政府數(shù)據(jù)開放的理論內(nèi)涵、開放進程及治理框架研究

李濤

摘要：我國地方政府已經(jīng)陸續(xù)建成政府數(shù)據(jù)開放平臺，并相繼制定了法律法規(guī)保障政府公共數(shù)據(jù)開放和共享。對政府數(shù)據(jù)開放進行治理是不可回避的重要議題，也是政府部門在大數(shù)據(jù)時代面臨的新挑戰(zhàn)。雖然大量實證研究提供了政府數(shù)據(jù)開放各種技術(shù)創(chuàng)新的治理經(jīng)驗，但是相關(guān)治理理論發(fā)展卻沒有能夠提供統(tǒng)一的治理框架，也未能挖掘出對政府數(shù)據(jù)開放治理法律規(guī)制方面的理論自足與邏輯自洽。為了更好地發(fā)揮政府數(shù)據(jù)開放的作用，應創(chuàng)制統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)開放基本法律，制定切實可行的政府數(shù)據(jù)開放策略，完善公共數(shù)據(jù)管理措施，加強政府數(shù)據(jù)開放行政執(zhí)法。

關(guān)鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟;政府數(shù)據(jù)開放;公共數(shù)據(jù)治理;數(shù)據(jù)治理;國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D035-3? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2022）03-0131-006

進入大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)不僅成為了重要的生產(chǎn)要素，還成為了國家戰(zhàn)略中關(guān)鍵的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，越來越多的國家啟動了以“開放政府數(shù)據(jù)”為核心的開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，目的在于通過開放政府數(shù)據(jù)進一步挖掘公共數(shù)據(jù)價值，提升數(shù)字化競爭優(yōu)勢。近年來，政府數(shù)據(jù)開放已成為我國數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計的重要組成部分。2020年5月，《中共中央 國務院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》印發(fā)，提出要加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，建立數(shù)據(jù)資源清單管理機制，完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施，發(fā)揮社會數(shù)據(jù)資源價值。2021年9月1日起施行的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱“《數(shù)據(jù)安全法》”）第41條規(guī)定：“國家機關(guān)應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準確地公開政務數(shù)據(jù)?！笨梢?，對政府數(shù)據(jù)開放進行科學規(guī)范的治理已成為不可回避的重要議題，也成為了發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟所面臨的新挑戰(zhàn)。

一、政府數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)開放治理

（一）政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)涵及其實踐意義

《數(shù)據(jù)安全法》第3條第1款將“數(shù)據(jù)”界定為：“任何以電子或者其他方式對信息的記錄”。當前，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為與勞動要素、資本要素、土地要素等具有同等重要地位的生產(chǎn)要素。政府數(shù)據(jù)，也稱公共數(shù)據(jù)或公務數(shù)據(jù)，是指政府部門或者公共部門在行使公共職權(quán)過程中，主動或者被動收集的原始數(shù)據(jù)，例如個人和組織登記的信息以及收集的統(tǒng)計、人口、地理、氣象、醫(yī)療、社會保障、教育等數(shù)據(jù)。盡管政府部門掌握的數(shù)據(jù)非常豐富，但多數(shù)都是沒有經(jīng)過加工的原始數(shù)據(jù)，加之數(shù)據(jù)的碎片化特點，要使這些數(shù)據(jù)創(chuàng)造更多的價值，需要通過數(shù)據(jù)開放將其廣泛、有效地利用起來。政府數(shù)據(jù)開放的主要特點有：其一，政府數(shù)據(jù)開放的主體是政府部門。其二，政府數(shù)據(jù)的公共屬性，決定了其利用的非授權(quán)性和非競爭性。政府數(shù)據(jù)是政府部門在履行職能、進行社會治理過程中收集和存儲的原始數(shù)據(jù)，這些原始數(shù)據(jù)具有公共性的特點，在將涉及保密以及個人隱私的數(shù)據(jù)除外后，政府開放的數(shù)據(jù)應該達到利用的免授權(quán)和免費標準。其三，政府數(shù)據(jù)開放的是原始數(shù)據(jù)。政府開放的數(shù)據(jù)應該是沒有被加工過的數(shù)據(jù)，包含有被利用的潛力和價值。政府數(shù)據(jù)開放是指可以自由、方便、免費和免于授權(quán)地訪問、獲取、利用和分享的政府部門向社會開放的所有原始數(shù)據(jù)。[1]其四，政府數(shù)據(jù)開放的目的在于挖掘數(shù)據(jù)的價值。開放不是政府數(shù)據(jù)的目的，其最主要的目的在于對開放的公共數(shù)據(jù)進行共享和利用，挖掘其內(nèi)在社會經(jīng)濟價值。

