統(tǒng)籌發(fā)展與安全的依據(jù)、意涵和關(guān)鍵抓手

童 星

(1.南京大學(xué) 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)管理研究中心，江蘇 南京 210023; 2.蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

2020年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，包括統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與安全，統(tǒng)籌中國(guó)在世界發(fā)展與安全中的地位、角色和貢獻(xiàn)。2022年3月17日，習(xí)近平主持中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，部署從嚴(yán)抓好疫情防控工作，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，采取更加有效措施，努力用最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大的防控效果，最大限度減少疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響”[1]。 統(tǒng)籌發(fā)展與安全，已然成了我國(guó)當(dāng)前的主旋律。本文運(yùn)用文本分析方法，揭示統(tǒng)籌發(fā)展與安全的依據(jù)在于總體國(guó)家安全觀與新發(fā)展理念的一致性；其意涵既包括立足于新發(fā)展理念，將安全注入發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，又包括立足于總體國(guó)家安全觀，將發(fā)展導(dǎo)入安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)；其關(guān)鍵抓手則是搞好決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以控制發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)增量，認(rèn)真排查危險(xiǎn)源，降低脆弱性，以消減發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)存量。

一、總體國(guó)家安全觀和新發(fā)展理念的一致性

之所以要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，其根本原因就在于總體國(guó)家安全觀和新發(fā)展理念之間存在著一致性，都反映了國(guó)家的最高利益。

(一)總體國(guó)家安全觀

2014年4月15日，新成立的中央國(guó)家安全委員會(huì)召開第一次全體會(huì)議,習(xí)近平發(fā)表了題為《堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀 走中國(guó)特色國(guó)家安全道路》的重要講話，指出“貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，必須既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全，對(duì)內(nèi)求發(fā)展、求變革、求穩(wěn)定、建設(shè)平安中國(guó)，對(duì)外求和平、求合作、求共贏、建設(shè)和諧世界；既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全，堅(jiān)持以民為本、以人為本，堅(jiān)持國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實(shí)國(guó)家安全的群眾基礎(chǔ)；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件，富國(guó)才能強(qiáng)兵，強(qiáng)兵才能衛(wèi)國(guó)；既重視自身安全，又重視共同安全，打造命運(yùn)共同體，推動(dòng)各方朝著互利互惠、共同安全的目標(biāo)相向而行?！盵2]簡(jiǎn)言之，總體國(guó)家安全觀包含五個(gè)“既重視又重視”，一共十項(xiàng)內(nèi)容。

2017年10月18日，習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨十九大做了題為《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的政治報(bào)告，在闡釋“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”時(shí)強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。必須堅(jiān)持國(guó)家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國(guó)家安全制度體系，加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益?！盵3]乍一看，似乎這里連續(xù)提及統(tǒng)籌四對(duì)八項(xiàng)安全，好像比前述提法少了一對(duì)兩項(xiàng)。的確后來許多人在許多場(chǎng)合都按照統(tǒng)籌四對(duì)八項(xiàng)安全來概括總體國(guó)家安全觀。

其實(shí)，在十九大報(bào)告這段話的一開始就強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，最后又歸結(jié)到“堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”?？梢姡?xí)近平在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議和中國(guó)共產(chǎn)黨十九大上對(duì)總體國(guó)家安全觀的闡釋是完全一致的，總共涵蓋五對(duì)十項(xiàng)內(nèi)容。

(二)新發(fā)展理念

2015年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃，習(xí)近平在對(duì)“十三五規(guī)劃建議”做說明時(shí)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，指出發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。[4]這五大新發(fā)展理念是一個(gè)緊密聯(lián)系的整體：創(chuàng)新是發(fā)展的動(dòng)力，協(xié)調(diào)是發(fā)展的方法，綠色是發(fā)展的模式，開放是發(fā)展的途徑，共享是發(fā)展的目的。五年之后，中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)審議十四五規(guī)劃時(shí)繼續(xù)堅(jiān)持五大新發(fā)展理念，重申“發(fā)展是解決我國(guó)一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”[5]。

(三)總體國(guó)家安全觀和新發(fā)展理念的一致性

總體國(guó)家安全觀代表著新時(shí)代黨和人民對(duì)國(guó)家安全的最新最高水平的認(rèn)知，同樣的，新發(fā)展理念也代表著新時(shí)代黨和人民對(duì)發(fā)展的最新最高水平的認(rèn)知。這兩種認(rèn)知的視角、邏輯和方法論是完全一致的。

第一，以時(shí)間軸為維度，布局發(fā)展與安全，提出“創(chuàng)新發(fā)展”和“既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全”。在國(guó)家發(fā)展上，不僅要繼承建國(guó)以來尤其是改革開放以來的成功經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展套路，更要強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。面對(duì)國(guó)際關(guān)系“百年未有之大變局”，面對(duì)國(guó)內(nèi)全面小康社會(huì)建成和社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，面對(duì)后疫情時(shí)代的新業(yè)態(tài)新生活，都必須依靠創(chuàng)新來驅(qū)動(dòng)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展。這不僅是我國(guó)發(fā)展的必由之路，也是世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家的共同之路。以制造業(yè)為例，“美國(guó)提出‘先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃’、德國(guó)提出‘工業(yè)4.0戰(zhàn)略計(jì)劃’、英國(guó)提出‘英國(guó)工業(yè)2050戰(zhàn)略’、法國(guó)提出‘新工業(yè)法國(guó)計(jì)劃’、日本提出‘超智能社會(huì)5.0戰(zhàn)略’、韓國(guó)提出‘制造業(yè)創(chuàng)新3.0計(jì)劃’，都將發(fā)展智能制造作為本國(guó)構(gòu)建制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵舉措?！盵6]我國(guó)的《中國(guó)制造2025》也明確提出，要以新一代信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合為主線，以推進(jìn)智能制造為主攻方向。在國(guó)家安全上，以往關(guān)注的都是國(guó)家的主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整、人民的生命安全和政權(quán)的安全，聚焦于軍事、政治、外交領(lǐng)域；冷戰(zhàn)后期特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以后，出現(xiàn)了一系列新型的安全領(lǐng)域。1997年，中國(guó)共產(chǎn)黨十五大報(bào)告首次提出“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”；[7]2002年，中共十六大報(bào)告作出“傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織”[8]的重要判斷；2014年，習(xí)近平將傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全作為總體國(guó)家安全觀的構(gòu)成要素。2015年，《國(guó)家安全法》頒布實(shí)施，涉及到政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全、海外利益安全、太空安全、深海安全、極地安全、生物安全16類。通常認(rèn)為，前3類屬于傳統(tǒng)安全，后13類都屬于非傳統(tǒng)安全。

