改革省以下財(cái)政體制 推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

省以下財(cái)政體制改革正按照國家治理現(xiàn)代化的方向要求穩(wěn)步推進(jìn)。省以下財(cái)政體制改革，就是要理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，使權(quán)責(zé)配置更為合理，收入劃分更加規(guī)范，財(cái)力分布相對(duì)均衡，基層保障更加有力，促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，這意味著現(xiàn)代財(cái)稅體制改革在加速，省以下財(cái)政體制改革正按照國家治理現(xiàn)代化的方向要求穩(wěn)步推進(jìn)。財(cái)政體制對(duì)地方政府行為具有引導(dǎo)作用。省以下財(cái)政體制改革，就是要理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，使權(quán)責(zé)配置更為合理，收入劃分更加規(guī)范，財(cái)力分布相對(duì)均衡，基層保障更加有力，促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

如何理解省以下財(cái)政體制改革

深化財(cái)稅體制改革包括三大內(nèi)容：預(yù)算改革、稅制改革和政府間財(cái)政關(guān)系改革。政府間財(cái)政關(guān)系包括中央和省級(jí)的政府間財(cái)政關(guān)系改革，也涵蓋省以下政府間財(cái)政關(guān)系。省以下財(cái)政體制改革屬于政府間財(cái)政關(guān)系改革的內(nèi)容，同時(shí)與預(yù)算改革、稅制改革有著密切聯(lián)系。政府間財(cái)政關(guān)系改革就是狹義的財(cái)政體制改革（預(yù)算管理體制改革）。當(dāng)前財(cái)政體制改革的基本框架是1994年財(cái)稅改革奠定的，旨在構(gòu)建分稅制財(cái)政管理體制，即分稅制。1994年稅制改革是為實(shí)施分稅制改革而進(jìn)行的，可見稅制改革與分稅制改革的密切關(guān)系。

分稅制改革的實(shí)質(zhì)是實(shí)行分級(jí)財(cái)政，是激勵(lì)相容的財(cái)政體制，是財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制，是一種尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的財(cái)政體制。選擇什么樣的財(cái)政體制，選擇什么樣的省以下財(cái)政體制，最核心的內(nèi)容是如何更加有效地推進(jìn)公共服務(wù)的有效提供。政府提供公共服務(wù)，但國土面積大、各地情況復(fù)雜、人口眾多，這樣公共服務(wù)需要分級(jí)提供。只要有利于更好地提供公共服務(wù)的省以下財(cái)政體制改革，就是好的體制。省以下財(cái)政體制改革必須在中央和地方財(cái)政關(guān)系科學(xué)構(gòu)建的背景下進(jìn)行。

省以下財(cái)政體制是財(cái)政體制的重要組成部分，又是整個(gè)財(cái)政體制的薄弱點(diǎn)。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，省以下財(cái)政體制建設(shè)的水平也有較大差異。一般說來，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的省以下財(cái)政體制建設(shè)狀況總體較好，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱地區(qū)省以下財(cái)政體制建設(shè)也相對(duì)滯后。有的地方政府財(cái)力薄弱，東挪西借，甚至有些專項(xiàng)資金也被挪用，預(yù)算執(zhí)行能力較弱。

省以下財(cái)政體制的基本框架也是1994年財(cái)稅改革奠定的。改革開放以來，為了更好地發(fā)揮地方積極性，更好地發(fā)揮地方在實(shí)踐探索中的作用，省以下財(cái)政體制改革在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，賦予地方更多的自主權(quán)。這有利于各地因地制宜地進(jìn)行改革。同時(shí)，由于現(xiàn)實(shí)情況在不斷發(fā)生變化，財(cái)政體制本身也有內(nèi)在改革的需求。為了順利推進(jìn)中央和省之間的分稅制財(cái)政管理體制改革，1994年的改革方案在尊重地方既得利益的前提下進(jìn)行。20多年來，財(cái)政體制幾經(jīng)演變，以稅收返還為主要形式的地方既得利益在整個(gè)政府財(cái)力盤子中所占的分量越來越小，中央對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付越來越多，而且一般性轉(zhuǎn)移支付占比越來越高，這就為省以下財(cái)政體制的進(jìn)一步改革創(chuàng)造了更好條件。

