新中國央地關(guān)系的調(diào)整與演變

田磊 黃泳淇 白小可 陳晨

摘 要：新中國的央地關(guān)系經(jīng)歷過多次的調(diào)整與變化，大致由四個階段構(gòu)成，分別是新中國建立初期、社會主義道路探索時期、改革開放時期，以及社會主義建設(shè)的新時期。每個階段的央地關(guān)系較上一階段都有顯著的差異。行政生態(tài)理論將生態(tài)學(xué)引入到公共管理領(lǐng)域，即通過行政系統(tǒng)外部的環(huán)境變化引發(fā)行政管理的變化。本文通過引入行政生態(tài)理論來解釋、說明各個階段央地關(guān)系產(chǎn)生差異的原因，進而梳理央地關(guān)系從新中國成立以來的歷史演變。將中央與地方的關(guān)系納入行政系統(tǒng)中，觀察各階段行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境的互動。并著眼于新時期，在既有的央地關(guān)系下研究如何優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境，以中央“反腐倡廉”和浙江省“最多跑一次”改革為例，詳細說明如何優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境，從而為未來的央地關(guān)系乃至行政生態(tài)環(huán)境的走向提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系;行政生態(tài);反腐倡廉;“最多跑一次”改革

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.067

0 引言

行政生態(tài)理論下的央地關(guān)系演變，以央地關(guān)系演變?yōu)橹骶€，以行政生態(tài)理論為視角，向我們展現(xiàn)了新中國成立以來央地關(guān)系演變的全過程。追溯歷史的演進，回望歷史上央地關(guān)系的演變，是為了更好地立足當(dāng)下。央地關(guān)系是一個持久性的話題，也是能夠反映一定時代下一個國家治理能力和治理體系的重要指標。解決了如何在既有的體系中，調(diào)動體系內(nèi)外部共同的積極性，以實現(xiàn)政治系統(tǒng)內(nèi)外部的良性循環(huán)的問題，就可以體現(xiàn)出良性央地關(guān)系的優(yōu)勢效應(yīng)。此外，它還能以外循環(huán)促進內(nèi)循環(huán)、以內(nèi)循環(huán)帶動外循環(huán)，使整個行政生態(tài)系統(tǒng)處于良性循環(huán)中，進而達到推動整個政治生態(tài)進步的目的。

1 行政生態(tài)與央地關(guān)系的內(nèi)涵

1.1 行政生態(tài)理論

美國行政學(xué)家弗雷德·里格斯首次將生態(tài)學(xué)與公共行政相結(jié)合，并歸結(jié)出了行政生態(tài)理論。里格斯定義行政生態(tài)理論為“自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運行之間的相互影響的情形”。同時里格斯將人類社會劃分為三種形態(tài)，分別為：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)過渡的過渡社會、現(xiàn)代工業(yè)社會，并解釋了三種行政模式及其相互關(guān)系。又將三種社會形態(tài)分別對應(yīng)三種行政管理模式：融合型行政行為模式、棱柱型行政行為模式以及衍射型行政行為模式。由此可見，隨著社會形態(tài)的不斷演進，行政模式的分化和行政職能的分工會變得越來越明顯。

通過總結(jié)，我們得到了分析行政生態(tài)要素的五個角度：經(jīng)濟要素、社會環(huán)境要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)和政治系統(tǒng)架構(gòu)。這五個角度包含了導(dǎo)致不同模式差異的主要變量，也具體地把握了行政生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和行政管理行為的規(guī)律。

（1）經(jīng)濟要素。

里格斯的三種不同經(jīng)濟要素分別為“互惠-重配結(jié)構(gòu)”（農(nóng)業(yè)社會） 、“集市-有限市場結(jié)構(gòu)”（過渡社會）以及“市場-企業(yè)結(jié)構(gòu)”（現(xiàn)代工業(yè)社會）。里格斯所反映的經(jīng)濟要素，以市場的演變?yōu)橹饕饬恐笜?。作為行政生態(tài)的重要因素之一，市場的變化必然會影響行政環(huán)境的變化，導(dǎo)致行政管理行為的發(fā)生。

（2）社會環(huán)境要素。

在融合型與棱柱型行政行為模式中，以家庭為單位的社會組織結(jié)構(gòu)仍占據(jù)主導(dǎo)地位，而在衍射型行政行為模式中，傳統(tǒng)的以家庭為單位遭到破壞，社會組織發(fā)揮著更為廣泛的作用。社會上的需求便成為構(gòu)成行政生態(tài)環(huán)境的重要外部因素，也是影響整個國家治理結(jié)構(gòu)的重要因素。

