區(qū)域利益補償機制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)與實踐探索*
2022-07-17 08:18:50鄭國楠
區(qū)域經(jīng)濟評論 2022年4期
鄭國楠
我國是一個幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國，同時也是世界上自然地理、資源條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等方面區(qū)域差異最大的國家之一，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是我國區(qū)域政策制定的主要目標。2019 年，習近平總書記在《求是》雜志發(fā)表的《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》一文中指出，要增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、能源安全、生態(tài)安全和邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局的核心是充分發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”，全國“一盤棋”開展區(qū)域間分工合作。但是，從實踐來看，在區(qū)域分工體系中，總有一些區(qū)域為了更好地承擔分工功能，被限制或禁止一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并為履行相關(guān)的分工職能承擔相應(yīng)的支出，使得區(qū)域發(fā)展受到限制、區(qū)域利益受到損失。因此，在實行強制區(qū)域分工的情況下，應(yīng)該對區(qū)域的損失進行補償，構(gòu)建更加完善的區(qū)域利益補償機制，增強這些區(qū)域在保障糧食安全、能源安全、生態(tài)安全的能力，進而推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。
一、區(qū)域利益補償機制的理論基礎(chǔ)
區(qū)域利益補償是將受益者、受損者、保護者和破壞者等補償機制中的利益相關(guān)者定位于區(qū)域?qū)用?，從協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的視角出發(fā)，關(guān)注區(qū)域主體、區(qū)域產(chǎn)權(quán)和區(qū)域利益。
1.內(nèi)涵界定
區(qū)域利益補償與一般意義上的利益補償具有一定共性，又有不同之處。二者的共性在于都是對所損失的利益的補償。但是，它們在“為什么補、補給誰、怎么補和補多少”的問題上具有本質(zhì)的不同。一般的利益補償調(diào)節(jié)的是人與人、企業(yè)與企業(yè)等利益明確的關(guān)系，可以依據(jù)制度建設(shè)（如產(chǎn)權(quán)）在市場機制的作用下完成。而區(qū)域利益補償涉及多區(qū)域之間的關(guān)系，既有上級政府對下級政府的關(guān)系，也有同級政府的關(guān)系，還有受益地區(qū)企業(yè)及個人對受損區(qū)域的關(guān)系，要補償?shù)膮^(qū)域損失是由于某區(qū)域為了國家整體利益的實現(xiàn)，放棄發(fā)展機會而遭受的損失，目的是為了發(fā)揮區(qū)域的正外部性作用，手段以政府間轉(zhuǎn)移支付為主，目標是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展（見表1）。
表1 一般意義上的利益補償與區(qū)域利益補償?shù)膮^(qū)別
據(jù)此，本研究將區(qū)域利益補償界定為：基于某些區(qū)域在地域?qū)I(yè)分工體系中或者在國家政策安排中承擔了有利于整體利益的功能，減少或失去發(fā)展機會導(dǎo)致區(qū)域利益的損失，以中央政府和受益區(qū)域地方政府為主，通過轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)支持、資源產(chǎn)權(quán)交易、法律法規(guī)建設(shè)等政策措施對其失去的機會成本和損失進行補償。區(qū)域利益補償?shù)淖罱K目標是鞏固這些區(qū)域有利于整體利益的功能，實現(xiàn)區(qū)域之間經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
2.基本特征
