如何提升第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量？

話題嘉賓

姜國兵：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師。 廣東省公共事務(wù)與社會治理研究會會長。主要研究領(lǐng)域為政府績效管理、政策科學(xué)。

黃婕：江蘇省南通市海門區(qū)財政局財政監(jiān)督科、預(yù)算績效管理科科長，上海公共績效評價協(xié)會等多個行業(yè)協(xié)會預(yù)算績效管理評審專家， 主要研究領(lǐng)域為預(yù)算績效管理、公共財政政策、財政監(jiān)督。

沈洋：深圳市財政局預(yù)算績效管理處主任科員， 長期致力于績效評價實踐， 研究文章《深圳全面實施預(yù)算績效管理的實踐與思考》《創(chuàng)新引入穿行測試和衡工量值 不斷探索績效評價新方法》獲得深圳市第九屆、第十屆哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果獎。

陶蓉：上海玄鑰管理咨詢有限公司績效部主任， 從業(yè)以來服務(wù)各級預(yù)算部門（單位）30 余家， 負責項目百余項，深耕在績效評價行業(yè)第一線。

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

預(yù)算部門或單位委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，是全面實施預(yù)算績效管理的重要舉措，是推動加強預(yù)算管理、提高財政資金使用效益的有效手段。近年來，財政部著力加強相關(guān)制度建設(shè)，出臺《財政部關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》，建立健全了進一步引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的制度體系，同時上線預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺，強化信息支撐，以促進第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量和水平提升，做實對第三方機構(gòu)從事績效評價業(yè)務(wù)的培育引領(lǐng)和服務(wù)保障。地方財政部門也在實踐中不斷完善對第三方績效評價執(zhí)業(yè)的引導(dǎo)和規(guī)范，通過出臺第三方機構(gòu)績效評價工作質(zhì)量的考核辦法和規(guī)范，建立起第三方評價考核機制，保證評價質(zhì)量。例如廣東省先后出臺“1 規(guī)程+1 指南+1 指標”監(jiān)管體系，既實現(xiàn)了對第三方機構(gòu)實施績效評價的過程監(jiān)督，又提升了績效評價報告的質(zhì)量，還發(fā)揮了第三方機構(gòu)作為獨立評價方的作用。 云南省運用4R 機制激勵約束第三方助推績效評價提質(zhì)增效，并通過績效評價付費管理和質(zhì)量控制機制，在確保第三方機構(gòu)作為績效評價“受托人”的獨立性基礎(chǔ)上，以交出高質(zhì)量績效評價報告為導(dǎo)向，建立對第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的責任約束機制。 安徽省高度重視發(fā)揮第三方機構(gòu)和行業(yè)專家的資源優(yōu)勢，積極搭建預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺和預(yù)算績效管理專家?guī)臁⒌谌郊夹g(shù)協(xié)作骨干庫，充分發(fā)揮平臺和專家在決策咨詢、培訓(xùn)服務(wù)和社會監(jiān)督等方面的作用。湖南省財政廳對省級專項資金和項目支出開展財政重點評價時，改變過去一家第三方機構(gòu)對應(yīng)一個評價項目的慣例，采取“打散人員，混編重組”的方式開展績效評價，每個項目績效評價由多個中介機構(gòu)人員共同參與，并明確一個牽頭中介機構(gòu)。 牽頭中介機構(gòu)在其他中介機構(gòu)的配合下共同完成評價工作，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，加強相互監(jiān)督。 江蘇省常州市率先舉辦了績效評價主評人培訓(xùn)班，根據(jù)財政部相關(guān)指導(dǎo)意見，結(jié)合學(xué)歷、職稱、執(zhí)業(yè)資格、從業(yè)經(jīng)驗、年齡等條件擇優(yōu)選出，旨在打造一支業(yè)務(wù)精湛、誠實守信、廉潔高效的績效評價高端人才隊伍，并輻射帶動全市績效從業(yè)隊伍能力發(fā)展。珠海市結(jié)合實際創(chuàng)新性設(shè)計了一套標準統(tǒng)一的考核指標體系，為第三方機構(gòu)統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范、明確質(zhì)量目標提供了清晰指引，涵蓋了第三方機構(gòu)承接業(yè)務(wù)的全過程，對第三方機構(gòu)工作質(zhì)量管控的痛點、難點問題進行設(shè)計，包括內(nèi)控機制、準備工作、過程管理、報告質(zhì)量、工作時效、檔案管理等六方面，并在指標體系中設(shè)置了加分項，對第三方機構(gòu)高質(zhì)量完成突發(fā)性緊急業(yè)務(wù)的，進行加分激勵。