（3）溝通網(wǎng)絡(luò)，符號系統(tǒng)，政治架構(gòu)。

溝通網(wǎng)絡(luò)是上傳下達，符號系統(tǒng)是身份認同，而政治架構(gòu)則是總體框架，即在政治架構(gòu)下，通過溝通網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮符號系統(tǒng)的作用。

但行政生態(tài)理論也具有不可忽視的缺點——這五個角度不能涵蓋所有的行政生態(tài)環(huán)境。并且其堅持價值中立，反而忽視了公共行政中“公共”二字的價值內(nèi)涵。

盡管公共行政理論仍存在一些不足，但作為一個與生態(tài)學(xué)相結(jié)合的行政理論，它的獨特之處就在于不僅能夠反映出公共行政領(lǐng)域的開放性，還為我們認識行政行為提供了新思路。

1.2 央地關(guān)系

央地關(guān)系，是對具體的中央與地方間政府相互互動的抽象概括，這種關(guān)系或緩和，或緊張甚至是沖突。新中國的央地關(guān)系大致經(jīng)歷了四個歷史變化時期。在某一具體的歷史時期內(nèi)，中央與地方的關(guān)系一直保持著一定的變化，下面通過四個重要維度來從整體上把握央地關(guān)系變化趨勢。

（1）立法關(guān)系。

在緩和的央地關(guān)系中，地方的立法權(quán)力較大，并會積極行使該項權(quán)力，而在緊張的央地關(guān)系中，地方立法權(quán)會受到很大程度上的限制。立法關(guān)系是央地關(guān)系的重要維度之一，也是央地關(guān)系的重要風(fēng)向標。

（2）財稅關(guān)系。

財稅關(guān)系，即中央與地方如何分配既有的財政收入，如何形成財政支出。在緩和的央地關(guān)系中，地方掌握著較大的財政征收與使用權(quán)力。而在緊張的央地關(guān)系中，財稅的大權(quán)往往是由中央政府掌控，地方只能掌握少部分。

（3）人事關(guān)系。

我國的人事關(guān)系始終堅持“黨管干部”的基本原則。在這一原則下，地方的主要領(lǐng)導(dǎo)全部是由黨來監(jiān)督提名和任命。黨從人事關(guān)系上把握著央地關(guān)系的演變，并保證央地關(guān)系的和諧、有序發(fā)展。

（4）事權(quán)關(guān)系。

我國到目前為止，在中央與地方職責(zé)同構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成了中央與地方齊抓共管的局面，但對于具體事權(quán)的劃分并沒有明確的界定，這也使得事權(quán)關(guān)系成為反映央地關(guān)系的重要因素。

通過央地關(guān)系的四個維度把握整體趨勢后，再圍繞不同時期的變化趨勢，利用行政生態(tài)理論來分析不同時期央地關(guān)系發(fā)生變化的原因，從而更好地把握未來央地關(guān)系的走向。

2 不同歷史時期下的央地關(guān)系

2.1 新中國成立初期——以中央收權(quán)為主線

新中國成立初期，國家百廢待興，此時的中央政府以收權(quán)為主線。在經(jīng)濟上，我國處于崩潰狀態(tài)，在社會層面，新中國的政權(quán)還未站穩(wěn)腳跟，政治架構(gòu)上來講，新中國的制度設(shè)計雖已初見規(guī)模但未完全成熟，中央政府將權(quán)力收歸中央則避免了行政權(quán)力的無序使用。

從行政生態(tài)理論出發(fā)，在新中國成立初期的特殊歷史時期，有著特殊的經(jīng)濟、社會以及政治架構(gòu)等條件，在這樣特殊的行政條件下中央將權(quán)力逐漸回收并向中央靠攏，證明行政環(huán)境導(dǎo)致了新中國央地關(guān)系以中央收權(quán)為主。

2.2 社會主義道路探索時期——央地關(guān)系的曲折發(fā)展

這一時期央地關(guān)系處于混亂管理階段，出現(xiàn)了所謂“一統(tǒng)就死、一死就放、一放就亂，一亂就收”的奇怪現(xiàn)象。李蘭芝提出：“改革前的收放怪圈與省級政府的隱性擴權(quán)是理解改革期間央地關(guān)系變遷的前提?！?/p>