區(qū)域利益補償具有以下四個基本特征：一是以保障國家整體利益為目的。作為人口眾多、資源分布不均的發(fā)展中大國，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨著諸如糧食安全、生態(tài)安全、能源安全等挑戰(zhàn)，要保障國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，需要對那些為其他區(qū)域提供糧食、生態(tài)服務(wù)、能源等產(chǎn)品的區(qū)域予以補償，這種補償是以保障國家整體利益為目的。二是以區(qū)域公平為出發(fā)點。國家基于區(qū)域比較優(yōu)勢，通過一系列制度安排開展了區(qū)域強制分工，如全國主體功能區(qū)劃將農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)作為限制開發(fā)區(qū)，這些區(qū)域正是由于分工制度安排喪失了一些發(fā)展機會，需要從保障區(qū)域公平出發(fā)開展利益補償。三是享受利益補償?shù)氖且跃唧w區(qū)域為單元的“作為主體”。與個體補償有本質(zhì)區(qū)別的是，區(qū)域利益補償?shù)膶ο笫且欢ㄐ姓虻赜騿卧獏^(qū)域，雖然補償資金部分最終用于區(qū)域內(nèi)居民或其他個體，但是總體來看被補償?shù)氖菂^(qū)域整體的利益。同時，被補償?shù)膮^(qū)域應(yīng)該以生產(chǎn)更多質(zhì)量更高的糧食、生態(tài)、能源等產(chǎn)品為發(fā)展導(dǎo)向，積極承擔相關(guān)功能分工，補償機制的設(shè)計應(yīng)該以更好發(fā)揮被補償區(qū)域的積極性為基礎(chǔ)。四是以中央政府、受償區(qū)域、受益區(qū)域共同認同和接受的制度安排為保障。要以法律或法規(guī)等形式把區(qū)域利益補償?shù)闹贫劝才糯_定下來，相關(guān)區(qū)域必須接受這種制度安排，這是區(qū)域利益補償機制得以正常運行的必要條件。
3.區(qū)域外部性理論
把“區(qū)域”從經(jīng)濟學角度看作一個具有某種功能的空間地理單元，如“農(nóng)業(yè)區(qū)”“水源涵養(yǎng)區(qū)”等，這些區(qū)域具有正的外部性，如果沒有對其外部性進行補償，就會導(dǎo)致這些服務(wù)提供不足。在國內(nèi)，學者丁四保提出了區(qū)域外部性的概念，他認為“我國獨特的區(qū)域制度和行政區(qū)經(jīng)濟特征，存在事實上的區(qū)域產(chǎn)權(quán)和客觀的區(qū)域利益，區(qū)域外部作用會對不同區(qū)域的利益產(chǎn)生影響，并且是不計入市場交易之內(nèi)，因此產(chǎn)生區(qū)域間的外部性問題”（丁四保，2009）。
在經(jīng)濟學領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)與外部性研究通常是緊密關(guān)聯(lián)在一起的，逐漸演化成了一種研究外部性問題的范式。然而傳統(tǒng)的經(jīng)濟學重視微觀外部性，忽視了地理空間因素對經(jīng)濟活動的影響，區(qū)域作為跨區(qū)域公共物品提供的重要主體，應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中重要的部分。目前的研究認為，區(qū)域提供的兩種形式物品具有明顯的區(qū)域外部性特征，應(yīng)該將其產(chǎn)權(quán)界定為區(qū)域產(chǎn)權(quán)。一是區(qū)域提供產(chǎn)權(quán)無法辨析的“公共物品”。如區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)（林地、濕地、草地、水源地等）維護和改善帶來的生態(tài)服務(wù)功能的加強、區(qū)域?qū)ι锒鄻有缘谋Ｗo等，都是對全國甚至全球空間尺度的影響和貢獻。同時，這些活動的受益者是全國甚至全球范圍內(nèi)的公民或其他經(jīng)濟主體，其受益者也難以辨析，那么區(qū)域應(yīng)該享有外部性帶來的收益權(quán)。二是區(qū)域提供產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)的“俱樂部物品”。如糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)遠多于本區(qū)需求的糧食形成的糧食安全保障，資源富集區(qū)資源采掘形成的經(jīng)濟發(fā)展資源和能源保障，河流流域上游水源保護對下游水資源安全的保障等，這種區(qū)域內(nèi)活動對其他區(qū)域的影響和貢獻是可觀察、可測度的，并且在一定程度上有權(quán)屬關(guān)系，但是由于涉及的范圍比較大，而且各個區(qū)域受影響的程度有可能不同，因此一旦涉及責任劃分的時候，談判成本較高，以至于產(chǎn)權(quán)無法實現(xiàn)，那么在這種情況下，區(qū)域應(yīng)該享有外部性帶來的收益權(quán)。
二、區(qū)域利益補償機制的基本框架體系
區(qū)域利益補償機制包含補償主體也就是“由誰來補償”、補償客體也就是“對誰進行補償”、補償標準也就是“補償?shù)馁Y金或物資如何確定”、補償方式也就是“用什么形式和途徑去補償”四個方面的主要內(nèi)容。因為區(qū)域利益補償在對“補償區(qū)域外部性和發(fā)展機會成本的損失”這個問題上的一致性，使得“誰來補”“補給誰”“補多少”“如何補”等利益補償機制運行的核心問題有共同的規(guī)律可循（見圖1）。
圖1 區(qū)域利益補償機制的主要框架
1.區(qū)域利益補償主體
“誰受益誰補償”是利益補償?shù)囊话阈栽?。但是與一般利益補償不同，區(qū)域利益補償?shù)氖芤嬷黧w在微觀上可能無法準確判定，或者說判定的成本很高，作為國家或區(qū)域整體利益代表的政府應(yīng)該是區(qū)域利益補償?shù)闹黧w。