第二，以人與自然的關(guān)系為維度，定位發(fā)展與安全，提出“綠色發(fā)展”和“既重視國(guó)土安全又重視國(guó)民安全”?，F(xiàn)代意義的發(fā)展始于工業(yè)革命，先后由煤炭、石化、電氣等引擎所推動(dòng)。在發(fā)展模式的選擇上，許多國(guó)家都曾走過“先污染、后治理”的道路，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)失衡，隨后再憑借增長(zhǎng)了的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來治理環(huán)境。全球氣候變暖和極端天氣頻繁，自然資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化，迫使各國(guó)反思發(fā)展道路，“可持續(xù)發(fā)展”“低碳經(jīng)濟(jì)”應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，中國(guó)共產(chǎn)黨十八大作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，[9]中國(guó)共產(chǎn)黨十九大將其與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)相并列，構(gòu)建了“五位一體”的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的總體布局，[3]其間又提出綠色發(fā)展理念，就是以人與自然和諧相處為價(jià)值取向，以綠色低碳循環(huán)再生為主要原則，以生態(tài)文明建設(shè)為基本抓手，建設(shè)“美麗中國(guó)”。在國(guó)家安全上，人與自然的統(tǒng)一則體現(xiàn)在既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全。國(guó)土安全是指國(guó)家領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空的主權(quán)完整，保衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土領(lǐng)海領(lǐng)空不受外敵侵犯、不遭恐怖主義襲擊、不受大規(guī)模殺傷性武器威脅。國(guó)家安全首先包括但又不限于國(guó)土安全，守土是為了保民，不僅保護(hù)國(guó)家領(lǐng)土領(lǐng)海領(lǐng)空中的所有國(guó)民的安全，而且保護(hù)海外中國(guó)公民、組織和機(jī)構(gòu)的安全?？梢?，既重視國(guó)土安全又重視國(guó)民安全的國(guó)家安全觀與綠色發(fā)展理念，二者都是以民為本、以人為本，國(guó)家發(fā)展和國(guó)家安全，都要堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民。

第三，以國(guó)內(nèi)與國(guó)外的關(guān)系為維度，打通發(fā)展與安全，提出“開放發(fā)展”和“既重視外部安全又重視內(nèi)部安全”。過去相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，我們關(guān)起門來搞建設(shè)，難以擺脫貧窮困境；自中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)確立對(duì)外開放的方針以來，開放的地區(qū)越來越廣，開放的領(lǐng)域越來越寬，引進(jìn)的東西越來越多，走出去參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的力量也越來越強(qiáng)；特別是2000年以來，先后加入WTO、G20，進(jìn)一步擴(kuò)大開放、參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，從而促使國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷躍上新臺(tái)階。歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，閉關(guān)鎖國(guó)不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，中國(guó)的騰飛離不開世界。盡管近年來國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了新的巨大變化，中國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境充滿了不確定性，但是，繼續(xù)并擴(kuò)大對(duì)外開放的基本國(guó)策不能變，因此開放在新發(fā)展理念中仍然占據(jù)重要的一席；同時(shí)，國(guó)際環(huán)境的收緊也倒逼我們形成“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局，即“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”[10]。 同樣，在國(guó)家安全上，過去相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，我們主要關(guān)注境外敵對(duì)勢(shì)力的破壞和滲透，現(xiàn)在則是既重視外部安全又重視內(nèi)部安全，把建設(shè)平安中國(guó)和建設(shè)和諧世界結(jié)合起來，將自身的發(fā)展、改革、穩(wěn)定都納入總體國(guó)家安全觀。

第四，以自身(本國(guó))與他人(他國(guó))的關(guān)系為維度，謀劃發(fā)展與安全，提出“共享發(fā)展”和“既重視自身安全又重視共同安全”。早在1997年，中國(guó)共產(chǎn)黨十五大在概括社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)建設(shè)綱領(lǐng)時(shí)就強(qiáng)調(diào)“保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，人民共享經(jīng)濟(jì)繁榮成果”[7]； 2007年，中國(guó)共產(chǎn)黨十七大進(jìn)一步明確社會(huì)建設(shè)的基本原則是“共建共享”，總目標(biāo)是“使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，[11]從而將共享的范圍由經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果擴(kuò)展到社會(huì)建設(shè)成果；2015年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)將“共享”納入五大“新發(fā)展理念”，至此，共享被深深嵌入整個(gè)國(guó)家的發(fā)展之中，不僅發(fā)展的成果由人民共享，而且發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民。與“共享發(fā)展”相呼應(yīng)，在國(guó)家安全方面則提出了“既重視自身安全又重視共同安全”?！肮餐踩钡母拍钭钤缭从凇芭翣柮肺瘑T會(huì)”①在1982年發(fā)布的題為《共同安全：一種生存藍(lán)圖》的報(bào)告，該報(bào)告認(rèn)定“世界各國(guó)的安全——甚至生存——是相互依賴的”，從而確定了保障“共同安全”的六大原則。[12]這種共同安全觀對(duì)于反對(duì)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)、維護(hù)世界和平發(fā)揮了積極作用。長(zhǎng)期以來，中國(guó)一直堅(jiān)持各國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土完整應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾途S護(hù)，聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則也應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦餐S護(hù)，并且倡導(dǎo)和力行“和平共處五項(xiàng)原則”；現(xiàn)在又倡導(dǎo)共建“一帶一路”，打造人類命運(yùn)共同體，推動(dòng)各方朝著互惠互利、共同安全的目標(biāo)相向而行。