有效引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)參與績效評價，是落實黨中央、國務(wù)院全面實施預(yù)算績效管理決策部署的內(nèi)在要求， 是保障國家財經(jīng)法規(guī)政策貫徹落實、 加強財會監(jiān)督的重要內(nèi)容，是推進預(yù)算管理制度改革和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。 目前第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價工作取得重要進展，但還存在一些問題和短板亟待進一步改進規(guī)范。 第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量涵蓋哪些內(nèi)容？當前第三方機構(gòu)從事績效評價工作存在哪些問題？如何持續(xù)提升第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量？ 本期監(jiān)督沙龍聚焦第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量，圍繞相關(guān)問題展開探討。

管窺第三方績效評價質(zhì)量控制實踐

主持人：當前我國迎來預(yù)算績效管理全面推進的新時代，績效評價受到前所未有的關(guān)注，第三方參與預(yù)算績效評價迎來重大發(fā)展機遇。 但引入第三方評價仍處于摸索階段，監(jiān)管機制尚處于逐步完善過程中。 您對于背景材料中近年來對第三方機構(gòu)績效評價引導(dǎo)規(guī)范的舉措作何評價？ 在貴單位實踐中，采取了哪些引導(dǎo)規(guī)范第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)的做法？ 如果您是第三方，請問在您單位內(nèi)部（或執(zhí)業(yè)過程中）采取了哪些質(zhì)量控制的舉措？

姜國兵：近年來財政部出臺的相關(guān)政策，致力于促使第三方規(guī)范、有序開展績效評價業(yè)務(wù)。一般來講，第三方評價可分為委托第三方和獨立第三方， 上述所說的第三方， 指的是委托第三方， 而不是獨立第三方。委托第三方受評價者或組織者委托，獨立性有限。 既然預(yù)算績效管理的委托方是預(yù)算部門或單位， 受委托的第三方機構(gòu)接受監(jiān)督管理也就是應(yīng)有之義。然而，由于信息不對稱所形成的委托代理關(guān)系， 經(jīng)常面臨著逆向選擇、道德風險等問題，如財政部門難以監(jiān)督第三方機構(gòu)是否利用評審角色與被評價單位形成共謀， 以為今后雙方合作獲利帶來可能，從而導(dǎo)致評價結(jié)果失真。再如第三方機構(gòu)在報告中大量展現(xiàn)過程性的數(shù)據(jù)和資料，看起來有很大工作量，實際上報告質(zhì)量偽劣，不能抓住項目（政策/部門整體支出）本質(zhì)，只是為了迎合“看起來像一回事”。 事實上，目前對第三方機構(gòu)績效評價引導(dǎo)規(guī)范的舉措，更多是從程序、形式上規(guī)范， 從質(zhì)量上解決根本問題還任重道遠。

黃婕：材料中各地區(qū)對第三方機構(gòu)績效評價引導(dǎo)規(guī)范的舉措， 在指導(dǎo)各地區(qū)進一步規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理具有一定的借鑒意義，但是不同的管理模式，有些可能更適合對本地區(qū)第三方機構(gòu)的監(jiān)管， 有些可能更適合對外地的第三方機構(gòu)的規(guī)范， 所以我們財政部門一方面要積極吸取先進地區(qū)的管理經(jīng)驗，同時，還應(yīng)更多地結(jié)合本地區(qū)參與績效管理工作的第三方機構(gòu)管理實際， 既尊重第三方機構(gòu)在地區(qū)績效管理工作上的付出， 又通過制度管理機制， 進一步提升第三方機構(gòu)參與績效管理工作的規(guī)范度。