在數(shù)據(jù)蘊含的價值被社會廣泛認可后，要求開放政府數(shù)據(jù)的需求不斷增加。數(shù)據(jù)是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，開放數(shù)據(jù)能夠推動數(shù)據(jù)內(nèi)含價值潛能的發(fā)揮，加快數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)濟的發(fā)展。數(shù)字政府建設(shè)是大數(shù)據(jù)時代政府主動作出的變革性回應。建設(shè)數(shù)字化的政府，通過開放的數(shù)據(jù)實現(xiàn)國家治理，所有的利益相關(guān)者都可以對公共數(shù)據(jù)進行共享和利用，可以對政府部門的治理能力和治理水平進行評價，進而推動公共數(shù)據(jù)的利用和公共服務質(zhì)量的提高。而且，政府數(shù)據(jù)開放還包括向公眾免費開放公共數(shù)據(jù)，公眾不僅能夠獲取公共數(shù)據(jù)，獲取公共數(shù)據(jù)的過程本身還是公眾實踐社會參與的過程。政府數(shù)據(jù)開放作為政府信息公開獲取的延續(xù)和變體也自然歸屬到“公民權(quán)利—政府權(quán)力”的認知框架以內(nèi)。[2]

（二）政府數(shù)據(jù)開放治理的現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)治理雖然是熱門詞語，卻沒有形成統(tǒng)一的定義。例如，數(shù)據(jù)治理到底是治理數(shù)據(jù)，還是利用數(shù)據(jù)進行治理？僅從語詞構(gòu)成上看，兩種解讀都是合理的，但答案其實并非簡單的二選一。[3]數(shù)據(jù)治理應包括兩方面的含義：一是利用數(shù)據(jù)進行治理，例如數(shù)據(jù)治理是政府決策科學化、信息化、智能化的重要手段，是推動治理能力現(xiàn)代化的路徑之一;二是對數(shù)據(jù)進行治理，例如在利用數(shù)據(jù)進行治理的過程中，需要對數(shù)據(jù)本身以及數(shù)據(jù)開放、共享、利用等進行治理。

近年來，各國普遍認識到開放政府數(shù)據(jù)的重要意義，并且積極參與到政府數(shù)據(jù)開放運動中去。但在政府數(shù)據(jù)開放的過程中，一些公共數(shù)據(jù)開放、共享和利用等方面的問題也逐漸顯現(xiàn)。在我國，由于政府數(shù)據(jù)開放進程處于初始階段，面臨著一些亟待解決的問題和困難，例如，政府數(shù)據(jù)開放配套政策和法律法規(guī)不健全，導致政府數(shù)據(jù)開放的無序性;政府數(shù)據(jù)開放過程的不規(guī)范導致個人信息泄露;政府數(shù)據(jù)開放數(shù)量少、范圍窄、質(zhì)量低，數(shù)據(jù)開放標準不一致，導致政府數(shù)據(jù)開放的目標沒有完全實現(xiàn)等。發(fā)達國家的政府數(shù)據(jù)開放起步比較早，根據(jù)發(fā)達國家的相關(guān)治理經(jīng)驗，其治理重點在于政策和法律規(guī)制的共同發(fā)力，強調(diào)政策與法律相互配合的綜合治理：一方面及時出臺相關(guān)的指導性政策、規(guī)劃、戰(zhàn)略，引導政府數(shù)據(jù)開放在社會可接受、發(fā)展可承受的限度內(nèi)進行;另一方面強調(diào)將政府數(shù)據(jù)開放納入法律的范圍之內(nèi)，將政府數(shù)據(jù)開放過程中出現(xiàn)的問題納入法治軌道解決。