首先，中央政府是區(qū)域利益補償?shù)闹匾黧w。一是特定公共物品的受益者很有可能是社會全體成員，對于這種屬于全國性的公共物品，應(yīng)該由中央政府進行補償。如對國家生態(tài)安全具有重要作用的大江大海的源頭、水源涵養(yǎng)等國家重要的生態(tài)功能區(qū)和全國性的糧食主產(chǎn)區(qū)域等，其受益范圍是整個國家，中央政府應(yīng)該根據(jù)其貢獻或機會成本的損失進行利益補償。二是形成“合理有序的區(qū)域分工格局”是中央政府國土空間治理的目標。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布實施，近年來，國家又建立和完善了國土空間規(guī)劃體系，對國土空間開展用途管制。中央政府是國家空間治理制度的設(shè)計者，通過制度制定將部分區(qū)域的主體功能限定在特定產(chǎn)品提供上，進而造成了這些區(qū)域發(fā)展機會的損失，因此，中央政府應(yīng)該設(shè)計與國土空間管制制度相應(yīng)的政策安排來對特定區(qū)域進行區(qū)域利益補償。三是中央政府是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主導(dǎo)力量。區(qū)域政策是中央政府為了實現(xiàn)更高質(zhì)量、更協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展秩序制定的。我國先后實施了多項區(qū)域政策，推動了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。自1994年國家實行分稅制改革以來，中央財政收入占財政總收入的比例顯著增加，為區(qū)域政策的實施提供了有力的保障，使得中央政府進行區(qū)域利益補償?shù)哪芰︼@著增強。
其次，受益區(qū)域地方政府具有補償責任。受益區(qū)域的地方政府是區(qū)域內(nèi)全體公民、企業(yè)和社會團體的利益代表。一方面，受益區(qū)域是國家國土空間差別化管制的受益者。在改革開放之初，我國實行區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，重點支持沿海地區(qū)率先發(fā)展，并采取經(jīng)濟特區(qū)、保稅區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)等多種政策傾斜政策，促使各種資源要素在這些地區(qū)集中，成為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重點區(qū)域，是國家區(qū)域?qū)I(yè)分工制度的受益者。另一方面，受益區(qū)域是區(qū)域外部性的受益者。雖然需要利益補償?shù)膮^(qū)域所提供的公共物品或準公共物品的受益者不能明確到具體的范圍或個體，但是一般認為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對糧食等農(nóng)產(chǎn)品、能源與礦產(chǎn)資源、潔凈的空氣與水資源等生態(tài)服務(wù)具有強烈的需求，而作為發(fā)達地區(qū)利益代表的這些區(qū)域的地方政府應(yīng)該對提供這些公共物品喪失發(fā)展機會的區(qū)域進行利益補償。
2.區(qū)域利益補償客體
“誰損失誰被補償”是補償?shù)囊话阍瓌t。從理論上看，區(qū)域利益補償?shù)目腕w的確定應(yīng)該分為兩個層次：一是哪些區(qū)域需要補償。二是在確定了需要利益補償?shù)膮^(qū)域之后，由誰來代表這些區(qū)域接受補償。這兩個方面的分析構(gòu)成了確定區(qū)域利益補償客體分析的主要內(nèi)容。
第一，糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、資源輸出地區(qū)是區(qū)域利益補償?shù)闹饕愋?。國?nèi)有些學者對需要補償?shù)膮^(qū)域類型進行了研究，提出了糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、資源開發(fā)區(qū)、人力資源輸出較多的區(qū)域、革命老區(qū)、邊境地區(qū)、遺產(chǎn)保護區(qū)等多種保護類型（范恒山，2020；林愛文等，2021；魏后凱等，2012）。2018 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中提出要對生態(tài)保護地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、資源輸出地進行利益補償。確定哪些區(qū)域需要利益補償，既要考慮到區(qū)域利益的本質(zhì)，即補償?shù)氖且驗槌袚a(chǎn)重要的公共物品功能而利益受損的區(qū)域，又要考慮到經(jīng)濟發(fā)展階段、政府財力等因素。當前，對財政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)、被限制或禁止開發(fā)的生態(tài)功能區(qū)、各種矛盾交融的資源輸出區(qū)進行補償，已經(jīng)受到了學者和政策制定者的一致認可，并且現(xiàn)實中也有了相應(yīng)的實踐，是目前開展補償?shù)闹饕愋汀?/p>