筆者所在的海門區(qū)財政局對第三方機構(gòu)管理工作也有自己的一套特色方式：首先，我們在每年公開招引參與預(yù)算績效管理的第三方機構(gòu)前，對當年涉評項目特意進行歸類整合，有的標段項目更側(cè)重于政策性項目評價，有的標段項目更多的是部門整體績效評價，第三方機構(gòu)在參與投標時，會通過發(fā)送保密函后，直接獲取其所投標的標段項目相關(guān)基礎(chǔ)資料，可以直接用于投標的評價方案的撰寫。 經(jīng)過專家評審后， 最終的中標機構(gòu)在專業(yè)能力、執(zhí)業(yè)規(guī)范和內(nèi)控管理上，一定與所屬標段項目管理特點最為契合，這就在較大程度上從源頭保障了參與機構(gòu)工作的規(guī)范度。

其次， 我們每年都會在第三方機構(gòu)實際開展工作前， 對中標機構(gòu)與項目主管部門共同召開一次集中進點任務(wù)布置會和第三方機構(gòu)項目組成員的專題培訓(xùn)會， 財政部門會在進點會議上明確對涉評部門提出參與績效管理工作的相關(guān)責任清單， 確保各部門在整個第三方機構(gòu)評價工作期間，能夠不做“甩手掌柜”，積極配合第三方機構(gòu)項目組成員有序?qū)硬块T內(nèi)部的業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門和財務(wù)部門，每項績效工作環(huán)節(jié)，都有主管部門和第三方機構(gòu)的雙責清單，大家互相監(jiān)督、積極配合、通力協(xié)作，確保最終的評價結(jié)果客觀、準確、科學(xué)、公正。

再次， 我們明確要求第三方機構(gòu)以問題為導(dǎo)向， 在對涉及項目前后期績效變動情況的分析上， 均需包含不低于具體參與實施主體數(shù)量的30%， 開展涉及不低于60%項目資金體量的現(xiàn)場調(diào)查， 在問題原因分析上， 需要第三方機構(gòu)工作人員既從該項目（政策）歷年財政投入與產(chǎn)出縱向上分析績效變動趨勢， 又要在同類項目或政策上， 開展與國內(nèi)其他先進地區(qū)的橫向比較分析， 從而確保第三方機構(gòu)的工作人員能夠真正找準項目問題根源， 確保提出的績效改進方案更貼合實際。

最后， 我們在第三方機構(gòu)的付費機制上， 一直執(zhí)行的是政府購買服務(wù)的增量績效計價模式。 各中標機構(gòu)的中標價是最終費用結(jié)算的基礎(chǔ)價， 基礎(chǔ)價外的績效價按最終形成的績效報告中， 被采納合理化建議的多少進行增量計算， 每提出一條建議經(jīng)財政局領(lǐng)導(dǎo)會審后肯定的，可增加2500元，若被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)采納并批示的，可再加2500元/條，增量績效部分上不封頂，下不保底。

此外，有獎必然有罰，對存在有未經(jīng)財政部門同意就私自調(diào)換與投標文件中工作能力不符的成員、 無法提供完整工作底稿或工作底稿存在弄虛作假、 未按要求聘請相關(guān)技術(shù)專家、 規(guī)定限期內(nèi)未及時交稿等行為的第三方機構(gòu)， 我們均將根據(jù)合同約定條款對機構(gòu)所中標標段的服務(wù)基礎(chǔ)價按比例扣減， 對在評價工作過程中對被評價單位或項目實施單位有吃、拿、卡、要等不正當行為或泄露相關(guān)工作機密的機構(gòu)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即終止與該機構(gòu)的合作協(xié)議。對在提交財政部門終審的評價報告中， 發(fā)現(xiàn)存在有協(xié)助部門隱匿問題、 偷換現(xiàn)有問題實質(zhì)、 轉(zhuǎn)移矛盾焦點等干擾評價報告結(jié)論公正性的涉事機構(gòu)， 財政部門將對其認定為對評價報告結(jié)論具有實質(zhì)性篡改行為，在立即停止與該機構(gòu)合作同時還將對其行為報送至省財政廳和中注協(xié)備案， 并將其永久列入本地區(qū)績效評價及相關(guān)財政業(yè)務(wù)工作的黑名單。 在第三方機構(gòu)實施評價過程中，財政與監(jiān)委、審計等多個部門組成聯(lián)合監(jiān)察小組， 會對第三方機構(gòu)的工作過程進行全流程的飛行檢查， 確保項目評價過程公平、公正、合規(guī)。