二、我國政府數(shù)據(jù)開放的興起、探索進程及發(fā)展趨勢

我國政府數(shù)據(jù)開放的初衷在于更好地利用公共數(shù)據(jù)資源，在轉(zhuǎn)變政府職能的背景下通過開放公共數(shù)據(jù)來提升政府治理能力，這一初衷實際上在建設(shè)電子政府和打造“智慧城市”的動議中就已經(jīng)產(chǎn)生了，而且各地方政府數(shù)據(jù)的開放也更多地被嫁接在打造統(tǒng)一電子政務平臺的邏輯上展開。[4]2015年7月1日，《國務院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》印發(fā)，提出“進一步加大政府信息公開和數(shù)據(jù)開發(fā)力度……提高政府數(shù)據(jù)開放意識，有序開放政府數(shù)據(jù)，方便全社會開發(fā)利用”。隨后，為進一步夯實大數(shù)據(jù)在國家治理現(xiàn)代化中的應用基礎(chǔ)，國務院常務會議于2015年8月19日審議通過《關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，這是我國促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的第一份具有頂層設(shè)計意義的綱領(lǐng)性文件。該綱要指出我國政府數(shù)據(jù)開放存在共享不足等問題，要“加快政府數(shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”。2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，強調(diào)要“全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開”。2016年3月，中央政府工作報告明確要求，“大力推行‘互聯(lián)網(wǎng)+政務服務’，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享”。為加快推動公共數(shù)據(jù)共享，提升政府服務水平，2016年9月，國務院又印發(fā)了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，確立了政務信息資源共享基本原則之一：“以共享為原則，不共享為例外?！?016年12月，《“十三五”國家信息化規(guī)劃》將“推動信息跨部門跨層級共享共用”列入重點任務分工清單。

在全球政府數(shù)據(jù)開放行動的影響下，我國加強了公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的法律創(chuàng)制，各地方政府也積極推動政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)，政府數(shù)據(jù)開放的進程進一步加快。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學習，習近平總書記強調(diào)：“統(tǒng)籌規(guī)劃政務數(shù)據(jù)資源”“推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享”。2019年5月15日，修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》施行，第5條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，應當堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則?！?021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議表決通過《數(shù)據(jù)安全法》，第五章專門對政務數(shù)據(jù)安全與開放進行了規(guī)定，即國家大力推進電子政務建設(shè)，提升運用數(shù)據(jù)服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，國家機關(guān)應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準確地公開政務數(shù)據(jù)。2021年8月，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，提出“在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務、市場監(jiān)管等領(lǐng)域政府數(shù)據(jù)向社會有序開放”。

我國各級地方政府也正在穩(wěn)步推進政府數(shù)據(jù)開放工作。根據(jù)《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告：指標體系與城市標桿》統(tǒng)計顯示，截至2021年4月底，我國已有174個省級和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，其中省級平臺18個（含省和自治區(qū)，不包括直轄市和港澳臺），城市平臺156個（含直轄市、副省級與地級行政區(qū)）。2012年上海市正式啟動公共數(shù)據(jù)資源向社會開放的試點工作，上海政府數(shù)據(jù)開放平臺上線。2018年1月，中央網(wǎng)信辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點工作方案》，確定北京市、上海市、浙江省、福建省、貴州省為公共信息資源開放試點地區(qū)，要求以釋放數(shù)據(jù)紅利為目標，建立統(tǒng)一開放平臺、明確開放范圍、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進數(shù)據(jù)利用，更好推動大數(shù)據(jù)和實體經(jīng)濟深度融合，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并于2018年底前完成試點各項任務。上海、浙江、哈爾濱、青島和深圳等省市政府先后出臺公共數(shù)據(jù)開放共享利用的管理辦法，確立了“有序開放、安全可控、統(tǒng)一標準”等政府數(shù)據(jù)開放工作原則。2019年10月1日，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》施行，這是我國地方政府第一部針對公共數(shù)據(jù)開放的地方政府規(guī)章。2021年7月，深圳市公布《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，第46條規(guī)定：公共數(shù)據(jù)開放應當遵循分類分級、需求導向、安全可控的原則，在法律、法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度開放。2022年3月1日，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》正式施行，該條例為“公共數(shù)據(jù)開放與利用”設(shè)立了專門章節(jié)，對公共數(shù)據(jù)開放的定義、開放原則、開放標準、開放例外等關(guān)鍵性問題進行了逐一詳細規(guī)定。