第五，以總攬全局的視角，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提出“協(xié)調(diào)發(fā)展”和“既重視發(fā)展問題又重視安全問題”。在國(guó)家發(fā)展上，上述的創(chuàng)新、綠色、開放、共享理念從總體上看是相互統(tǒng)一的，但落實(shí)到某個(gè)具體地方、部門、項(xiàng)目、決策時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一定的差異甚至沖突，這就需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧；在發(fā)展的各個(gè)主體(政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人)之間、各個(gè)行業(yè)之間、各個(gè)地區(qū)之間，以及產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的上下游之間，也都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，理順關(guān)系；此外，還要在更高的層面上協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)展和國(guó)家安全，因而具有總攬全局的意義。同樣，在國(guó)家安全上，上述的傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、國(guó)土安全與國(guó)民安全、外部安全與內(nèi)部安全、自身安全與共同安全，從總體上看也是相互統(tǒng)一的，但落實(shí)到具體問題上也會(huì)產(chǎn)生一定的差異甚至沖突，因而需要進(jìn)行統(tǒng)籌；更重要的是，也還要在更高層面上、總攬全局的意義上統(tǒng)籌國(guó)家安全和國(guó)家發(fā)展，這就是“既重視發(fā)展問題又重視安全問題”。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總攬全局，也就是要堅(jiān)持系統(tǒng)思維。國(guó)家方方面面的發(fā)展和各種各樣的安全都是相互聯(lián)系、相互影響的，取得任何一項(xiàng)發(fā)展的成果和實(shí)現(xiàn)任何一項(xiàng)安全的保障，都是需要付出成本代價(jià)的，因此，不能把任何一項(xiàng)發(fā)展成果和任何一項(xiàng)安全保障絕對(duì)化，否則必然會(huì)影響其他方面的發(fā)展和安全。集中力量辦大事，其利在于可以調(diào)動(dòng)各種相關(guān)資源辦好大事，其弊則在于可能妨礙其他應(yīng)當(dāng)辦好的“中事”“小事”。所以，其間“度”的把握極其重要。

新發(fā)展理念和總體國(guó)家安全觀在視角、邏輯、方法論上的一致性，可參見表1。

表1 統(tǒng)籌安全與發(fā)展依據(jù)

二、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的意涵

統(tǒng)籌“發(fā)展與安全”有兩種思路：一是立足于新發(fā)展理念，將安全注入發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，落腳到發(fā)展；二是立足于總體國(guó)家安全觀，將發(fā)展導(dǎo)入安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)，落腳到安全。綜合這兩種思路，就構(gòu)成統(tǒng)籌發(fā)展與安全的基本意涵。本文將依據(jù)2021年全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《十四五規(guī)劃》)[13]1-114，闡釋如何將安全注入發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，以及如何將發(fā)展導(dǎo)入安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)；再依據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2021〕36號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《十四五應(yīng)急規(guī)劃》)[14]，補(bǔ)充如何將發(fā)展導(dǎo)入安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。

《十四五規(guī)劃》在“指導(dǎo)思想”部分明確規(guī)定“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”；)[13]4在“必須遵循的原則”中強(qiáng)調(diào)“辦好發(fā)展安全兩件大事”[13]4；在“主要目標(biāo)”中提出要實(shí)現(xiàn)“發(fā)展安全保障更加有力”[13]7。特別值得指出的是，每個(gè)五年規(guī)劃的名稱都是關(guān)于“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”的規(guī)劃，其主要指標(biāo)(無論是預(yù)期性的還是約束性的)一直都是有關(guān)發(fā)展方面的，而《十四五規(guī)劃》中首次列出了“糧食綜合生產(chǎn)能力>6.5億噸”和“能源綜合生產(chǎn)能力>46億噸標(biāo)準(zhǔn)煤”這兩個(gè)兼顧發(fā)展和安全的“約束性指標(biāo)”。[13]8

過去人們常說，發(fā)展才是硬道理；今天，發(fā)展仍然是解決我國(guó)一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?！妒奈逡?guī)劃》的主要篇章還是按照發(fā)展來展開的，但是，該規(guī)劃有關(guān)發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一篇在內(nèi)容中都涉及到安全。

在第二篇“堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展 全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)”中，特別部署了“在事關(guān)國(guó)家安全和發(fā)展全局的基礎(chǔ)核心領(lǐng)域，制定實(shí)施戰(zhàn)略性科學(xué)計(jì)劃和科學(xué)工程”。[13]9

在第三篇“加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系 鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基”[13]6中，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持自主可控、安全高效”，“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性和安全性相結(jié)合”，[13]6部署“統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造系統(tǒng)完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”，[13]21要求“推進(jìn)能源革命，建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系，提高能源供給保障能力”[13]23。

在第四篇“形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng) 構(gòu)建新發(fā)展格局”中，提出了三個(gè)“加快”：一是“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”[13]26，二是“加快形成內(nèi)外聯(lián)通、安全高效的物流網(wǎng)絡(luò)”[13]27，三是“加快建立儲(chǔ)備充足、反應(yīng)迅速、抗沖擊能力強(qiáng)的應(yīng)急物流體系”[13]27；要求“引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，防范化解境外政治、經(jīng)濟(jì)、安全等各類風(fēng)險(xiǎn)”[13]29；倡導(dǎo)“促進(jìn)消費(fèi)向綠色、健康、安全發(fā)展，穩(wěn)步提高居民消費(fèi)水平”[13]29；并在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的安排中，特別強(qiáng)調(diào)要“加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共安全、生態(tài)環(huán)保、公共衛(wèi)生、物資儲(chǔ)備、防災(zāi)減災(zāi)、民生保障等領(lǐng)域短板”[13]30。

在第五篇“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國(guó)”中，要求“加快構(gòu)建數(shù)字技術(shù)輔助政府決策機(jī)制，提高基于高頻大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)預(yù)警水平。強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的運(yùn)用，全面提升預(yù)警和應(yīng)急處置能力”[13]34-35；提出“堅(jiān)持放管并重，促進(jìn)發(fā)展與規(guī)范管理相統(tǒng)一，構(gòu)建數(shù)字規(guī)則體系，營(yíng)造開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)”[13]35；為了統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開發(fā)利用、隱私保護(hù)和公共安全，還設(shè)專節(jié)部署“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)”[13]35。

在第六篇“全面深化改革 構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”中，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步聚焦戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國(guó)計(jì)民生、公共服務(wù)等功能，調(diào)整盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化增量資本配置，向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)集中，向提供公共服務(wù)、應(yīng)急能力建設(shè)和公益性等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中”[13]38；提出“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，補(bǔ)齊監(jiān)管制度短板，在審慎監(jiān)管前提下有序推進(jìn)金融創(chuàng)新，健全風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋監(jiān)管框架……強(qiáng)化監(jiān)管科技運(yùn)用和金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，探索建立創(chuàng)新產(chǎn)品糾偏和暫停機(jī)制”[13]42；在提升政府經(jīng)濟(jì)治理能力方面，則要求“健全宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估評(píng)價(jià)制度和重大風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制”。[13]43