從里格斯行政生態(tài)的五種因素出發(fā)，分析得出此時的政治生態(tài)更多處于一種混沌無序的狀態(tài)，由此導(dǎo)致了央地關(guān)系處于曲折發(fā)展時期，并呈現(xiàn)出所謂的“奇怪現(xiàn)象”。這一時期的央地關(guān)系處在徘徊甚至是停滯的狀態(tài)，迫切需要通過改革來重組中央與地方的關(guān)系。

2.3 改革開放時期——探索與發(fā)展

在改革開放時期，央地關(guān)系由早期的放權(quán)到后來的收權(quán)，經(jīng)歷了不斷地探索與調(diào)整，但央地關(guān)系在這一時期不同于前一時期的無序與反復(fù)，反而是得到極大發(fā)展。這一時期的行政行為——央地關(guān)系的調(diào)整，是對新的歷史時期行政生態(tài)環(huán)境改變所做的響應(yīng)。

整個探索與發(fā)展階段，是問題大量涌現(xiàn)但能得到積極響應(yīng)并解決的階段，雖然經(jīng)歷了放權(quán)與收權(quán)，但卻是非主動地塑造生態(tài)的主導(dǎo)者;雖然政府一直在適應(yīng)外在環(huán)境的變化，不斷通過輸入與反饋機制來盡力厘清職責(zé)，但更多的是問題產(chǎn)生后不斷地去解決問題，而并沒有主動避免問題，“被動的反應(yīng)”成為政府這一階段的主要特征。

2.4 社會主義建設(shè)的新時期——央地關(guān)系的良性互動

黨的十八大以來，中國特色社會主義事業(yè)邁入新階段，面對央地關(guān)系的法治化、規(guī)則化以及事權(quán)分配體系等問題，中央堅持民主集中制的原則。在中央領(lǐng)導(dǎo)地方中央集權(quán)體制下賦予地方充分的自主權(quán)，使得中央與地方形成了良性的互動，從而提升了國家的治理能力水平，加快推進國家治理體系與國家治理能力的現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨在強化“黨管干部”的基本原則上加強對各地方領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，強力推進反腐倡廉打擊貪污腐敗行為實現(xiàn)對地方的監(jiān)督與限制，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。同時中央派出巡回小組加強對地方工作的指導(dǎo)，為地方政府合理有序地推進各項工作作出方向指引。

積極推動央地關(guān)系的法治化規(guī)范化，推進依法治國的基本戰(zhàn)略保證“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，使得央地關(guān)系建立在法治規(guī)范的基礎(chǔ)之上。法制化、規(guī)范化為前提積極主動推進央地關(guān)系的良性發(fā)展。

以新冠疫情為例，當(dāng)中央面對疫情時，基于良性的央地關(guān)系，中央火速集中各地物資調(diào)往疫情前線，充分展現(xiàn)出中央政府的領(lǐng)導(dǎo)能力與地方政府的配合?！盎鹕裆健薄袄咨裆健钡确脚撫t(yī)院不分晝夜迅速施工，由中央統(tǒng)一指揮，各地積極響應(yīng)的基本模式在抗疫之中發(fā)揮了強大的優(yōu)勢，這是社會主義制度的獨特優(yōu)勢，是我們黨、我們國家的獨特優(yōu)勢。

從中央與地方兩個角度來看，新時期的央地關(guān)系已經(jīng)進入到了一種良性互動的階段，中央雖然集權(quán)但地方并未喪失活力，地方雖然一直在充分地發(fā)揮著自主性，但從未挑戰(zhàn)過中央的權(quán)威。如此良性的央地關(guān)系不僅打破了上一階段央地關(guān)系的“怪圈”，同時也成功戰(zhàn)勝了諸多挑戰(zhàn)。

3 新時期央地關(guān)系下的良性政治生態(tài)

對于新時期下的良性政治生態(tài)，其主要思考分為兩個角度：凈化和優(yōu)化兩條主線。兩者之間不存在先后之別，也不存在主次之分。無論是凈化還是優(yōu)化，都是政府積極主動改變政治生態(tài)的表現(xiàn)，是政府主動對政治生態(tài)改變做出的回應(yīng)。