“‘大數(shù)據(jù)’的發(fā)展需要以數(shù)據(jù)的‘流動性’和‘可獲取性’為基礎(chǔ)。各國政府是最大的數(shù)據(jù)控制者，促進數(shù)據(jù)尤其是政府掌握的數(shù)據(jù)信息的開放和共享，一直是國際社會努力的目標。”[5]由于不同國家的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，尤其是受不同信息技術(shù)發(fā)展階段的影響，各國政府數(shù)據(jù)開放的目標不盡相同，呈現(xiàn)出“雙軌發(fā)展”特征：發(fā)達國家側(cè)重于挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，促進市場創(chuàng)新，并比較注重保護個人數(shù)據(jù)權(quán)利;而發(fā)展中國家的開放政府數(shù)據(jù)目標則在于轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政服務質(zhì)量。[6]我國政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展趨勢在于越來越強調(diào)政府數(shù)據(jù)開放經(jīng)濟價值和社會價值的并重。根據(jù)《數(shù)據(jù)價值化與數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展報告（2021年）》統(tǒng)計，近年來，我國數(shù)據(jù)市場交易發(fā)展迅猛，2017年、2018年兩年的交易值增長均接近翻番，2019年增長也在60%以上，達到23.93億美元，超過英國的23.55億美元。數(shù)字經(jīng)濟時代，隨著我國政府數(shù)據(jù)開放進程的不斷推進，政府數(shù)據(jù)開放的目標也逐漸向利用數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展形式，促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟加速融合轉(zhuǎn)變。

三、我國政府數(shù)據(jù)開放中存在的開放難題及原因辨識

盡管我國政府數(shù)據(jù)開放已經(jīng)啟動并在加速發(fā)展，但是開放、共享、利用程度尚處于初級階段，且存在政府數(shù)據(jù)開放局部性、隨意性、差別性、雜亂性等亟待解決的問題。

第一，政府數(shù)據(jù)開放的局部性。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》時強調(diào)，“法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民、法人和其他組織合法的權(quán)利和利益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁，經(jīng)濟社會秩序得到有效維護”。行政法治中的法治統(tǒng)一原則要求行政執(zhí)法行為不僅具有個別性，還要具有連貫性、一致性。由于行政執(zhí)法行為存在于行政法治體系之中，其必須保持時間上的先后連貫性，也就是說，后續(xù)的行政行為與前端的行政行為應當保持應有的一致性，這也可以稱為行政行為的同一律。從空間上講，不同區(qū)域的行政行為也應當保持行為類型和行為狀態(tài)上的同一性。我國是一個地緣結(jié)構(gòu)多樣而又復雜的發(fā)展中大國，不僅有城鄉(xiāng)之分，有東部、中部和西部之分，還有一般管理區(qū)域和特區(qū)之分，等等。但是，無論我國地理區(qū)域上存在什么類型，這些類型的區(qū)分都不應影響行政法治中的連貫性、一致性。以我國各地政府數(shù)據(jù)開放中的數(shù)據(jù)開放平臺為例，由于開放時間比較短，政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在“數(shù)據(jù)量少，實用性和規(guī)范性差，缺乏完善、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)描述，缺乏完善、科學的分類體系，缺乏有效、豐富的互動交流，缺乏便捷、良好的創(chuàng)新環(huán)境，缺乏實時、有效的數(shù)據(jù)更新等六個方面的問題”[7]，這導致數(shù)據(jù)資源的價值難以充分實現(xiàn)。再加上政府數(shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理的實踐與行政行為前后的一致性、不同區(qū)域的一致性存在較大反差的問題，導致無論是政府數(shù)據(jù)開放還是對其的治理都存在一定的問題。以區(qū)域性所導致的反差為例，有些地方政府建構(gòu)了較為完整的政府數(shù)據(jù)庫或者政府數(shù)據(jù)平臺，而有些地方政府沒有建立起相應的政府數(shù)據(jù)庫或者政府數(shù)據(jù)平臺，這樣的反差的結(jié)果就是政府數(shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理是一種個別行為而不是一種普遍性的行為。[8]而且，由于我國政府數(shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理尚未有統(tǒng)一的法律規(guī)定，所以行政主體在行政執(zhí)法中對政府數(shù)據(jù)的開放也都是由其進行自我判斷。這樣的自我判斷不是取決于行政執(zhí)法的總體觀念意識，而是取決于行政執(zhí)法者個體的素質(zhì)和涵養(yǎng)，例如，有些行政執(zhí)法人員具有數(shù)據(jù)專業(yè)知識背景，其可能就對政府數(shù)據(jù)開放采取積極的態(tài)度和偏好;反之有些執(zhí)法人員缺乏數(shù)據(jù)專業(yè)知識背景，就很可能對政府數(shù)據(jù)開放的敏感度比前者弱。在我國目前尚沒有對政府數(shù)據(jù)開放進行統(tǒng)一立法的情形下，這種主觀差距是政府數(shù)據(jù)開放和利用不可忽視的關(guān)鍵因素之一。

