán)境安全監(jiān)測；結(jié)合生產(chǎn)系統(tǒng)對原材料、中間產(chǎn)品、最終產(chǎn)品以及廢棄物(如廢水、廢氣、廢渣等)數(shù)據(jù)監(jiān)測，充實工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)涵，最終通過企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)測平臺和安全指揮平臺，實現(xiàn)生產(chǎn)與安全治理統(tǒng)籌發(fā)展。

第二，以風險管理統(tǒng)籌企業(yè)生產(chǎn)與安全治理。依托風險管理的基本原理，將發(fā)現(xiàn)風險和消減風險作為實踐工作的重點，建構(gòu)并實施風險分級管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機制。在生產(chǎn)作業(yè)層面，將風險控制在隱患形成之前，把隱患消滅在事故前面。一是風險管控關(guān)口前移，超前辨識、預(yù)判崗位、企業(yè)、區(qū)域安全風險，分類分級管控辨識安全風險，綜合實施制度、技術(shù)、工程、管理等措施；二是強化隱患排查治理，加強過程管控，完善技術(shù)支撐、智能化管控、第三方專業(yè)化服務(wù)的保障措施，通過構(gòu)建隱患排查治理體系和閉環(huán)管理制度，強化監(jiān)管執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)和消除各類事故隱患，防患未然；三是強化事后處置，及時、科學、有效應(yīng)對各類重特大事故，最大限度減少事故傷亡人數(shù)、降低損害程度。在生產(chǎn)作業(yè)層面，雙重預(yù)防機制可推動生產(chǎn)經(jīng)營單位安全風險自辨自控、隱患自查自治，在安全治理手段層面實現(xiàn)統(tǒng)籌生產(chǎn)與安全。

第三，以全員安全生產(chǎn)責任制推動全員主動安全。長期以來，企業(yè)習慣將生產(chǎn)任務(wù)壓在領(lǐng)導和員工身上，而將安全監(jiān)管責任壓在少數(shù)幾個安全生產(chǎn)監(jiān)督員身上，口號是“安全生產(chǎn)，人人有責”，而實際是“生產(chǎn)人人有責，安全少數(shù)人負責”；一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，安全員成了“替罪羊”，從而形成生產(chǎn)與安全“兩張皮”、生產(chǎn)碾壓安全等現(xiàn)象。根據(jù)新的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位采取安全生產(chǎn)監(jiān)督員和全員安全生產(chǎn)責任制度，即生產(chǎn)經(jīng)營單位各級領(lǐng)導、職能部門、工程技術(shù)人員、崗位操作人員，均負責安全生產(chǎn)責任。就普通企業(yè)員工而言，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》增加了“落實崗位安全責任”的要求，并將未落實崗位安全責任納入從業(yè)人員行政處罰的范圍，這意味著對一線從業(yè)人員安全生產(chǎn)責任的要求提高了，已經(jīng)在法律層面明確一線從業(yè)人員應(yīng)從被動服從管理、遵守本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，轉(zhuǎn)變到主動落實相應(yīng)的安全責任上來。安全理念是安全行動的先導。以全員安全責任推動主動安全，包括在設(shè)計、制造源頭上主動規(guī)避風險，在生產(chǎn)、管理過程中主動識別、整改風險，在事中主動自救互救等。以“人”的主動安全狀態(tài)主導和影響生產(chǎn)系統(tǒng)的安全性，實現(xiàn)作業(yè)層面的統(tǒng)籌安全與生產(chǎn)治理。

可以說，作業(yè)層面統(tǒng)籌發(fā)展與安全，是以本質(zhì)安全理念為核心，以創(chuàng)新發(fā)展為動力，以全員安全責任制為手段，形成全員主動安全格局。與傳統(tǒng)的“基于事故控制”的防控理念相比，本質(zhì)安全是進行事前控制，持續(xù)提升企業(yè)的本質(zhì)安全水平，使其從根源和本質(zhì)上具備預(yù)防事故發(fā)生的能力，從本質(zhì)上讓事故發(fā)生的概率降低。[17]

四、結(jié) 語

安全生產(chǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌發(fā)展和安全治理，既是減少安全生產(chǎn)事故以及保護人民生命財產(chǎn)安全的基本要求，也是促進國家經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。在統(tǒng)籌治理分析框架下，它主要指向發(fā)展和安全雙重邏輯下的理念、目標及工具的內(nèi)外統(tǒng)籌之道，任一部分的失向、失序、失衡，都將成為風險隱患，釀成安全事故。為此，統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理必須面向戰(zhàn)略、策略及作業(yè)三個層面，以政府、園區(qū)及企業(yè)整體統(tǒng)籌各層面的發(fā)展與安全治理。在橫向上，統(tǒng)籌新發(fā)展觀與總體國家安全觀，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全，建構(gòu)彼此促進的新發(fā)展格局與大安全格局；以產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展與本源安全觀，打造循環(huán)經(jīng)濟與安全園區(qū)；以作業(yè)層面的系統(tǒng)設(shè)計與創(chuàng)新發(fā)展，推動全員主動安全生產(chǎn)，提升本質(zhì)安全水平。在縱向上，統(tǒng)籌總體國家安全觀從產(chǎn)業(yè)鏈的本源安全到本質(zhì)安全，建構(gòu)宏觀上的大安全格局、中觀上的安全園區(qū)以及微觀上的全員主動安全。以理念相依、目標相契、手段相容的統(tǒng)籌治理工具，把握發(fā)展與安全治理關(guān)系，使之互為依托、互為約束，發(fā)展與安全統(tǒng)籌為一體，貫穿到國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。

不同領(lǐng)域、不同部門的管理者以及不同學科的學者，對于統(tǒng)籌發(fā)展與安全的順序有著不同的認識。總體上可以分為兩類：一類是注重發(fā)展的管理者和學者，他們將發(fā)展放前、安全置后，形成了發(fā)展安全的概念；另外一類是注重安全的管理者和學者，他們將安全放前、發(fā)展置后，產(chǎn)生了安全發(fā)展的概念。之所以造成如此分歧，原因之一在于缺乏多向度辨析“統(tǒng)籌治理”的內(nèi)涵。

本文在原有研究從目標和手段兩個維度解析“統(tǒng)籌治理”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提出從理念、目標和手段三個維度構(gòu)建“統(tǒng)籌治理”內(nèi)涵，將發(fā)展與安全在不同維度上具體化，從而為統(tǒng)籌發(fā)展與安全治理提供更為豐富的內(nèi)容。繼而，本文從安全生產(chǎn)領(lǐng)域出發(fā)，推行安全發(fā)展概念，提出安全是底線、發(fā)展是頂線，底線與頂線之間的空間就是安全發(fā)展。只有發(fā)展與安全相向而行、同步前進，安全發(fā)展空間才會不斷擴大。事實上，安全發(fā)展本身就是一個系統(tǒng)性概念和整體性原則，包含著多元要素和多維環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌治理強調(diào)系統(tǒng)思維和整體行動，將安全發(fā)展的各種要素和環(huán)節(jié)有機統(tǒng)一起來，既善于運用發(fā)展成果夯實國家安全的實力基礎(chǔ)，又善于塑造有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的安全環(huán)境，推動兩者進入相互促進、自我強化的螺旋中。