第二，按照精準施策的原則確定受償區(qū)域的地域單元。分類精準施策是我國區(qū)域政策制定的目標追求?？h在我國的行政科層結(jié)構(gòu)中是最基本的行政單元，區(qū)域利益補償客體的地域單元原則上應(yīng)該以縣為基本單位，但是也要根據(jù)不同類型的受償區(qū)域，確定基本地域單元（見表2）。糧食主產(chǎn)區(qū)域利益補償?shù)幕締卧獞?yīng)該以縣域為主，這是因為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是縣域經(jīng)濟中的重要組成部分，且縣級政府更加貼近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，便于配套政策的制定和實施以及政策的上傳下達。生態(tài)功能區(qū)域補償?shù)幕締卧矐?yīng)該以縣域為主，這是因為我國主體功能區(qū)域是以縣為基本劃分單元，同時兼顧重要水源涵養(yǎng)區(qū)、大中型流域、森林、草原的自然地理特征，以自然形成的區(qū)域為基本地域單元。資源型區(qū)域利益補償以地級市、縣級市、市轄區(qū)為基本地域單元，因為資源型區(qū)域的產(chǎn)生有“先礦后城”或者“先城后礦”等形式，因此，城市的建設(shè)和發(fā)展與資源息息相關(guān)，在確定補償?shù)赜騿卧獣r應(yīng)考慮資源型區(qū)域空間結(jié)構(gòu)特點。
表2 不同類型區(qū)域的地域單元選擇標準
第三，受償區(qū)域地方政府是區(qū)域利益補償?shù)目腕w。對于需要進行利益補償?shù)膮^(qū)域而言，正的區(qū)域外部性主要是由區(qū)域內(nèi)的政府、居民、企業(yè)、社會組織等集體貢獻的，應(yīng)該確定一個區(qū)域全體公民、企業(yè)、社會團體利益的代表作為區(qū)域利益補償?shù)目腕w。在我國，地方政府作為轄區(qū)內(nèi)全體公民利益的代表的合理性來源于憲法。我國憲法規(guī)定：“地方政府的合法性來源于地方人民代表大會，它必須對選民負責，并且要發(fā)展本區(qū)域的經(jīng)濟、文化、福利、教育和公共設(shè)施事業(yè)，改善人民生活。”為了實現(xiàn)自己的職能，地方政府一方面要制定各種政策、法規(guī)和條例來引導(dǎo)和約束區(qū)域經(jīng)濟活動，另一方面政府也作為一個經(jīng)濟主體直接參與經(jīng)濟活動。與其他參與區(qū)域經(jīng)濟活動的主體不同，地方政府的利益有一個明確的邊界——行政界線，這也是區(qū)域利益的邊界。因此，地方政府不但是區(qū)域內(nèi)全體公民利益的代表，并且其利益邊界與區(qū)域邊界相一致。
3.區(qū)域利益補償標準
需要補償?shù)膮^(qū)域類型十分多樣，它們所提供的公共物品和準公共物品的類型更是多樣，即使針對同一種類型區(qū)域利益補償?shù)臉藴室矔驗榻?jīng)濟發(fā)展階段、自身特點等的不同而不同，因此要確立一種補償標準的計算方法既不科學也不現(xiàn)實，應(yīng)該充分考慮到區(qū)域利益補償?shù)谋举|(zhì)特征，以補償區(qū)域發(fā)展機會、體現(xiàn)現(xiàn)實公平、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為思路，建立分階段的差異化、彈性化補償標準。
首先，在量化補償標準的基礎(chǔ)上更應(yīng)關(guān)注區(qū)域公平的實現(xiàn)。國內(nèi)外學者針對不同類型的區(qū)域，開展了一系列補償標準的研究。特別是近年來，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的逐步深入，生態(tài)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制實踐不斷探索，出現(xiàn)了諸多針對生態(tài)補償標準的研究（代亞婷，2021；郭婷，2021）。對補償標準的量化研究是有必要的，因為通過對區(qū)域產(chǎn)品或服務(wù)價值的計量，可以讓決策者更明確補償?shù)木o迫性，并將量化的補償量作為制定相關(guān)補償政策的依據(jù)。但是在當前區(qū)域利益相關(guān)者多元化、區(qū)域之間差異較大的背景下，應(yīng)該更多地關(guān)注區(qū)域利益補償對公平價值的體現(xiàn)，體現(xiàn)區(qū)域利益補償與其他利益補償?shù)牟町愋?，更多地強調(diào)對區(qū)域發(fā)展機會和提供公共產(chǎn)品的補償。應(yīng)該明確將實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化作為區(qū)域利益補償標準制定的“目的導(dǎo)向性”思路。將區(qū)域利益補償嵌入基本公共服務(wù)均等化的過程中，通過政府間的橫、縱向轉(zhuǎn)移支付，讓受償區(qū)居民在醫(yī)療、教育、社會保障等領(lǐng)域享有大致均等的基本公共服務(wù)。