沈洋：當前各省市結(jié)合實際，有的從建章立制著手，有的從加強監(jiān)管發(fā)力，有的致力于做好保障措施等等， 核心的問題就是要讓第三方“為我所用”，評價結(jié)果能夠為管財理財“分憂”，總體來說，各具特點、各有所長， 可以相互借鑒。 當前政府政策決策、 項目計劃和預(yù)算資金還存在信息不對稱的情況，第三方機構(gòu)在外圍，尚難以穿透績效評價的要義和目的。因此，我們在委托第三方機構(gòu)時， 主要從績效評價過程的前中后端進行規(guī)范引導(dǎo)。 一是前端第一時間明確任務(wù)， 在選擇第三方機構(gòu)和進場前期就要提前聲明， 需要知曉評價想要達到的目的，必須評出“問題和痛點”，評價結(jié)果必須能夠用于預(yù)算安排、 政策調(diào)整和改進管理，并明確現(xiàn)場投入需求和資質(zhì)力量，不盲目進場，結(jié)合前期收集材料擬定任務(wù)書、路線圖、時間表，明確組內(nèi)人員分工；二是中端第一時間跟進，積極參與和指導(dǎo)，帶隊快速收集第一手資料， 評價過程中及時調(diào)整方向和思路，發(fā)散思維、舉一反三，以階段性匯報（周報）反饋的形式，監(jiān)控第三方機構(gòu)的績效評價成果， 發(fā)現(xiàn)偏差及時溝通調(diào)整；三是后端第一時間反饋結(jié)果和意見，對第三方機構(gòu)輸出的評價成果及時反饋意見、形成相關(guān)成果。

陶蓉：績效評價行業(yè)在我國起步較晚，在探索引入第三方參與績效評價業(yè)務(wù)的過程中主要是引導(dǎo)現(xiàn)有的一些咨詢機構(gòu)、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等參與其中，存在專業(yè)匹配性較弱、出具的報告質(zhì)量欠佳等問題。 因此，近年來財政部、各級財政部門陸續(xù)出臺了對第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見和相應(yīng)舉措，引導(dǎo)和規(guī)范第三方績效評價執(zhí)業(yè)。 個人認為， 這是績效評價事業(yè)發(fā)展的必然歷程，只有通過各項舉措規(guī)范的落實，第三方機構(gòu)所出具的評價報告質(zhì)量得以提升并為長期預(yù)算績效一體化發(fā)展提供指向明確、切實可用的建議時，整個行業(yè)才能得以長期可持續(xù)發(fā)展，我們的第三方機構(gòu)也才有賴以生存的土壤。

我司自2012 年成立起，與上海市績效評價事業(yè)共同發(fā)展， 在此過程中我們不斷精進質(zhì)控舉措，主要體現(xiàn)在以下四方面：一是項目承接有篩選， 在承接項目前對項目類型、所屬領(lǐng)域、委托方要求等進行充分的溝通了解，確保自身專業(yè)相匹配、能力所能及的情況下予以承接； 二是人員術(shù)業(yè)有專攻，內(nèi)部業(yè)務(wù)分配按條線，結(jié)合項目負責人所學(xué)專業(yè)、所擅長領(lǐng)域、所具備的專業(yè)資質(zhì)等進行分配； 三是內(nèi)部審核、 質(zhì)控機制健全，所有方案及報告出具后經(jīng)項目組成員、項目主評人、 部門技術(shù)總監(jiān)三級審核后方可報出， 對于較復(fù)雜或?qū)I(yè)性較強的項目聘請外部專家團隊提前介入，發(fā)揮外部“智囊團”作用，目前已建立專家?guī)?00 余人，涵蓋各行各業(yè)； 四是通過信息化技術(shù)建立健全過程監(jiān)管和資料存檔，我司近年來參考借鑒較成熟的審計行業(yè)業(yè)務(wù)集中控制和管理信息化系統(tǒng)，委托第三方針對績效業(yè)務(wù)量身定做了集中管理軟件，可實現(xiàn)項目進度預(yù)警、工作底稿（原始憑證）隨方案、報告一并上傳系統(tǒng)提交三級復(fù)核并存檔等，從一定程度上保障了報告質(zhì)量的可控。