第二，政府數(shù)據(jù)開放存在隨意性。政府數(shù)據(jù)在行政法治中的開放、共享和利用從一個角度觀察是剛性問題，而從另外一個角度觀察則是柔性問題。所謂剛性問題是指政府數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)是確定的，因為任何數(shù)據(jù)都是對某種客觀事物的量化，這些量化了的事物是沒有伸縮性和延展性的，對其不能作出兩種以上的選擇，這便為政府數(shù)據(jù)貼上了剛性化的標簽。而所謂政府數(shù)據(jù)的柔性化則是指在數(shù)據(jù)處理中會涉及算法（Algorithm）的問題。算法簡單地說是指對數(shù)據(jù)對象的運算，既可以用乘法進行運算也可以用除法，既可以用加法也可以用減法，既可以用邏輯運算也可以用關(guān)系運算，還可以用數(shù)據(jù)傳輸。[8]使用不同算法得出的數(shù)據(jù)也自然不同。以我國城市職工平均工資統(tǒng)計為例，不同部門所統(tǒng)計出來的職工平均工資水平就有所不同。中國新聞網(wǎng)財經(jīng)頻道曾經(jīng)于2012年8月對全國22個省會城市和4個直轄市已公布的2011年城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資進行了排名，其中，廣州市以57473元排名第一，成都市以34008元排名末位。統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布后，成都市統(tǒng)計局對此作出專門回應稱，該榜單排名的統(tǒng)計口徑是2011年城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資，但成都市的34008元統(tǒng)計數(shù)字卻是根據(jù)全部單位職工的平均工資進行統(tǒng)計的。如果按照相同算法，那么成都市的排名將明顯上升。這其中的原因就在于統(tǒng)計各方各自所采用的不同統(tǒng)計標準，實質(zhì)上就是各自采用各自的算法。由于不同算法的存在，這就會出現(xiàn)在政府數(shù)據(jù)開放共享過程中，由于同一行政部門采用了不同的算法而出現(xiàn)不同政府數(shù)據(jù)的情況。而不同算法所得出的不同數(shù)據(jù)直接關(guān)系到行政相對人和社會公眾獲取利益的多或者少以及能不能獲得的問題。因此，算法的復雜性所導致的最終結(jié)果就是政府數(shù)據(jù)開放、共享和利用中具有隨意性。

第三，政府數(shù)據(jù)開放存在差別性。政府數(shù)據(jù)開放強調(diào)使用信息技術(shù)，主動向所有公眾免費地、無須授權(quán)地、無差別地開放政府數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)必須是原始的、未被加工過的、無專屬所有權(quán)的、可被機器讀取的，并具有多種格式以滿足不同類型用戶的需求。任何個人、企業(yè)和社會組織都可以對這些數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用，以實現(xiàn)增值與創(chuàng)新。[9]但現(xiàn)實中，政府與社會公眾之間互動較少，使得政府部門在政府數(shù)據(jù)開放共享中比較被動，開放數(shù)據(jù)的主動性、積極性不足。加之，由于數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性特點，很多本來相關(guān)度不大的數(shù)據(jù)集，一旦成功匹配并進行關(guān)聯(lián)分析，就能呈現(xiàn)出意想不到的結(jié)果，并且這些數(shù)據(jù)只有開放共享后才能判斷后果如何，為“保險起見”，多一事不如少一事，相關(guān)政府部門就采取消極共享的策略，差別對待，將非原始、不完整的數(shù)據(jù)拿出來共享，這便會增加其他單位在使用中的數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)匹配成本，影響共享效果。[10]政府部門對政府數(shù)據(jù)開放采取選擇性策略，主要原因在于目前地方政府數(shù)據(jù)管理水平的實踐情況還難以適應大數(shù)據(jù)治理的基本需要。