省以下財(cái)政體制改革和財(cái)力配置有關(guān)，但不能僅限于此。改革不是簡(jiǎn)單的財(cái)力集中和分散，而要體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的要求。不合理的財(cái)力分配格局應(yīng)該改變。與財(cái)權(quán)配置相比，財(cái)力配置反映的是結(jié)果。僅考慮財(cái)力因素的財(cái)政體制，不利于激勵(lì)相容機(jī)制的形成。激勵(lì)不足，約束不足，一些基礎(chǔ)薄弱地方“等、靠、要”心理就會(huì)助長(zhǎng)。財(cái)權(quán)優(yōu)化配置特別重要。財(cái)權(quán)配置就是要激發(fā)地方的創(chuàng)造力，財(cái)權(quán)配置突出的是地方的潛在財(cái)力，將潛力挖掘出來，而不是簡(jiǎn)單地看結(jié)果。財(cái)力無論怎么挖掘都不夠用，那只能依靠更高一級(jí)政府的財(cái)力援助，即增加相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

省以下財(cái)政體制改革與行政管理體制改革密切相關(guān)。財(cái)政的省直管縣改革之所以在推行中遇到不少挑戰(zhàn)，就是因?yàn)樨?cái)政體制不可能擺脫行政管理體制的影響。省以下財(cái)政體制改革涉及的問題很多、很復(fù)雜，與全面深化改革有著密切聯(lián)系。省以下財(cái)政體制改革越快，財(cái)政信息化進(jìn)程越快，問題就越復(fù)雜，改革方案推行對(duì)地方治理能力提出更高要求，而這需要更高素質(zhì)的人才匹配。地方治理人才總體缺乏，在一定程度上影響了好的財(cái)政體制的推行，或讓設(shè)計(jì)中的財(cái)政體制容易走樣。這是省以下財(cái)政體制改革需要注意的問題，顯然這不是財(cái)政體制改革可以解決的問題，基層人才短板問題更需要統(tǒng)籌解決。

省以下財(cái)政體制改革與全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成

省以下財(cái)政體制改革與全國統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建有著密切關(guān)系。全國統(tǒng)一市場(chǎng)是高水平市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的組成部分。在20世紀(jì)80年代中后期至90年代初期，地區(qū)市場(chǎng)封鎖就嚴(yán)重影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，這種市場(chǎng)封鎖與當(dāng)時(shí)不合理的價(jià)格體系有著密切關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，價(jià)格體系日趨合理，這種低層次的妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)的“大戰(zhàn)”已經(jīng)基本退出歷史舞臺(tái)，而代之以無序的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。

無序的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，先從明目張膽的稅收亂減免開始，到財(cái)政返還，再到所謂的“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”，實(shí)質(zhì)上都是地方亂減免稅的表現(xiàn)，是用合法形式掩蓋下的無序競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)從根本上看，直接損害國家財(cái)政利益，并帶來無序競(jìng)爭(zhēng)的間接損失。這種無序競(jìng)爭(zhēng)與各地的招商引資有著密切關(guān)系。1994年財(cái)稅體制改革之后，中央上收減免稅權(quán)限。除了極少數(shù)地方稅地方有減免稅權(quán)限之外，絕大多數(shù)減免稅權(quán)限集中在中央。同時(shí)，通過國稅與地稅分設(shè)，中央稅收收入權(quán)益得到了有力的保障。這樣，地方政府只能在地方掌握的稅收收入上做文章，通過減免地方稅來招商引資。這種做法仍然是減免稅，因此還是受到中央的限制。后來，地方轉(zhuǎn)向財(cái)政返還，即通過財(cái)政支出的方式將地方政府所收到的稅款返還給投資者，但是很快地，這種與稅收收入掛鉤的財(cái)政返還也受到限制。地方繼續(xù)轉(zhuǎn)換財(cái)政返還的方式，即以獎(jiǎng)勵(lì)代替財(cái)政返還。這種獎(jiǎng)勵(lì)名義上和地方直接征收的稅沒有關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上它還是與稅收收入直接相關(guān)，只是采取了依據(jù)轉(zhuǎn)換的方式，實(shí)質(zhì)上投資規(guī)模等間接指標(biāo)與稅收收入關(guān)系密切。這樣，地方政府實(shí)質(zhì)上的減免稅并沒有得到根本性改變。毫無疑問，這種財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)不利于全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