第三方績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量：內(nèi)涵與困境

主持人：對第三方機構(gòu)績效評價工作質(zhì)量考核既包括績效評價報告質(zhì)量也包括第三方機構(gòu)工作質(zhì)量，在績效評價“調(diào)研-方案-實施-報告”的總體流程框架中，既強調(diào)方案評審和報告評審等重要流程環(huán)節(jié)， 也要進一步嚴格全過程監(jiān)督， 加強評價工作的規(guī)范剛性。 那么在您看來，第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量應(yīng)涵蓋哪些方面？ 您最關(guān)心關(guān)注哪些方面？

姜國兵：目前既包括績效評價報告質(zhì)量也包括第三方機構(gòu)工作質(zhì)量的考核，應(yīng)該說已經(jīng)很全面了， 那么是不是報告的質(zhì)量水平整體上很高了？不見得。第三方機構(gòu)工作質(zhì)量是過程性的要求， 最終是為了績效評價報告質(zhì)量服務(wù)的。 如果過于強調(diào)工作質(zhì)量而忽視報告質(zhì)量，是本末倒置。體現(xiàn)評價工作水平的是績效評價報告的質(zhì)量，評價工作的規(guī)范剛性只是評價工作水平的保障，而不是充分條件。 某種程度上，績效報告質(zhì)量在于報告能不能發(fā)現(xiàn)項目（政策/部門整體支出）的核心問題，還是僅僅列舉一些常規(guī)問題。 地方財政部門主要依賴其績效科（處）室對第三方機構(gòu)評價報告的審核，這意味著，績效科（處）室人員的水平很大程度上決定著第三方績效報告的水平。 遺憾的是，縣、市級績效科（處）室人員目前很大程度主要是財務(wù)會計背景，是否有能力抓住評價問題的核心需要打個問號。 對于第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量，我最關(guān)心兩點，一是委托方是否在第三方機構(gòu)的報告中介入過深， 從而導(dǎo)致報告呈現(xiàn)的是委托方的意圖， 而不是第三方獨立的意見； 二是第三方人員構(gòu)成上是否有相應(yīng)的水平和資歷， 尤其主評人是否供職于第三方機構(gòu)， 有沒有相應(yīng)的理論成果，等等。

黃婕：第三方預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的內(nèi)涵應(yīng)該包括執(zhí)業(yè)過程質(zhì)量和執(zhí)業(yè)結(jié)果質(zhì)量，執(zhí)業(yè)過程質(zhì)量是基礎(chǔ)，執(zhí)業(yè)結(jié)果質(zhì)量是核心， 也是執(zhí)業(yè)過程質(zhì)量的集中表現(xiàn)和最終反映，所以不管是從財政部門角度看，還是從被評價部門角度看，甚至可能是社會公眾，都可能更關(guān)注執(zhí)業(yè)結(jié)果質(zhì)量，但筆者從規(guī)范角度出發(fā)，第三方機構(gòu)及其從業(yè)人員應(yīng)當同時重視執(zhí)業(yè)過程質(zhì)量。

在上述第三方執(zhí)業(yè)質(zhì)量內(nèi)涵界定的基礎(chǔ)上， 筆者認為第三方執(zhí)業(yè)質(zhì)量管理可以定義為： 參與預(yù)算績效管理的第三方機構(gòu)為持續(xù)提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量水平而設(shè)計和實施的， 旨在為本機構(gòu)及其從業(yè)人員按照績效管理相關(guān)法律法規(guī)和執(zhí)業(yè)標準的規(guī)定執(zhí)行業(yè)務(wù)， 出具適合具體業(yè)務(wù)情形的績效報告并服務(wù)于公眾利益而提供合理保證的一系列程序及規(guī)范。