下面以浙江省“最多跑一次” 改革與中央“反腐倡廉”為例，分別討論兩種致力于建立和完善良性生態(tài)系統(tǒng)的基本路徑。

3.1 凈化行政環(huán)境——反腐倡廉

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，向人民交出了滿意的答卷。國家統(tǒng)計局問卷調(diào)查顯示，人民群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的滿意度由2012年75%增長至2016年92.9%。反腐工作取得重大進展，讓黨員干部形成“不敢腐不想腐”的思想意識。在《堅決打贏反腐敗這場正義之戰(zhàn)——黨的十八大以來反腐敗斗爭成就述評》報告中顯示“查處腐敗大案要案毫不手軟，形成強大震懾效應(yīng)?！?/p>

黨的十九大以后，黨中央繼續(xù)加大反腐倡廉力度，就反腐倡廉發(fā)出了八大信號，全面推進反腐工作。而反腐工作中取得的巨大成就，為行政生態(tài)的凈化提供了基礎(chǔ)和保障。行政生態(tài)的凈化不僅肅清了整個行政生態(tài)環(huán)境，而且為行政環(huán)境的優(yōu)化提供了有利條件。中央重拳出擊，嚴厲打擊貪污、腐敗行為，就是基于良好的央地關(guān)系基礎(chǔ)之上，在保障中央有能力對貪污、腐敗行為予以打擊的前提下，各地方積極響應(yīng)，全面配合，使得反貪污、腐敗行為取得歷史性的進展。

3.2 優(yōu)化行政生態(tài)——“最多跑一次” 改革

2016年浙江省政府最初提出的“最多跑一次” 改革是對“一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)”服務(wù)模式的創(chuàng)新，以實現(xiàn)百姓辦事最多只跑一次的目標。2018年11月30日，浙江省第十三屆人大常委會第七次會議第三次全體會議審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，規(guī)定自2019年1月1日起正式施行。該規(guī)定對“行政服務(wù)中心的法律地位”“重復(fù)提交材料，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任證明，辦事時間長”“信息孤島”等群眾反映強烈的改革難點、痛點問題，在立法層面予以破除。同時還專門設(shè)置了“容錯免責(zé)”條款。

浙江省“最多跑一次”改革貫徹落實了以人民為中心的發(fā)展理念，營造了良好的政治生態(tài)環(huán)境，為廣大人民群眾的工作生活提供了便利。同時“最多跑一次” 改革堅持簡政放權(quán)的基本思路，推進“負面清單”制度，減少政府的不必要干預(yù)，真正地實現(xiàn)了將權(quán)力還給人民。解決了企業(yè)與人民辦事“最后一公里”問題，建立了更加健全的行政服務(wù)體系，提升了政府辦事效率和服務(wù)水平。

從上而下的中央“反腐倡廉”凈化生態(tài)環(huán)境行動與地方政府主動出擊的“最多跑一次” 優(yōu)化行政環(huán)境的行動，共同構(gòu)成了在新時期良性央地關(guān)系下，致力于營造良好行政生態(tài)環(huán)境的有效行動，為未來的央地關(guān)系與行政生態(tài)提供了借鑒意義。在此基礎(chǔ)上推動政治系統(tǒng)內(nèi)外的良性互動，實現(xiàn)輸入——反饋——再輸入——再反饋的良性循環(huán)，使得中央在保證集權(quán)的同時，地方也能保有活力，從而締造良性的政治生態(tài)環(huán)境，為解決央地矛盾提供方案。

4 總結(jié)

本文通過詳細介紹行政生態(tài)理論，并對行政生態(tài)理論進行剖析，將影響行政生態(tài)環(huán)境的因素劃分為經(jīng)濟因素、社會因素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)以及政治架構(gòu)五個角度，以此來分析新中國成立以來的行政生態(tài)環(huán)境。針對央地關(guān)系這一恒久的矛盾，將央地關(guān)系劃分為立法關(guān)系、財稅關(guān)系、人事關(guān)系、與事權(quán)關(guān)系四個維度來觀察央地關(guān)系的發(fā)展與演變。將新中國劃分為四個主要時期，分別分析新中國成立初期、社會主義道路探索時期、改革開放時期以及新時期下的央地關(guān)系，并通過這四個時期所反映的央地關(guān)系來探討四個時期的行政生態(tài)環(huán)境，再反過來從行政生態(tài)的角度，為四個時期下的央地關(guān)系提供合理解釋。最后，根據(jù)新時期央地關(guān)系良性互動下改善行政生態(tài)的例子，說明政府位于行政生態(tài)內(nèi)部能夠?qū)ν獠康纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生有利的影響。在此基礎(chǔ)上，希望能為央地關(guān)系的走向以及整個行政生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的改善提供有力的借鑒與指導(dǎo)。

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