第四，政府數(shù)據(jù)開放存在雜亂性。2015年之前，我國對外頒布的關(guān)于政府數(shù)據(jù)和信息開放的政策和法規(guī)比較少，即使有零星的出現(xiàn)也是分散在不同的政策中，缺乏全面和系統(tǒng)的法律規(guī)定。關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放最早的政策文件也僅出現(xiàn)在國務院2015年7月印發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》和2015年8月印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中。[11]目前，《數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律對數(shù)據(jù)安全以及政府數(shù)據(jù)開放有所規(guī)定，國家標準《信息技術(shù)—大數(shù)據(jù)—政府數(shù)據(jù)開放共享 第1部分：總則》規(guī)定了政務數(shù)據(jù)開放共享的相關(guān)術(shù)語與定義、概述、系統(tǒng)參考框架和總體要求。但是，由于我國政府數(shù)據(jù)開放還處于先期探索階段，出臺的相關(guān)政策法規(guī)效力位階不高，配套政策尚未健全，導致政府數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生雜亂性的問題。在地方實踐層面的政策法規(guī)方面，許多地區(qū)尚未發(fā)布政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)規(guī)劃等文件，而是將與此有關(guān)的內(nèi)容嵌套于當?shù)卣辗?、?shù)字政府、智慧城市等文件中，政策內(nèi)容不全面且相互交叉難辨，政府數(shù)據(jù)開放工作缺乏清晰的政策指導。例如，盡管部分地方政府相繼出臺公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)范或政策，但總體而言對于政府數(shù)據(jù)開放的理論基礎(chǔ)尚未達成共識和統(tǒng)一，由此造成公共數(shù)據(jù)開放的法律定位不明晰、相關(guān)制度設(shè)計與實踐簡單化等問題。[4]

四、我國政府數(shù)據(jù)開放治理框架的構(gòu)建

大數(shù)據(jù)時代，更好地發(fā)揮政府數(shù)據(jù)開放的作用，必須加強相關(guān)法律法規(guī)及其配套政策的設(shè)計，建立起政府數(shù)據(jù)開放的綜合治理框架。

第一，創(chuàng)制統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放法律，開放標準化、格式化的公共數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)開放有兩個必備的條件：一是完善的公共數(shù)據(jù)開放法律制度，二是開放的公共數(shù)據(jù)要具有標準化格式?！盁o論是智能、區(qū)塊鏈還是云計算，最基本的功能單位或載體就是數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)為王的時代，數(shù)據(jù)的收集、存儲、加工、使用、處理、壟斷和競爭等都與法律的運行息息相關(guān)，數(shù)據(jù)關(guān)系本身也會成為法律調(diào)整的對象。”[12]因此，政府數(shù)據(jù)開放及其治理離不開法律的規(guī)制，應抓住立法重點，推動政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律創(chuàng)制。盡管經(jīng)過近幾年的發(fā)展和推進，我國很多地方政府都建立了政府數(shù)據(jù)開放平臺，也都制定了政府數(shù)據(jù)開放的地方條例，對政府數(shù)據(jù)開放進程推進有較大促進作用，但是，仍然缺乏基礎(chǔ)性法律制度的支撐，例如，近年來地方政府數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新常常走在中央前面，但往往也可能出現(xiàn)短期性、盲目性及隨意性等問題。[13]隨著政府數(shù)據(jù)開放價值意義的凸顯，其已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，應該適時制定全國性統(tǒng)一的法律，明確政府數(shù)據(jù)開放的標準、格式、目標、原則、程序、范圍、安全、監(jiān)督、救濟等內(nèi)容。確保開放數(shù)據(jù)的標準化、格式化，這也是公共數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)。例如，在歐盟，依據(jù)FAIR（Findability、Accessibility、Interoperability、Reusability）原則，數(shù)據(jù)開放共享的路線圖應是將“數(shù)據(jù)”包裝成“FAIR數(shù)字對象”，存儲到支持FAIR原則的存儲庫或數(shù)據(jù)中心，然后將FAIR元數(shù)據(jù)發(fā)布到開放共享網(wǎng)站。FAIR原則強調(diào)“機器到機器”的數(shù)據(jù)流動、互操作和再利用，而這正是我國數(shù)據(jù)開放共享所欠缺的。[14]