第三方機構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量可以系統(tǒng)歸納為內(nèi)部管理價值理念、員工職業(yè)素養(yǎng)、政策數(shù)據(jù)資源保障、專業(yè)工作技能、項目綜合管理、內(nèi)部質(zhì)控和整改等要素。 此外，開展跨地區(qū)執(zhí)業(yè)工作的第三方機構(gòu)， 還應(yīng)當建立嚴格的內(nèi)控制度和一體化管理機制， 實現(xiàn)對上述質(zhì)量管理要素的統(tǒng)一管理。

沈洋： 我最關(guān)注的還是績效評價報告質(zhì)量。結(jié)果來自于過程，首先還是要從源頭抓起，研究評價對象特點，向內(nèi)挖潛，因材施教， 調(diào)動和發(fā)揮評價組成員的優(yōu)勢，確保團隊有實力，綜合即戰(zhàn)力能夠穩(wěn)定發(fā)揮和提升。 評價小組主評人要有 “管理+業(yè)務(wù)+財務(wù)”經(jīng)驗，輔以政策研究咨詢、財務(wù)審計鑒證的人員，再根據(jù)階段性工作需要引入行業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的專家，打造具備評價管理經(jīng)驗、政策咨詢服務(wù)經(jīng)驗、公共預(yù)算和財務(wù)服務(wù)經(jīng)驗的綜合型團隊。 其次是保持團隊的穩(wěn)定性，及時追蹤績效評價工作動態(tài)。 最后是建立質(zhì)量控制機制與程序，多層把控質(zhì)量。 評價工作至少經(jīng)過三級復(fù)核，一是設(shè)置復(fù)核組，對現(xiàn)場績效評價工作開展底稿復(fù)核； 二是項目負責人對績效評價工作內(nèi)容及方向進行把控復(fù)核；三是質(zhì)量控制專項復(fù)核， 對績效評價最終成果進行質(zhì)量把控， 以精深的行業(yè)知識提質(zhì)工作成果。

陶蓉：績效評價工作是以結(jié)果為導(dǎo)向的， 方案及報告的質(zhì)量一定是最首要的考量因素。筆者認為，所出具的報告能否從以下方面提供依據(jù)是非常關(guān)鍵的衡量標準：如該項目或政策以后年度是否還應(yīng)繼續(xù)實施、 若實施應(yīng)在哪些管理流程中予以怎樣的完善、以后年度預(yù)算又應(yīng)如何編制、實施內(nèi)容的側(cè)重點應(yīng)向哪些方面傾斜等。同時，也應(yīng)加強對全過程的監(jiān)督， 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實性、 披露信息全面性也都是第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量很重要的體現(xiàn)。 所有的評價、探討、分析都必須基于真實、全面的背景概況和數(shù)據(jù)材料， 否則一切探討都是沒有意義的甚至會起到誤導(dǎo)作用， 因此在評價工作開展過程中， 第三方機構(gòu)各級審核、質(zhì)控人員應(yīng)提前介入，如前期項目啟動對接會、進場會議等應(yīng)一同參加，從一開始就聽取第一手、最全面的項目情況，對項目建立正確的判斷， 并在方案及報告的審核過程中對原始材料、 工作底稿進行比對復(fù)核及存檔， 確保成果中對基本情況的披露全面、客觀且屬實，這點尤為重要。

主持人：盡管近年來第三方機構(gòu)在參與績效評價過程中迅速成長，對提高財政資金配置效率和使用效益、增強政府預(yù)算的透明度發(fā)揮了積極作用，但由于該行業(yè)起步較晚，第三方機構(gòu)參與績效評價的方式方法、人才隊伍建設(shè)、工作質(zhì)量和執(zhí)業(yè)監(jiān)管方面仍處于探索階段，與委托方和社會公眾要求還存在一定差距。 在您看來，當前第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)還存在哪些問題？ 制約第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量的因素都有哪些？