招商引資是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的重要職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府發(fā)揮積極性的方式，不是通過無序的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，而是更應(yīng)該通過優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來吸引投資。這種無序的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果有兩方面：一方面強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，發(fā)達(dá)地區(qū)吸引更多投資;另一方面落后地區(qū)為了招商引資，只能“祭出絕招”，以超乎尋常的財(cái)政利益轉(zhuǎn)讓來吸引投資。這最終導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)本來可以做出更多的財(cái)政貢獻(xiàn)不能做出，落后地區(qū)本來就已經(jīng)捉襟見肘的財(cái)政狀況更加緊張。非對(duì)稱性的無序的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，最終結(jié)果是市場(chǎng)分割更加明顯，全國財(cái)政更加支離破碎。

無序財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，是妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)形成的無形籬笆，必須盡快拆除。關(guān)鍵點(diǎn)是財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。只要加強(qiáng)預(yù)算能力建設(shè)，這一問題就有望得到解決。所有地方財(cái)政支出項(xiàng)目，除了極少數(shù)涉密項(xiàng)目之外，都要盡可能公開，而且公開不只是編制公開，還應(yīng)該包括預(yù)算執(zhí)行公開。公開不能是籠統(tǒng)的總數(shù)，還應(yīng)該是可以監(jiān)督的細(xì)項(xiàng)以及支出的依據(jù)。這樣，有效的財(cái)政監(jiān)督的信息基礎(chǔ)就會(huì)形成。

全國統(tǒng)一市場(chǎng)是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。省級(jí)政府應(yīng)該為地方各級(jí)政府樹標(biāo)桿，以高質(zhì)量發(fā)展謀劃省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，省以下財(cái)政體制改革也應(yīng)該在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮重要作用。高質(zhì)量發(fā)展要求落實(shí)新發(fā)展理念，創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享新發(fā)展理念需要得到切實(shí)的貫徹。省以下各級(jí)政府的工作重心要與新發(fā)展格局的構(gòu)建聯(lián)系起來。一地的發(fā)展，從根本上看靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，而不是簡(jiǎn)單的政策驅(qū)動(dòng)，不是政策優(yōu)惠型的發(fā)展。一地在創(chuàng)新上能做什么？這是各地政府需要著力做的事情。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在新發(fā)展階段，要有新的方式，推動(dòng)企業(yè)自主創(chuàng)新，當(dāng)是重要任務(wù)。通過市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新，為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造良好的環(huán)境，是地方政府的重要任務(wù)。這主要通過優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來實(shí)現(xiàn)。地方政府在貫徹新發(fā)展理念上，要特別注意地方可持續(xù)發(fā)展，而且這種發(fā)展不是僅限于本區(qū)域的發(fā)展，要通過開放，獲取更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。地方政府重在做政府該做的事、必要的規(guī)劃，從而形成市場(chǎng)有效與政府有為的有機(jī)協(xié)調(diào)。

省以下財(cái)政體制改革與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化是統(tǒng)一的國家本來就應(yīng)該做到的事。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家越來越重視民生的改善。扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，更是將基本公共服務(wù)均等化提到一個(gè)前所未有的高度?；竟卜?wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至少需要解決好三個(gè)問題：一是基本公共服務(wù)的覆蓋對(duì)象，二是基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，三是基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。