第二，制定切實可行的政府數(shù)據(jù)開放策略?！罢_放數(shù)據(jù)活動是一個復雜系統(tǒng)，從橫向來看，涵蓋了數(shù)據(jù)管理中的客體對象、數(shù)據(jù)主體、管理活動等核心要素;從縱向來看，有助于從數(shù)據(jù)生命周期下游階段的發(fā)布應用現(xiàn)狀出發(fā)診斷其前期管理的薄弱環(huán)節(jié)?！盵15]隨著社會的高度技術(shù)化和平臺化，對政府數(shù)據(jù)開放治理，權(quán)威范式下的法學研究方法已經(jīng)無法滿足計算空間的治理需求，一方面需要認識到法律的有用性和局限性，另一方面也需要認識到制定法之外的其他治理工具也可以為法治提供支撐。[16]《數(shù)據(jù)管理和使用：21世紀的治理》在定義數(shù)據(jù)治理的時候，也指出其“包括關(guān)于活動、慣例和實踐的法律規(guī)范、道德規(guī)范、職業(yè)規(guī)范和行為規(guī)范的制度性結(jié)構(gòu)，以及制定和實施這些規(guī)范的制度性機制，這些規(guī)范加起來共同對數(shù)據(jù)的收集、儲存、使用和轉(zhuǎn)讓進行治理”。[3]例如，政府數(shù)據(jù)開放先行的英國“經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域形成了一套完整的政策體系和治理結(jié)構(gòu)。早期英國政府將績效、透明和責任作為政府數(shù)據(jù)治理的重點任務，通過數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)開放和信息公開推動政府的透明度議程，讓公眾擁有更多的知情權(quán)。2010年以后，數(shù)據(jù)治理政策領(lǐng)域開始由內(nèi)向外拓展，確保數(shù)據(jù)能夠跨境流動和再利用，有效支撐數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展”[17]。

第三，完善數(shù)據(jù)管理措施，加強數(shù)據(jù)開放行政執(zhí)法。盡管數(shù)據(jù)蘊含著價值，但是數(shù)據(jù)本身并不具有價值，這也決定了政府數(shù)據(jù)開放的根本目的不在于開放而是在于促進數(shù)據(jù)的利用，而加強開放數(shù)據(jù)的監(jiān)管則是確保公共數(shù)據(jù)正確開放、合理共享和安全利用的重要途徑?！罢_放數(shù)據(jù)的監(jiān)管是以數(shù)據(jù)利用為中心，以數(shù)據(jù)生命周期的全程管理為主線，將數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全和隱私的保護嵌入到流程管理中，為數(shù)據(jù)的循環(huán)利用打下堅實的基礎(chǔ)?！盵18]我國法治體系建設(shè)的短板之一就是執(zhí)法與立法相比相對滯后，法律的實施與法律的制定相比相對滯后。政府數(shù)據(jù)如果鎖在行政系統(tǒng)的保險柜里，封存在行政機關(guān)的檔案里，存在于行政執(zhí)法人員的意識里，那就必然有價值上的缺失。政府數(shù)據(jù)只有得到合理利用，才能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。政府數(shù)據(jù)作為公法上的資源，其應當具有公共性，與行政主體發(fā)生聯(lián)系的行政相對人有合理利用政府數(shù)據(jù)的權(quán)利，更有機會利用這些政府數(shù)據(jù)為自己爭取更多利益。同時，行政主體在行政執(zhí)法中，政府數(shù)據(jù)也是強大的資源，可以利用這些數(shù)據(jù)使行政行為更加充實。依法行政是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容，其要求行政機關(guān)在行使國家行政權(quán)力對政府數(shù)據(jù)開放進行治理時，非以法律授權(quán)不得行使特定職能，要做到職權(quán)與職責相統(tǒng)一。

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（責任編輯 吳 楠）