姜國兵：如果說績效評價業(yè)務(wù)是一個市場的話， 那么當前承擔這個業(yè)務(wù)的市場主體確實是參差不齊。首先，第三方機構(gòu)自身性質(zhì)會帶來一定問題。 第三方機構(gòu)也有不同類型， 如會計師事務(wù)所擅長財務(wù)數(shù)據(jù)分析， 卻難以跳出財務(wù)而從決策層面提出問題和解決問題。 咨詢公司營利性為目的的導(dǎo)向，在成本最小盈利最大的驅(qū)動下，外聘專家可能只是在現(xiàn)場核查時走個過場，難以真正發(fā)揮專家作用。其次，財政部門如何定位也對這一市場主體執(zhí)業(yè)產(chǎn)生一定影響。 如果財政部門介入過多，作為代理方，第三方機構(gòu)通常只能迎合財政部門的觀點， 那么績效報告難以發(fā)揮功效。 應(yīng)當看到，當前存在地方財政部門績效科（處）室人員直接要求第三方機構(gòu)按其意圖修改報告的現(xiàn)象， 而第三方機構(gòu)從其提供的產(chǎn)品——績效評價報告來看， 尤其業(yè)務(wù)增長快的機構(gòu)， 績效報告開始進入批量生產(chǎn)階段，甚至到了毫無個性可言，違背了績效評價工作的本質(zhì)。這些都是當前存在的問題。那么制約第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量的因素， 一是評價者的水平， 尤其主評人的水平。只有具備一定的理論水平，才能駕馭績效評價實踐。二是承擔業(yè)務(wù)量。如果承擔過多的業(yè)務(wù)量，必然制約其評價質(zhì)量。三是評價環(huán)境。 這里主要指委托方和代理方是雇主關(guān)系還是伙伴關(guān)系，結(jié)果都有很大不同。

黃婕：在我看來，第三方機構(gòu)的執(zhí)業(yè)問題存在以下幾點：一是制度依據(jù)短板，當前我國與預(yù)算績效管理相關(guān)的法律法規(guī)、職業(yè)技術(shù)標準體系都還不夠健全， 第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)過程質(zhì)量管理缺乏可遵從的行業(yè)標準，因此執(zhí)業(yè)結(jié)果質(zhì)量上，不管是第三方機構(gòu)還是委托方，都缺乏衡量標準。二是機構(gòu)管理機制短板， 目前整個績效評價行業(yè)都是咨詢業(yè)普遍的“師徒模式”培養(yǎng)形式，委托方或者機構(gòu)的項目管理主要集中在對項目組甚至是項目負責人管控上， 致使整個機構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量、 整個行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量很難形成系統(tǒng)性、 可持續(xù)性和可推廣性管理模式， 這可能是制約當前第三方機構(gòu)發(fā)展最大的障礙。三是權(quán)利義務(wù)機制短板上，第三方機構(gòu)在當前買方市場上處于弱勢地位，開展項目過程中，經(jīng)常會遇到相關(guān)實施單位因配合義務(wù)不明確， 導(dǎo)致反饋獲取的信息存在碎片式、滯后式等問題，整個工作過程中， 第三方機構(gòu)應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)委托方也無法給予清晰界定， 這在一定程度上也會影響第三方執(zhí)業(yè)質(zhì)量的有效管控。

沈洋： 當前第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)還是良莠不齊， 表面上看一些項目中的專家職稱資質(zhì)等很亮眼， 但對政府預(yù)算管理和公共服務(wù)行業(yè)的了解不夠、經(jīng)驗不足、評價專業(yè)團隊不夠穩(wěn)定， 沒辦法真正對財政資金“問效”，評價形式重于實質(zhì)。很多地方的政府部門， 在選擇績效評價機構(gòu)的時候，還是以專家數(shù)量、績效評價經(jīng)驗和人員職稱作為主要的評判標準， 多年下來，也的確發(fā)展出一批以績效評價專家為品牌，從業(yè)者職稱高、評價經(jīng)驗豐富為主打的小型咨詢機構(gòu)，但存在從評價指標制定和報告完整性方面下足功夫、現(xiàn)場實施實質(zhì)性評價卻不夠的問題，沒辦法挖掘政策執(zhí)行、項目實施和資金使用的痛點、難點，對財政資金預(yù)算安排以及支出標準建設(shè)沒有沉淀積累扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)， 評價報告華而不實。此外，當前績效評價尚未形成行業(yè)化、專業(yè)化和標準化的發(fā)展模式，機構(gòu)魚龍混雜， 一些第三方機構(gòu)投標時列示了一批專家和職能團隊， 而實際開展工作的是剛剛畢業(yè)或毫無行業(yè)經(jīng)驗的團隊， 評價報告依賴于堆砌材料、堆疊頁數(shù)和扎堆方法論，并未反映真實的績效問題和評價結(jié)果，也沒有提出可行的有價值的建議。