在第七篇“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”中，明確“夯實(shí)糧食生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，保障糧、棉、油、糖、肉、奶等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全”，發(fā)誓“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”，“確保種源安全”。[13]45

在第八篇“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”中，要求“優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑生態(tài)和安全屏障，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群”；并提出“統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，轉(zhuǎn)變超大特大城市開發(fā)建設(shè)方式，加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防范，促進(jìn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展”。[13]52-53

在第九篇“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”中，總體上要“以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、能源資源富集地區(qū)和邊境地區(qū)等承擔(dān)戰(zhàn)略功能的區(qū)域?yàn)橹?，切?shí)維護(hù)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、能源安全和邊疆安全”[13]58；特別是要重點(diǎn)“推動(dòng)?xùn)|北振興”和“打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境”，前者要求“從維護(hù)國(guó)家國(guó)防、糧食、生態(tài)、能源、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破”，將東北地區(qū)打造成“保障國(guó)家糧食安全的‘壓艙石’”，后者則要求“防范海上溢油、危險(xiǎn)化學(xué)品泄露等重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提升應(yīng)對(duì)海洋自然災(zāi)害和突發(fā)環(huán)境事件能力”。[13]62，65

在第十二篇“實(shí)行高水平對(duì)外開放 開拓合作共贏新局面”中，設(shè)專節(jié)部署了“健全開放安全保障體系”，并為共建“一帶一路”規(guī)劃了“深化務(wù)實(shí)合作，加強(qiáng)安全保障，促進(jìn)共同發(fā)展”的目標(biāo)。[13]80-81

可見，《十四五規(guī)劃》在確立發(fā)展目標(biāo)、制定發(fā)展方針、部署發(fā)展任務(wù)、安排發(fā)展項(xiàng)目等方方面面，都時(shí)時(shí)、處處、事事關(guān)注安全，充分體現(xiàn)了“生命至上、安全第一”的思想。其實(shí)，早在2013年11月24日，習(xí)近平在聽取青島黃島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東黃輸油管線泄漏引發(fā)爆燃事故情況匯報(bào)時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“我們必須牢固樹立這樣一個(gè)觀念，就是不能要帶血的生產(chǎn)總值?！盵15]

除了談發(fā)展總是不忘安全以外，《十四五規(guī)劃》也安排了專篇集中部署公共安全體系建設(shè)，這就是第十五篇“統(tǒng)籌發(fā)展和安全 建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”[13]100。在這一篇中，一方面，談安全總是不忘發(fā)展；另一方面，還實(shí)事求是地針對(duì)發(fā)展可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)提出了具有前瞻性的防范化解舉措，而這些舉措又是完全符合新發(fā)展理念的。[13]100-105

談安全總是不忘發(fā)展，具體體現(xiàn)在：數(shù)十次地提及安全保障的能力建設(shè)，這當(dāng)然屬于發(fā)展之內(nèi)涵；反復(fù)強(qiáng)調(diào)“著力提升糧食、能源、金融等領(lǐng)域安全發(fā)展能力”，為此專門部署“培育國(guó)際大糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)”，以及國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)；還安排了一系列經(jīng)濟(jì)安全保障工程，包括糧食儲(chǔ)備設(shè)施、油氣勘探開發(fā)、煤制油氣基地、電力安全保障、新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)、應(yīng)急能力提升等。[13]1-101

依據(jù)新發(fā)展理念，防范化解既往發(fā)展可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，則具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，以時(shí)間軸維度來看，創(chuàng)新發(fā)展常常先行，監(jiān)管往往滯后，從而引發(fā)一系列安全問題，特別是非傳統(tǒng)安全問題。突出的表現(xiàn)是層出不窮的金融創(chuàng)新，各式各樣的“互聯(lián)網(wǎng)+”及非金融機(jī)構(gòu)跨行經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)，相應(yīng)的金融監(jiān)管卻跟不上，導(dǎo)致大量的P2P暴雷，嚴(yán)重影響了金融安全和社會(huì)穩(wěn)定；新業(yè)態(tài)、新技術(shù)發(fā)展快速、目不暇接，安全生產(chǎn)監(jiān)管的理念陳舊、技術(shù)落后、人力資源不足，致使安全生產(chǎn)事故高位運(yùn)行，給人民群眾造成生命財(cái)產(chǎn)損失；食品藥品業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展也給食品藥品安全監(jiān)管帶來了一系列挑戰(zhàn)。究竟是簡(jiǎn)單地強(qiáng)化監(jiān)管遏制發(fā)展創(chuàng)新，還是通過監(jiān)管方自身的創(chuàng)新發(fā)展來適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展中的監(jiān)管對(duì)象？《十四五規(guī)劃》毫不猶豫地選擇了后者，在第十五篇中安排專節(jié)部署了“實(shí)施金融安全戰(zhàn)略”(第53章第3節(jié))、“提高安全生產(chǎn)水平”(第54章第1節(jié))、“嚴(yán)格食品藥品安全監(jiān)管”(第54章第2節(jié))。[13]101-103

第二，以人與自然關(guān)系維度來看，以往的發(fā)展往往只注重速度和數(shù)量，不顧環(huán)境承載力，程度或重或輕地傷害了生態(tài)環(huán)境。本世紀(jì)初，在科學(xué)發(fā)展觀提出后，這種狀況有所好轉(zhuǎn)；現(xiàn)在堅(jiān)持“綠色發(fā)展”和“統(tǒng)籌國(guó)土安全與國(guó)民安全”，更是合力封殺這種狀況?！妒奈逡?guī)劃》第十五篇也辟專節(jié)助推綠色發(fā)展，如“加強(qiáng)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控”(第54章第3節(jié))，以及“完善國(guó)家應(yīng)急管理體系”(第54章第4節(jié))，做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。[13]103-104