其次，應(yīng)該建立差異化、彈性化、動態(tài)調(diào)整的補償標準。一方面依據(jù)不同的區(qū)域類型形成不同的補償標準體系。對于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的禁止或限制開發(fā)區(qū)域，補償標準的制定不應(yīng)該是“對損失十足的補償”，而應(yīng)該是有利于維護區(qū)域所承擔的分工功能，有利于緩解由于市場失靈帶來的發(fā)展資源稀缺，有利于實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)居民和政府大致平等地享有國家發(fā)展帶來的福利。而對于擁有土地、環(huán)境容量、區(qū)位等良好資源基礎(chǔ)，且如果放棄工業(yè)化發(fā)展將產(chǎn)生極其復(fù)雜的機會成本的區(qū)域，補償標準的制定重點應(yīng)該是激勵其在承擔國家給予的分工功能的基礎(chǔ)上，積極拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，在承擔功能和促進發(fā)展之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)。另一方面區(qū)域利益補償標準應(yīng)該是彈性化的不斷動態(tài)調(diào)整的。應(yīng)該更加著眼于區(qū)域內(nèi)的實際情況和需求，建立靈活彈性的補償標準，改變過去標準制定中“一刀切”的現(xiàn)象，充分考慮到經(jīng)濟總體發(fā)展階段、接受補償區(qū)域內(nèi)的個體特征，如生產(chǎn)方式、發(fā)展特色等因素，從而使得補償資金能夠真正起到補償效果，同時也要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷修正補償標準，避免多年來補償金額一成不變的低效率的補償方式。
4.區(qū)域利益補償方式
總體來看，區(qū)域利益補償可以分為政府補償和市場補償，考慮到我國的發(fā)展階段和區(qū)域利益補償?shù)奶厥庑裕瑧?yīng)該以政府補償為主，市場補償為輔。
首先，政府補償是區(qū)域利益補償中最重要、最直接的方式。政府補償主要有縱向補償和橫向補償兩種方式?？v向補償主要包括上級政府對做出貢獻的區(qū)域進行補償，實質(zhì)上是上級政府運用專項補助、轉(zhuǎn)移支付等形式，對生態(tài)保護、糧食生產(chǎn)等公共物品生產(chǎn)的行為給予不完全的報酬支付，是對受償區(qū)域損失的不完全補償。當前的實踐中，現(xiàn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付的制度主要目標仍然是對落后地區(qū)的補助，主要目標是平衡地區(qū)間財政收入能力的差異。區(qū)域橫向補償是受益地區(qū)政府根據(jù)受償區(qū)域提供的糧食、生態(tài)服務(wù)、資源等，結(jié)合其經(jīng)濟社會發(fā)展水平和支付意愿，按照互利互惠的原則，經(jīng)過平等協(xié)調(diào)后提供給受償區(qū)域的補償。在我國的行政體制下，受益區(qū)域和受償區(qū)域分屬于不同級次的財政。從目前的實踐來看，橫向補償?shù)姆绞接袃煞N，一是直接補償，包括直接提供現(xiàn)金、物資資助。如北京為了確保密云水庫水質(zhì)優(yōu)良向上游河北開展的生態(tài)補償，既包括每年支付3億元補償資金，也包括援建生態(tài)涵養(yǎng)項目。二是間接補償，包括支持本地的企業(yè)到受償區(qū)進行投資和合作，接受受償區(qū)到本地的異地開發(fā)，進行多種形式的對口支援等。
其次，市場補償應(yīng)該是區(qū)域利益補償?shù)闹匾绞?。企業(yè)和個人是市場經(jīng)濟的微觀主體，也是區(qū)域外部性行為的主要受益者。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，積極探索資源使用權(quán)交易、糧食安全稅費、排污權(quán)交易、碳排放交易等市場補償模式。目前，國家已經(jīng)開展了資源環(huán)境權(quán)屬交易相關(guān)試點。另外，應(yīng)該充分依托國家社會的支持和社會各類公益基金，以糧食安全組織、環(huán)境保護組織等公募基金會和一些非公募基金會作為主體，充分發(fā)揮社會各界力量募集區(qū)域利益補償基金，作為補償?shù)闹匾獊碓?。隨著社會的發(fā)展和收入水平的提高，市場力量和民間力量參與區(qū)域利益補償?shù)馁Y金的籌集和組織實施的力度會越來越大，將會發(fā)揮更大的作用。
三、我國區(qū)域利益補償?shù)膶嵺`進展與主要問題
實踐層面，我國各級政府通過轉(zhuǎn)移支付、直接補償、稅收優(yōu)惠等方式對產(chǎn)糧大縣、重點生態(tài)功能區(qū)、資源枯竭地區(qū)開展了一系列補償或支持政策，受益地區(qū)也通過資金補償、對口支援、產(chǎn)銷合作、產(chǎn)業(yè)飛地等形式對受償區(qū)域開展了資金和實物支援。但是區(qū)域利益補償還存在制度框架不健全、路徑不明晰等問題，遠遠無法滿足構(gòu)建高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局目標的需要。
1.補償政策逐步實施，但尚未形成完善的區(qū)域利益補償制度體系