適應(yīng)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來越多的基本公共服務(wù)已經(jīng)將常住人口作為服務(wù)對(duì)象。這一原則無疑是恰當(dāng)?shù)?。同時(shí)也應(yīng)該注意到，在具體落實(shí)中，常住人口與戶籍人口的基本公共服務(wù)之間仍然有不同。特別是，有些城市公共服務(wù)的提供與戶籍不同程度地聯(lián)系起來，或者將基本公共服務(wù)的提供對(duì)戶籍人口和無戶籍的常住人口區(qū)別待遇。義務(wù)教育就是一個(gè)典型的例子。有些城市名義上為無戶籍的常住人口提供義務(wù)教育服務(wù)，但不是根據(jù)就近原則安排教育服務(wù)，而是為無戶籍的常住人口子女集中在特定學(xué)校提供服務(wù)，而這樣的學(xué)校無論如何，都不能滿足就近原則。這樣的學(xué)校多數(shù)是教學(xué)質(zhì)量相對(duì)較差的學(xué)校，無法滿足正常的義務(wù)教育服務(wù)需求。

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的界定一直是個(gè)大問題?；竟卜?wù)和公共服務(wù)應(yīng)該有合理的界定。發(fā)揮地方的積極性，應(yīng)該允許地方有一定的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自主權(quán)，財(cái)力充分的地方可以適當(dāng)提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)實(shí)中，有些地方政府財(cái)力不夠豐富，更多是靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付過活，卻在某些公共服務(wù)上提高標(biāo)準(zhǔn)，或增加其他財(cái)力充分地方都沒有的公共服務(wù)形式。從公共服務(wù)提供來說，這不是地方政府的錯(cuò)，但如果統(tǒng)籌考慮，公共服務(wù)的范圍界定就必須提上議事日程。如果增加的是此類獨(dú)特的公共服務(wù)所增加的地方財(cái)政支出，那么收支缺口是否應(yīng)該得到彌補(bǔ)，就必須深入討論。如某類疫苗的注射。

基本公共服務(wù)財(cái)力保障的地區(qū)差別問題客觀存在，這要求基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力保障需要統(tǒng)籌。省以下財(cái)政體制改革，應(yīng)該有助于各級(jí)財(cái)政有能力為均等化的公共服務(wù)提供必要的財(cái)力支持?；竟卜?wù)均等化是任何一級(jí)政府的基本任務(wù)，省以下的政府收入劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都要緊緊圍繞基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)展開，要將基本公共服務(wù)所對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任以及本地的財(cái)力一一對(duì)應(yīng)起來，以籌措相應(yīng)的財(cái)力。

各級(jí)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行是省以下財(cái)政體制改革各項(xiàng)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)目標(biāo)

各級(jí)地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行是省以下財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)目標(biāo)。各級(jí)財(cái)政如果連平穩(wěn)運(yùn)行都做不到，那么省以下政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就更是水中花鏡中月。地方債風(fēng)險(xiǎn)是困擾不少地方的一個(gè)大問題。地方債總體可控，但這不等于各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不是問題。各地情況千差萬別，有的地方債問題，特別是隱性債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)較為嚴(yán)重。這一問題必須引起高度重視。一些發(fā)達(dá)省份和一些建制縣已經(jīng)開始零隱性債試點(diǎn)，值得充分肯定。同時(shí)，還要結(jié)合隱性債風(fēng)險(xiǎn)形成的體制性因素，建立起地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地方政府之間的防火墻，進(jìn)一步規(guī)范地方政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，釜底抽薪，阻斷隱性債的新增機(jī)制。另外，對(duì)于已有的隱性債，需要切實(shí)有效的措施，給出解決方案，防范存量債累積帶來的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于局部地區(qū)的地方債風(fēng)險(xiǎn)，不能因?yàn)橐粋€(gè)市縣的債務(wù)規(guī)模占總體規(guī)模比較小，就等閑視之，忽略了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳染機(jī)制，并最終釀成大的風(fēng)險(xiǎn)甚至風(fēng)險(xiǎn)失控。相關(guān)解決方案的制訂，一要注意地方債與地方資產(chǎn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)牡胤秸Y產(chǎn)變現(xiàn)，來為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范提供部分財(cái)力;二要適當(dāng)增加上級(jí)財(cái)力的注入，壓實(shí)省級(jí)政府的責(zé)任。