第三，以國(guó)內(nèi)與國(guó)外關(guān)系維度來看，對(duì)外開放既促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速騰飛，也為我國(guó)持續(xù)健康發(fā)展帶來了一定的挑戰(zhàn)，特別是糧食、能源和一些高新技術(shù)對(duì)外依賴程度較高，一旦國(guó)際形勢(shì)出現(xiàn)于我國(guó)不利的大動(dòng)蕩，會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)家安全造成嚴(yán)重的后果。面對(duì)這種局面，只能一方面在國(guó)家發(fā)展上繼續(xù)堅(jiān)持獨(dú)立自主，擴(kuò)大對(duì)外開放，形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新格局；另一方面在國(guó)家安全上著力防范和擺脫在關(guān)鍵資源、技術(shù)等領(lǐng)域?qū)?guó)外的依賴?！妒奈逡?guī)劃》第十五篇辟專節(jié)進(jìn)行布局，即“實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略”(第53章第1節(jié))、“實(shí)施能源資源安全戰(zhàn)略”(第53章第2節(jié))。[13]101

第四，以自身與他人關(guān)系維度來看，“共享發(fā)展”和“統(tǒng)籌自身安全與共同安全”，都是指向共同體建設(shè)，從中華民族共同體直到人類命運(yùn)共同體。為了建設(shè)好中華民族共同體，除了增進(jìn)共識(shí)、強(qiáng)化認(rèn)同、互惠互利、利益共享以外，還得直面現(xiàn)實(shí)，化解矛盾，保障安全，促進(jìn)和諧。如果說前者主要通過政治建設(shè)、文化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)來實(shí)現(xiàn)的話，那么后者就主要依靠社會(huì)建設(shè)特別是其中的社會(huì)治理來達(dá)成。因此，《十四五規(guī)劃》第十五篇也辟專節(jié)部署“健全社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制”(第55章第1節(jié))、“推進(jìn)社會(huì)治安防控體系現(xiàn)代化”(第55章第2節(jié))。[13]104-105

第五，從總攬全局的視角來看，如前所述，新發(fā)展理念中的“協(xié)調(diào)”不僅包含發(fā)展內(nèi)部各主體、各行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的上下游之間要協(xié)調(diào)，而且包含發(fā)展與安全之間也要協(xié)調(diào)；總體國(guó)家安全觀中的“統(tǒng)籌”不僅包含4對(duì)8種安全的統(tǒng)籌，而且也包含安全與發(fā)展的統(tǒng)籌。正是基于這種總攬全局的認(rèn)知，《十四五規(guī)劃》第十五篇用首章(即第52章)專門闡述了“加強(qiáng)國(guó)家安全體系和能力建設(shè)”。[13]100

《十四五規(guī)劃》是2021—2025年期間國(guó)家發(fā)展與國(guó)家安全的總綱，完整體現(xiàn)了上述兩種思路；但鑒于這是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”，因而必然用較大的篇幅來落實(shí)如何“將安全注入發(fā)展”的第一種思路。[13]1-101集中體現(xiàn)第二種思路即“將發(fā)展導(dǎo)入安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”思路的，則是《十四五應(yīng)急規(guī)劃》。[14]《十四五應(yīng)急規(guī)劃》將我國(guó)十四五期間應(yīng)急體系建設(shè)的指導(dǎo)思想確定為“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)為主線，深入推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”[14]。該規(guī)劃從總體上設(shè)計(jì)實(shí)施了“管理創(chuàng)新能力提升、風(fēng)險(xiǎn)防控能力提升、巨災(zāi)應(yīng)對(duì)能力提升、綜合支撐能力提升、社會(huì)應(yīng)急能力提升”[14]等五大工程，將發(fā)展導(dǎo)入安全。該規(guī)劃還對(duì)壯大安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)做出全面部署：既確立了相關(guān)政策方針，即“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)發(fā)展各具特色的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加強(qiáng)國(guó)家安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，形成區(qū)域性創(chuàng)新中心和成果轉(zhuǎn)化中心?！嘤慌趪?guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)大型企業(yè)集團(tuán)”；也明確了安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的十大發(fā)展重點(diǎn)，包括高精度監(jiān)測(cè)預(yù)警產(chǎn)品、高可靠風(fēng)險(xiǎn)防控與安全防護(hù)產(chǎn)品、新型應(yīng)急指揮通信和信息感知產(chǎn)品、特種交通應(yīng)急保障產(chǎn)品、重大消防救援產(chǎn)品、災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援關(guān)鍵裝備、智能無人應(yīng)急救援裝備、應(yīng)急管理支撐服務(wù)、應(yīng)急專業(yè)技術(shù)服務(wù)、社會(huì)化應(yīng)急救援服務(wù)。[14]這就改變了過去就應(yīng)急談應(yīng)急、就防控談防控，而是把更高水平的安全和更高質(zhì)量的發(fā)展結(jié)合起來。

三、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：發(fā)展中控風(fēng)險(xiǎn)增量的抓手

筆者曾提出過“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害(突發(fā)事件)—危機(jī)演化連續(xù)統(tǒng)”的解釋框架來闡明風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件、災(zāi)害、危機(jī)的相互關(guān)系和內(nèi)在的演化機(jī)理，從而構(gòu)建了“風(fēng)險(xiǎn)治理—災(zāi)害救援(應(yīng)急處突)—危機(jī)管理”的應(yīng)急管理全過程應(yīng)對(duì)體系；[16]也曾將公共安全治理概括為風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理、危機(jī)治理等3個(gè)階段，其中風(fēng)險(xiǎn)治理主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)的消減防緩等3個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)急管理主要包括準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等3個(gè)環(huán)節(jié)，危機(jī)治理主要包括調(diào)查、問責(zé)、改進(jìn)等3個(gè)環(huán)節(jié)。[17]既然是風(fēng)險(xiǎn)就具有不確定性、難以預(yù)測(cè)的危險(xiǎn)、損失和傷害，一旦其暴發(fā)，就轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件、災(zāi)害甚至危機(jī)，從而給人們帶來實(shí)實(shí)在在的生命財(cái)產(chǎn)損失。那么，應(yīng)對(duì)的最好辦法就不是等到突發(fā)事件、災(zāi)害、危機(jī)發(fā)生后再來應(yīng)急處突、災(zāi)害救援、危機(jī)管理，而是提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，從而切斷“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害(突發(fā)事件)—危機(jī)”這一轉(zhuǎn)化鏈條。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)治理效果最好，而成本最低、代價(jià)最小。