從2010年實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略以來，我國不斷完善區(qū)域利益補償?shù)恼唧w系。黨的十九大報告提出要“建立健全區(qū)際利益補償機制”，2018 年《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》對開展區(qū)域利益補償提出指導(dǎo)性意見，但至今仍未有相關(guān)制度對區(qū)域利益補償?shù)年P(guān)鍵問題進行系統(tǒng)性安排。而當前廣泛應(yīng)用的財政轉(zhuǎn)移支付、對口支援等政策，從本質(zhì)上來說，并不是針對區(qū)域利益的補償手段，而是針對欠發(fā)達地區(qū)的補助手段，不能體現(xiàn)出國土空間差別管制下對區(qū)域外部性的補償。2017 年10 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》要求，相關(guān)部門要建立實施依據(jù)主體功能區(qū)安排的投資政策、人口政策、土地政策，以及細化生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)等配套政策，區(qū)域利益補償政策應(yīng)該是主體功能區(qū)戰(zhàn)略配套政策的重要領(lǐng)域，但至今為止并沒有被明確提出來。相關(guān)部門雖然在指定有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、財政政策時考慮了生態(tài)功能區(qū)域、糧食主產(chǎn)區(qū)域的有關(guān)補償，但在當前制度體系中尚未明確區(qū)域利益補償資金，這就導(dǎo)致了對做出貢獻的區(qū)域激勵不足。如對于糧食主產(chǎn)區(qū)而言，現(xiàn)行的針對糧食生產(chǎn)的三項農(nóng)業(yè)補貼政策、價格支持政策的補貼對象是微觀的農(nóng)民、農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，從本質(zhì)上說是一種糧食產(chǎn)業(yè)政策，而不是針對區(qū)域的利益補償政策。目前我國除了產(chǎn)糧大縣獎勵政策真正具有糧食主產(chǎn)區(qū)域利益補償?shù)男再|(zhì)，還尚未專設(shè)對糧食主產(chǎn)區(qū)域的補償科目。同時，糧食主產(chǎn)區(qū)承擔了糧食風險基金配套資金籌集的任務(wù)，使得糧食生產(chǎn)越多，配套資金越多，地方政府的財政包袱越大，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是公共服務(wù)方面的水平與糧食主銷區(qū)差距逐年擴大。在這種情況下，相對落后的糧食主產(chǎn)區(qū)域把生產(chǎn)的糧食調(diào)往相對發(fā)達的糧食主銷區(qū)，實際上也伴隨著糧食補貼和利益的轉(zhuǎn)移，由此產(chǎn)生“窮區(qū)”補貼“富區(qū)”的不合理現(xiàn)象，使得糧食主產(chǎn)區(qū)域承擔糧食生產(chǎn)功能的積極性不高。
2.補償資金逐年增加，但政府在區(qū)域利益補償中的主體作用尚未充分發(fā)揮
與一般意義上區(qū)域補助政策不同，區(qū)域利益補償解決的是區(qū)域的發(fā)展問題，在大多數(shù)情況下，受益者和受損者無法明確到具體個體，區(qū)域利益補償?shù)暮诵膽?yīng)該是政府與政府之間的關(guān)系，是中央政府與地方政府、地方政府與地方政府的關(guān)系。中央政府是區(qū)域利益補償?shù)闹匾黧w，盡管中央縱向財政轉(zhuǎn)移支付年年增加，但是基本沒有具體安排受制度規(guī)范的區(qū)域利益補償資金。與此同時，中央縱向轉(zhuǎn)移支付的補償能力是有限的，存在補償金額規(guī)模小，以專項補償為主，對區(qū)域外部性彌補不足等問題。如目前應(yīng)用最廣泛的中央對國家重點生態(tài)功能區(qū)的補償，2021 年對676 個國家級生態(tài)功能區(qū)（縣）共補償881.9 億元，其中禁止開發(fā)補償僅為70億元，每個縣補償資金1.3億元，補償資金中還有較大部分用于專項生態(tài)補償，對當?shù)鼗竟卜?wù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的支持比較有限，導(dǎo)致“十補九不足”。而對于橫向區(qū)域利益補償方面，目前受益地區(qū)地方政府對區(qū)域利益補償?shù)恼J識十分不足，并未意識到自身有義務(wù)對生態(tài)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等地區(qū)進行補償，即使已經(jīng)開展的糧食產(chǎn)銷地合作、流域上下游生態(tài)補償?shù)?，也被認為是“對口支援”“對欠發(fā)達地區(qū)的援助”等，而不是基于平等利益主體的對于損失的利益補償。因此，在這種認識下，加之對于區(qū)域利益補償沒有開展相關(guān)的制度和法律政策設(shè)計，地方政府之間的橫向補償進展十分緩慢。如本應(yīng)該于2014 年簽訂的第二輪新安江流域生態(tài)保護補償，由于下游政府不愿意再進行補償而耽擱良久，直到中央相關(guān)職能部門財政資金引導(dǎo)下，經(jīng)過多輪談判才于2016 年重新開啟新一輪上下游生態(tài)補償協(xié)定。
3.補償渠道日益多元，但針對市場化補償?shù)膬r格形成和產(chǎn)權(quán)制度有待改革