省以下財(cái)政體制改革要特別關(guān)注基層“三?！眴栴}。基層“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出）是最基本的要求，但現(xiàn)實(shí)中有一些地方并沒有很好地做到，甚至拖欠工資，必要的保障還不到位。毫無疑問，這與基層政府財(cái)力有關(guān)，也與基層財(cái)政治理能力有關(guān)?；鶎印叭！笔钦稳蝿?wù)，切實(shí)兜牢基層“三保”底線，是最基本的要求?；鶎印叭！痹诒５姆秶捅５臉?biāo)準(zhǔn)上都有一定的改進(jìn)空間?；鶎诱幹仆馊藛T占比不小，如不將他們的工資列入保障范圍，則基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)就可能受到影響。保障標(biāo)準(zhǔn)過低，也可能影響基層公共服務(wù)提供的質(zhì)量。

省以下各級(jí)財(cái)政權(quán)責(zé)配置更加合理，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的激勵(lì)，就要注意權(quán)責(zé)配置體制的穩(wěn)定性，增加事權(quán)和支出責(zé)任，原則上應(yīng)增加相應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力，否則基層財(cái)政運(yùn)行或陷入“鞭打快?！睙o法發(fā)展的局面，或干脆直接無法正常運(yùn)行。當(dāng)下國際國內(nèi)不確定性因素較多，地方應(yīng)對(duì)不確定性的財(cái)政能力總體較弱，新政策的出臺(tái)更應(yīng)注意這一問題，更加尊重財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)律。當(dāng)下正在進(jìn)行的省以下財(cái)政體制改革，是讓各級(jí)財(cái)政權(quán)責(zé)配置更加合理的一個(gè)很好的契機(jī)?？傊∫韵仑?cái)政體制不是不能動(dòng)，但動(dòng)的時(shí)候要充分考慮激勵(lì)效應(yīng)問題。

政府收入劃分更加規(guī)范，是財(cái)力分布相對(duì)均衡的基礎(chǔ)措施。中央和省級(jí)政府收入的合理劃分，是省以下政府收入劃分合理的前提條件。當(dāng)前有一種增值稅消費(fèi)地征稅的觀點(diǎn)較為流行，這忽略了國家統(tǒng)一的內(nèi)在要求，是要不得的。適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、智慧稅務(wù)發(fā)展的需要，中央政府在征稅上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)可望得到更好的發(fā)揮。數(shù)字經(jīng)濟(jì)甚至可能從根本上重塑現(xiàn)行稅制。這對(duì)政府收入劃分的規(guī)范提出了更高的要求。為此，需要?jiǎng)澐趾弥醒牒褪〖?jí)政府收入，在此基礎(chǔ)之上，省以下政府收入的劃分才能穩(wěn)步推進(jìn)。地方各級(jí)財(cái)力的缺口可以通過上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來加以彌補(bǔ)。這樣，建立規(guī)范化的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制就顯得尤其重要。這一轉(zhuǎn)移支付必須充分考慮各級(jí)政府公共服務(wù)，特別是基層“三?！钡呢?cái)力保障，以有效改善地方公共服務(wù)為基本目標(biāo)。此外，地方經(jīng)濟(jì)還可能面臨多種變局，例如，地方產(chǎn)業(yè)鏈的變化，就會(huì)直接影響地方政府財(cái)力。這就要求有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行，這樣的救濟(jì)機(jī)制在短期內(nèi)多表現(xiàn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的完善。

（楊志勇為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、研究員。本文編輯/孫世選）