然而，口頭上承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)治理的重要性、優(yōu)先性，并不意味著行動(dòng)上就已重在預(yù)防。我們常?？吹剑瑹o聞避免危機(jī)的得不到獎(jiǎng)勵(lì)，轟轟烈烈解決問題的成為英雄。只有在實(shí)踐中付出了慘重的代價(jià)、得到了深刻的教訓(xùn)以后，才會(huì)真正地重在預(yù)防，從源頭抓緊抓好。在我國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)踐演進(jìn)中，一開始重視的是應(yīng)急處突和災(zāi)害救援，畢竟面對(duì)公共突發(fā)事件和災(zāi)害，情況緊急，輿情嚴(yán)重，時(shí)不我待，不得不全力以赴。自2003年應(yīng)對(duì)“非典”(SARS)之后，我國(guó)建立起“一案三制一保障”的應(yīng)急管理體系，其圍繞的核心是“應(yīng)急”，相關(guān)立法的名稱也是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。自2011年7月甬溫線特別重大鐵路交通事故以后，開始將危機(jī)治理提到重要位置，凡重大災(zāi)害事故發(fā)生，在應(yīng)急救援基本告一段落后，都會(huì)認(rèn)認(rèn)真真走“調(diào)查—問責(zé)—改進(jìn)”的程序，所有應(yīng)急處置權(quán)屬歸國(guó)務(wù)院的特別重大公共突發(fā)事件(一級(jí))，事后國(guó)務(wù)院調(diào)查組所作的調(diào)查報(bào)告都會(huì)向全社會(huì)公告。2015年10月，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨委和政府要增強(qiáng)責(zé)任感和自覺性，把自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)防控好，不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任都推給上面，也不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任都留給后面，更不能在工作中不負(fù)責(zé)任地制造風(fēng)險(xiǎn)?！盵18]2017年，中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告又提出“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)”[3]， 防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)被放在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。從此以后，重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解，就成了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

防范化解風(fēng)險(xiǎn)的最起始最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)乃是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，尤其是重大決策(含政策、改革方案、項(xiàng)目工程、重大活動(dòng)等)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估，這是“不能在工作中不負(fù)責(zé)任地制造風(fēng)險(xiǎn)”的必要前提，也是控風(fēng)險(xiǎn)增量的重要抓手。風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)很不相同，其暴發(fā)的概率差異極大，因而識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的路徑也不同。大體說來，對(duì)于發(fā)生概率較大的風(fēng)險(xiǎn)亦稱“灰犀牛”式風(fēng)險(xiǎn)，主要依靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行識(shí)別，將其納入常態(tài)化管理，這就離不開專家、一線人員和基層干部群眾的聰明才智，也離不開豐富的預(yù)案庫和案例庫；而對(duì)于發(fā)生概率極低的風(fēng)險(xiǎn)亦稱“黑天鵝”式風(fēng)險(xiǎn)，只能依靠直覺和想象，這就需要廣開言路，鼓勵(lì)想象，但不必將其納入常態(tài)化管理。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別出來以后，就需要予以評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的“技術(shù)活”。

決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境、社會(huì)等領(lǐng)域，并形成了相對(duì)穩(wěn)定的稱謂，即經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)安全評(píng)估(簡(jiǎn)稱“安評(píng)”)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”)。一般而言，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)安全屬于內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境影響、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)屬于外溢風(fēng)險(xiǎn)；技術(shù)安全、環(huán)境影響的演化遵循的是自然規(guī)律，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的演化和暴發(fā)則遵循社會(huì)規(guī)律。在這四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，作為理性決策者的政府或企事業(yè)單位，出于自身利益的考慮，是具有內(nèi)在動(dòng)力自覺去做經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的，一般不需要外來強(qiáng)制；另三種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則不然，因?yàn)樗鼈兪菦Q策的約束因素，如果通不過其中任何一項(xiàng)評(píng)估，眼看著會(huì)帶來巨大明顯經(jīng)濟(jì)效益的政策不能決策、項(xiàng)目不能上馬，所以必須有外在的強(qiáng)制力，否則決策主體不會(huì)自覺去做。目前“安評(píng)”依據(jù)的法律有《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》，法規(guī)有《安全評(píng)價(jià)通則》和《安全預(yù)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》；“環(huán)評(píng)”依據(jù)的法律有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》；“穩(wěn)評(píng)”長(zhǎng)期以來只是依靠中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳和中央政法委的“紅頭文件”，其中不少文件還“加密”，直到2019年才有了明確公開的法規(guī)，即國(guó)務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》(第713號(hào)“國(guó)務(wù)院令”)。

既然風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)“技術(shù)活”，那就需要依靠專業(yè)人員來操作。于是，各決策主體自身直接做或是委托外包給投資咨詢公司一類的第三方機(jī)構(gòu)來做經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，參與評(píng)估的從業(yè)人員大多具備經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理的知識(shí)背景；“安評(píng)”常常委托外包給工程咨詢公司一類的第三方機(jī)構(gòu)來做，從業(yè)人員大多具備相關(guān)工程技術(shù)的知識(shí)背景；“環(huán)評(píng)”常常委托外包給環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)一類的第三方機(jī)構(gòu)來做，從業(yè)人員大多具備地球科學(xué)和環(huán)境科學(xué)的知識(shí)背景；“穩(wěn)評(píng)”則常常委托外包給律師事務(wù)所、社工站、其他社會(huì)組織一類的第三方機(jī)構(gòu)來做，從業(yè)人員大多具備法學(xué)和社會(huì)學(xué)的知識(shí)背景。由于上述四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的歷史起點(diǎn)有先有后，主管的部門又不同，加上從業(yè)人員的知識(shí)背景迥異且各有專長(zhǎng)，導(dǎo)致四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間互不通氣，因而產(chǎn)生了一系列問題乃至矛盾沖突。

鑒于這種狀況，筆者呼吁將這四種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估打通，并培育一批“一專多能”的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專業(yè)人員。[19]“四險(xiǎn)通評(píng)”之所以可行，從理論上說，是因?yàn)樗鼈冊(cè)u(píng)估的對(duì)象都是風(fēng)險(xiǎn)，只不過這些風(fēng)險(xiǎn)作用的領(lǐng)域或內(nèi)或外、作用的機(jī)理或是自然規(guī)律或是社會(huì)規(guī)律，而且這些風(fēng)險(xiǎn)相互影響，之間有著衍生、伴生、共振等等錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系；它們所使用的方法和技術(shù)范式大同小異、觸類旁通；它們都是為同一個(gè)決策服務(wù)的。從實(shí)踐上看，江蘇、浙江等先行地區(qū)就是這樣做的，而且取得了較好的效果。