從理論上看，彌補區(qū)域外部性有兩種途徑，一是通過政府財政資金的轉(zhuǎn)移支付，使得產(chǎn)生正區(qū)域外部性的區(qū)域得到補償；二是對于生產(chǎn)糧食、資源、能源等“俱樂部產(chǎn)品”的區(qū)域，通過完善價格形成機制、資源產(chǎn)權(quán)制度等構(gòu)建市場交易為支撐的補償和激勵體系。政府補償一般只能“?；尽?，補足的是區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。而市場化補償更多的是內(nèi)生“造血型”補償，是推動區(qū)域更高質(zhì)量、更高水平發(fā)展的補償。自2000年開始，我國逐步倡導(dǎo)市場化補償方式，陸續(xù)完善自然資源有償使用制度，開展資源環(huán)境權(quán)益交易試點等，如寧夏、內(nèi)蒙古、廣東等地開展了水權(quán)交易試點，2017 年底以發(fā)電行業(yè)為突破口在全國啟動了碳排放交易體系等。但是當前我國糧食價格、資源價格、能源價格尚不能真實反映市場需求和生產(chǎn)成本，仍然具有較大的改革空間。與此同時，開展市場化補償?shù)闹匾疤崾蔷哂休^為健全的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，明確“俱樂部產(chǎn)品”的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，而當前我國資源環(huán)境權(quán)益確權(quán)多處于試點階段，尚未形成相應(yīng)的制度安排，阻礙了市場化補償?shù)倪M程。如千島湖作為國家級重要水源保護地，為了保護優(yōu)質(zhì)水資源，近年來不僅限制區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致發(fā)展機會喪失，還為了保護水環(huán)境投入了巨額財政資金。為了推動水源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，2021 年實施的《浙江省水資源條例》第15 條規(guī)定“水資源配置工程供水價格應(yīng)當優(yōu)水優(yōu)價，體現(xiàn)水源區(qū)水源涵養(yǎng)、水生態(tài)保護、水環(huán)境整治等投入”，這為千島湖地區(qū)探索多元化市場化補償路徑、增強區(qū)域發(fā)展“造血”功能提供了重要依據(jù)。但在實踐中，千島湖地區(qū)“優(yōu)水優(yōu)價”改革仍面臨著與國家相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件不一致、資源性收費使用管理規(guī)定尚處空白等方面的障礙，急需國家層面更高層級完善相關(guān)制度安排。
四、健全區(qū)域利益補償機制的政策建議
建立健全區(qū)域利益補償?shù)闹贫润w系，是構(gòu)建我國高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局的重要支撐。當前我國開展區(qū)域利益補償仍處于實踐深入探索、制度初步建立的重要階段，“十四五”時期，要加快建立區(qū)域利益補償?shù)捻攲又贫润w系，健全從中央到地方各層級管理組織結(jié)構(gòu)，建立區(qū)域利益補償基金，建立有利于完善“造血”功能的多元化市場化補償?shù)闹贫取?/p>
1.加快建立區(qū)域利益補償?shù)捻攲又贫仍O(shè)計
根據(jù)新時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展客觀規(guī)律，研究建立區(qū)域利益補償頂層制度設(shè)計，對當前一段時期需要開展利益補償?shù)膮^(qū)域類型及其確定原則、補償標準制定的原則、補償方式和手段等進行明確規(guī)定，確立各級政府在區(qū)域利益補償事務(wù)管理中的責權(quán)利，明確有關(guān)主體責任和行為邊界，特別是對區(qū)域利益的橫向補償、市場化補償進行指導(dǎo)性規(guī)定，對受償區(qū)域相應(yīng)的分工功能開展考核和評估。與此同時，應(yīng)該借助當前全國和各地區(qū)編制國土空間規(guī)劃的時機，根據(jù)國土空間規(guī)劃對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域劃定情況，配套制定針對國土空間差別化管制的補償政策，并適時上升到法律層面，將區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制納入法律規(guī)制范圍，以法律法規(guī)規(guī)范區(qū)域利益補償各環(huán)節(jié)事項，增強區(qū)域利益補償?shù)募s束性和權(quán)威性。
2.優(yōu)化區(qū)域利益補償?shù)墓芾斫M織機構(gòu)