現(xiàn)在看來，“四險(xiǎn)通評(píng)”與“一專多能”顯得更具有緊迫性。中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)：“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。”[10]這就不僅要求把多年來一直在實(shí)施的重大決策前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估繼續(xù)抓緊做好，而且提出了決策事后評(píng)價(jià)的新任務(wù)。決策事后評(píng)價(jià)既包括決策實(shí)施的效果評(píng)價(jià)，這屬于績(jī)效評(píng)價(jià)的范疇；也包括決策實(shí)施后所產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)，這屬于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范疇。評(píng)價(jià)決策后的實(shí)施效果和新生風(fēng)險(xiǎn)，都有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的增量。重大決策的事先評(píng)估加事后評(píng)價(jià)，立馬將相關(guān)工作量翻番。面對(duì)“浪涌”般重大的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任重而道遠(yuǎn)，“四險(xiǎn)通評(píng)”與“一專多能”更有必要。

還要看到，過去往往分工負(fù)責(zé)抓發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、部門、機(jī)構(gòu)不過問安全，分工負(fù)責(zé)管安全的領(lǐng)導(dǎo)、部門、機(jī)構(gòu)不關(guān)心發(fā)展，發(fā)展和安全兩張皮；前者很辛苦，干出了許多發(fā)展成果，可也埋下了不少安全風(fēng)險(xiǎn)；后者很努力，化解了許多安全風(fēng)險(xiǎn)，可也給發(fā)展平添了不少麻煩；至于二者之間信息共享、互助協(xié)作，則還存在著不少障礙壁壘。例如，各地大多由政法委主持開發(fā)的“網(wǎng)格化治理信息系統(tǒng)”，其中的管理功能發(fā)揮充分，服務(wù)功能相對(duì)不足；分工負(fù)責(zé)安全的機(jī)構(gòu)和人員使用率很高，分工負(fù)責(zé)發(fā)展的機(jī)構(gòu)和人員使用率偏低；系統(tǒng)設(shè)計(jì)中預(yù)留給教育、醫(yī)療、人社、民政、交通等部門提供信息和服務(wù)的板塊，往往利用率不高，甚至有的還是空白。統(tǒng)籌發(fā)展和安全要得到真正的落實(shí)，就必須徹底改變這種狀況；以決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為抓手，顯然有利于這種狀況的改變。

四、危險(xiǎn)源與脆弱性：發(fā)展中消風(fēng)險(xiǎn)存量的關(guān)鍵

風(fēng)險(xiǎn)增量要控，已有的風(fēng)險(xiǎn)存量更要消。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)在的風(fēng)險(xiǎn)存量是相當(dāng)大的。既有來自于改革開放前，因?yàn)樨毟F落后、不發(fā)展造成的風(fēng)險(xiǎn)，更多的則是改革開放已啟動(dòng)發(fā)展、但尚未提出科學(xué)發(fā)展觀和新發(fā)展理念，從而由發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)。早在1993年9月，鄧小平就指出，發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時(shí)少。十二億人口怎樣實(shí)現(xiàn)富裕，富裕起來以后財(cái)富怎樣分配，這都是大問題。解決這個(gè)問題比解決發(fā)展起來的問題還困難。[20]2015年10月，習(xí)近平也說：“過去，我們常常以為，一些矛盾和問題是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、老百姓收入少造成的，等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了、老百姓生活好起來了，社會(huì)矛盾和問題就會(huì)減少?，F(xiàn)在看來，不發(fā)展有不發(fā)展的問題，發(fā)展起來有發(fā)展起來的問題，而發(fā)展起來后出現(xiàn)的問題并不比發(fā)展起來前少，甚至更多更復(fù)雜了?！盵21]

如果在更大的時(shí)空?qǐng)鲇騺矸治?，我?guó)既存在由現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如托克維爾、亨廷頓等學(xué)者所言；[22-23]也存在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，如貝克、吉登斯等學(xué)者所言。[24-25]隨著國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，前者會(huì)越來越少，后者反倒會(huì)越來越多。面對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的各式各樣的風(fēng)險(xiǎn)，必須不斷地予以排查、消減、防范，從源頭上切斷“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害(突發(fā)事件)—危機(jī)演化連續(xù)統(tǒng)”。消減風(fēng)險(xiǎn)存量的關(guān)鍵舉措有二：排查危險(xiǎn)源，降低脆弱性。

先看排查危險(xiǎn)源。“危險(xiǎn)源”又稱“風(fēng)險(xiǎn)源”，在中國(guó)學(xué)科學(xué)術(shù)話語體系中，常常表述為人文社會(huì)科學(xué)的“風(fēng)險(xiǎn)”一詞與安全工程科學(xué)的“隱患”一詞，具有涵蓋多重客觀危險(xiǎn)之意。在不同學(xué)科視角下，對(duì)“危險(xiǎn)源”概念的理解有差異，對(duì)危險(xiǎn)源的分類方法也不同。

相對(duì)于諸多不確定、不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)而言，隱患是一種已經(jīng)被識(shí)別到的風(fēng)險(xiǎn)，需要有更積極主動(dòng)的作為來消除。在中國(guó)政府應(yīng)急管理實(shí)踐中，為了進(jìn)一步落實(shí)安全管理責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)“源頭治理”的要求，一直重視通過專項(xiàng)治理行動(dòng)，在重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域開展針對(duì)自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、社會(huì)安全和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的隱患排查與治理工作。[26]隱患排查及治理是常態(tài)期公共安全治理的重要組成部分，做好隱患排查及治理工作，有助于減少災(zāi)害危機(jī)發(fā)生的可能；即使是非常態(tài)期隱患排查及治理也具有極其重要的作用。如在新冠肺炎疫情防控期間，某地一旦發(fā)現(xiàn)一例感染者即危險(xiǎn)源，立即通過“流調(diào)”鎖定其既往行動(dòng)軌跡，排查其密接者、次密接者以及與其存在“時(shí)空伴隨”者，然后實(shí)施隔離、觀察、核檢及治療等一系列手段，以消除傳染源，達(dá)到控制疫情、確保一方人民群眾免除新冠病毒的威脅。隱患排查和上述決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一起，一個(gè)消風(fēng)險(xiǎn)存量，一個(gè)控風(fēng)險(xiǎn)增量，共同構(gòu)成中國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理的核心內(nèi)容。

在隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，還形成了若干有效的政策工具。例如，風(fēng)險(xiǎn)地圖作為風(fēng)險(xiǎn)分析的技術(shù)工具應(yīng)運(yùn)而生。它是以地圖為載體，將關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)信息做可視化顯示，即對(duì)隱患排查中發(fā)現(xiàn)的和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中預(yù)測(cè)到的關(guān)鍵危險(xiǎn)源信息采用地理信息技術(shù)，結(jié)合測(cè)繪數(shù)據(jù)，通過計(jì)算機(jī)處理，動(dòng)態(tài)地在地圖上予以表達(dá)，以展現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)況。[27]目前，風(fēng)險(xiǎn)地圖在大城市特別是特大超大城市管理中得到較多的運(yùn)用，使政府決策人員、相關(guān)管理人員和市民公眾直觀地得知城市某區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)信息，以便快速做出防范決策。[28]我國(guó)新冠疫情防控中各地創(chuàng)建的健康碼、行程卡等等，也屬于風(fēng)險(xiǎn)地圖，在疫情防控中發(fā)揮了極其重要的作用。

然而，從對(duì)危險(xiǎn)源的認(rèn)知尤其是分類方法來看，安全工程科學(xué)日益走向技術(shù)化與實(shí)證化，而人文社會(huì)科學(xué)則走向敘事化與建構(gòu)化，二者在理論對(duì)話上產(chǎn)生了極大的困難。為了建立話語體系的良好溝通，更為了提高風(fēng)險(xiǎn)治理的效率，基于脆弱性視角的公共安全治理研究便蓬勃發(fā)展起來。[26]

“脆弱性”又譯為“易損性”，這是一個(gè)極具張力的詞匯，意指“被傷害”或面對(duì)攻擊而無力防御。[29]在實(shí)踐和研究中，脆弱性一般被定義為暴露于自然危險(xiǎn)源之下而沒有足夠能力來應(yīng)對(duì)其影響?！按嗳跣浴备拍钭钤绯霈F(xiàn)在工程領(lǐng)域，1970年代被引入災(zāi)害社會(huì)科學(xué)，早期被界定為影響社會(huì)在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的應(yīng)對(duì)與恢復(fù)能力的限制因素；后來被用作測(cè)量社會(huì)及其群體暴露于風(fēng)險(xiǎn)的程度，成為一種“測(cè)量工具”。自1990年代以來，學(xué)界開始關(guān)注個(gè)人能力在災(zāi)害反應(yīng)和恢復(fù)中的作用，脆弱性又被用作表征不同群體或個(gè)人在處理危險(xiǎn)或事件時(shí)的能力差異。[30]在科學(xué)技術(shù)研究傳統(tǒng)下，脆弱性的定義常與技術(shù)—工程—自然要素相結(jié)合；在人文社會(huì)科學(xué)研究傳統(tǒng)下，脆弱性的定義則常與結(jié)構(gòu)—功能—制度—文化相關(guān)聯(lián)。

如果說，由于安全工程科學(xué)和人文社會(huì)科學(xué)所理解、所言說的危險(xiǎn)源大相徑庭、難以對(duì)話，那么無論哪種危險(xiǎn)源一旦轉(zhuǎn)化為災(zāi)害、危機(jī)，都要依賴脆弱性作為中介，才會(huì)對(duì)人們的生命財(cái)產(chǎn)和社區(qū)社會(huì)的秩序造成傷害。因此，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重點(diǎn)就由上述的排查風(fēng)險(xiǎn)隱患轉(zhuǎn)到了降低脆弱性方面，如對(duì)城市生命線工程的保護(hù)、重點(diǎn)地段和重點(diǎn)人群的保護(hù)等等；傳染病疫情防控的重點(diǎn)也就由排查傳染源、切斷傳染鏈，逐步轉(zhuǎn)向?qū)Υ嗳跣愿叩娜巳?如高齡老人、基礎(chǔ)病患者和兒童等等)的特別保護(hù)。這樣一來，風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害、危機(jī)的應(yīng)對(duì)，就可以以“不變”(降低脆弱性)應(yīng)“萬變”(各式各樣不確定的危險(xiǎn)源)，從而大大提升效率。

在政策工具產(chǎn)出的層面，首先是“風(fēng)險(xiǎn)地圖”升級(jí)為“脆弱性地圖”。隨著地理信息系統(tǒng)在災(zāi)害研究領(lǐng)域的應(yīng)用，脆弱性區(qū)域制圖成為社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)相結(jié)合的有效分析工具。其次，為了滿足地區(qū)間脆弱性程度比較的需要，出現(xiàn)了脆弱性指標(biāo)化與量化研究。由于危險(xiǎn)源種類繁雜、差異極大，對(duì)它們做統(tǒng)一的量化研究、建通用的指標(biāo)體系幾乎是不可能的；但是對(duì)相對(duì)變化不大的脆弱性，這樣做則是可行的。在指標(biāo)建構(gòu)上，以蘇珊·科特為代表的社會(huì)脆弱性指數(shù)(Social Vulnerability Index，SoVI)研究影響最廣。社會(huì)脆弱性指數(shù)可用于脆弱性程度的地區(qū)間量化比較分析，它的重要功能是用于估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)一旦暴發(fā)為災(zāi)害、危機(jī)可能造成的各種傷害和損失，從而在管理和政策層面進(jìn)行相關(guān)的事前干預(yù)。

總之，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控風(fēng)險(xiǎn)增量，通過排查危險(xiǎn)源、降低脆弱性消風(fēng)險(xiǎn)存量，一定有利于發(fā)展與安全的統(tǒng)籌，有利于獲得高質(zhì)量發(fā)展和高水平平安的雙重效果。

【注釋】

① 瑞典時(shí)任首相帕爾梅主持的非政府組織“裁軍與安全問題獨(dú)立委員會(huì)”，被稱為“帕爾梅委員會(huì)”。