從我國目前的區(qū)域利益補償實踐來看，主要是國家相關(guān)部委協(xié)同實施對產(chǎn)糧大縣、國家重點生態(tài)功能區(qū)等的獎勵和補償工作，缺乏專門的組織管理體系。不同部門管理也造成了各自的投資渠道各自獨立、相互分割地投向同一個區(qū)域而造成重復(fù)投資，加劇了政府財政補償資金使用上的分散化傾向。因此，為了區(qū)域利益補償機制更好地運行，必須完善與健全組織體系。健全區(qū)域利益補償組織的核心是建立有關(guān)區(qū)域利益補償?shù)男姓芾頇C構(gòu)，包括補償政策制定機構(gòu)、補償標準計算機構(gòu)、補償征收管理機構(gòu)等，以解決區(qū)域利益補償?shù)姆ㄒ?guī)制定、補償主客體界定、外部性價值評估、機會成本損失評估、明確補償項目與補償標準、監(jiān)督補償基金的落實和補償項目的實施、補償效果評價等諸多環(huán)節(jié)的問題，確保區(qū)域利益補償活動順利開展。結(jié)合當前國家把促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，建議建立國家級的區(qū)域利益補償管理機構(gòu)，機構(gòu)的職能除實施中央政府層面的區(qū)域利益補償外，同時也對相關(guān)利益補償基金進行協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督。在管理內(nèi)容上，要對補償主體和客體界定、補償標準制定、補償方案制定、補償實施及反饋等一系列生態(tài)補償流程加以細化。
3.探索建立區(qū)域利益補償基金
要建立脫離產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策等的獨立的區(qū)域利益補償區(qū)域政策工具，如由中央和地方財政共同出資，吸引金融機構(gòu)等社會資本參與，整合現(xiàn)有分散在不同部門的區(qū)域發(fā)展專項資金，成立國家區(qū)域利益補償基金，同時根據(jù)不同的區(qū)域類型，細化不同類別的補償基金，全國統(tǒng)籌安排資金的使用，加強對區(qū)域利益補償精準分類調(diào)控。區(qū)域利益補償基金是由中央政府、受益地方政府等受益主體根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，強制繳納一定數(shù)量的資金或者以財政撥款等其他方式向社會籌措資金后形成的用于補償由于維護國家糧食安全、生態(tài)安全、能源安全而遭受損失的區(qū)域的資金集合。區(qū)域利益補償基金具有專用性和對等性特征，專用性是指補償基金的使用具有明顯的專用性和指向性，在使用的區(qū)域上，只能用于國家確定的區(qū)域；對等性是指補償基金的各個主體具有權(quán)利義務(wù)的對等性。中央政府、受益地區(qū)政府等需要向補償基金繳費，繳費的數(shù)量與各自受益程度相等。受償區(qū)域由于履行分工職能造成了經(jīng)濟社會發(fā)展的損失，那么需要通過補償基金的轉(zhuǎn)移支付獲得補償，補償?shù)臄?shù)量與功能發(fā)揮的質(zhì)量和付出的機會成本相一致。
4.構(gòu)建更有利于多元化市場化補償?shù)闹贫劝才?/h3>
中央政府的縱向補償實質(zhì)上是在公平的基礎(chǔ)上將部分財政收入進行重新分配的過程。在這個過程中，中央政府的價值取向更多的是“?；尽保恰按侔l(fā)展”。為了實現(xiàn)受償區(qū)域能夠在現(xiàn)有功能分工下，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共物品，必須增強其內(nèi)生發(fā)展動力，不能僅“?；尽?。應(yīng)盡快建立橫向補償機制和市場化補償機制，穩(wěn)妥推進糧食、資源、能源等產(chǎn)品價格改革，建立能夠反映市場供求關(guān)系、反映生產(chǎn)和開采成本的價格體系。推動生態(tài)地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算評估，開展自然資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)的初始分配并建立統(tǒng)一規(guī)范的市場，支持以林權(quán)、水權(quán)等資源類權(quán)益和用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)等環(huán)境類權(quán)益交易，建立市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)體系。通過一系列制度安排，將受益區(qū)域的政府、組織結(jié)構(gòu)和個人的積極性調(diào)動起來，更多地將區(qū)域外部不經(jīng)濟內(nèi)部化，提高受償區(qū)域政府、企業(yè)、居民的積極性，有利于構(gòu)建更可持續(xù)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，保護和加強區(qū)域所承擔的功能，從而提高資源配置效率，形成有序有效的區(qū)域利益補償?shù)牧夹匝h(huán)。
猜你喜歡
今日農(nóng)業(yè)(2021年9期)2021-11-26 07:41:24
保健醫(yī)苑(2021年7期)2021-08-13 08:48:02
發(fā)明與創(chuàng)新·小學生(2021年3期)2021-03-25 11:48:49
學生天地(2020年36期)2020-06-09 03:12:30
小學科學(學生版)(2020年5期)2020-05-25 07:11:32
小學科學(學生版)(2020年4期)2020-05-21 07:30:46
小學科學(學生版)(2020年3期)2020-03-25 13:31:22
中國科技博覽(2016年2期)2016-04-25 20:32:39
小學生導(dǎo)刊(2016年34期)2016-04-11 00:49:44
電測與儀表(2015年5期)2015-04-09 11:30:52