制約第三方機構(gòu)評價質(zhì)量的因素也有很多， 包括預(yù)算部門將績效評價當作應(yīng)付考核，將評價與內(nèi)控、審計、檢查、財務(wù)會計、資產(chǎn)登記等輔助性業(yè)務(wù)“打包”委托，第三方機構(gòu)能夠真正投入到績效評價的精力有限， 且各地安排的項目預(yù)算金額標準不一，成本投入較??；加上供應(yīng)商選擇門檻較低、定位形式化，委托方要求不明、過程管控缺失等， 在前端限制了真正有實力的機構(gòu)入門，委托方過程中參與不足、當甩手掌柜，都是導(dǎo)致評價質(zhì)量跟不上的原因。

陶蓉：目前第三方機構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)所存在的最主要的問題還是報告質(zhì)量欠佳，所披露的信息及問題流于表面，難以發(fā)揮切實作用， 因此無法得到預(yù)算部門及單位的認可和重視。 而制約第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量的因素則涵蓋方方面面， 簡要分析如下：一是專職績效評價機構(gòu)稀缺，評價人員綜合能力欠佳； 二是受委托方披露傾向干擾，問題揭露不夠客觀詳盡；三是法律層面行業(yè)標準缺失， 評價工作流程不夠規(guī)范，整個評價流程中需第三方機構(gòu)自行把握分寸的環(huán)節(jié)較多， 各機構(gòu)報告質(zhì)量參差不齊；四是專業(yè)領(lǐng)域知識儲備不足，項目效益分析流于表面。績效評價的政策及項目范圍涵蓋各行各業(yè)，很多時候因?qū)椖?、政策所在領(lǐng)域的專業(yè)知識認知不足，導(dǎo)致第三方機構(gòu)所出具的報告僅停留在信息數(shù)據(jù)正確披露的程度，難以對效益產(chǎn)生的原因、與投入間的必然關(guān)系進行歸因分析，委托第三方分析咨詢的初衷難以實現(xiàn)；五是現(xiàn)有考核評分標準更側(cè)重結(jié)構(gòu)完整、文字通順，對報告實用性要求較低，只求好看、不重實用。

持續(xù)激發(fā)第三方機構(gòu)提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量的內(nèi)生動力

主持人：通常來看，對第三方績效評價工作質(zhì)量考核結(jié)果與當年付費及下一年度委托績效評價工作業(yè)務(wù)掛鉤。 那么在您看來，真正激勵第三方機構(gòu)提升績效評價質(zhì)量的因素有哪些？ 長期來看，如何激發(fā)第三方機構(gòu)提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量的內(nèi)生動力，推進行業(yè)整體優(yōu)化發(fā)展？ 談?wù)勀南敕ńㄗh。

姜國兵：不同的第三方機構(gòu)，激勵因素也有所不同。比如市場性的機構(gòu)，物質(zhì)激勵為主；研究性的機構(gòu)，榮譽激勵為主。當然，激勵第三方機構(gòu)提升績效評價質(zhì)量的因素，既有外在的市場淘汰機制，如質(zhì)量不高的第三方機構(gòu)得不到委托方的信任而淘汰出局；也有內(nèi)在的發(fā)展原因，如成長初期的機構(gòu)， 為了生存而提升質(zhì)量； 發(fā)展中的機構(gòu)，為了行業(yè)的影響力而提升質(zhì)量。長期來看， 激發(fā)第三方機構(gòu)提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量的內(nèi)生動力，推進行業(yè)整體優(yōu)化發(fā)展方面，首先還是要按《財政部關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》 對第三方機構(gòu)參與績效管理進行引導(dǎo)規(guī)范。 其次是對行業(yè)進行梳理。 目前不加區(qū)別地將項目、政策、部門整體支出等績效評價業(yè)務(wù)打包給第三方機構(gòu)， 而沒有對哪些業(yè)務(wù)適合哪些機構(gòu)進行區(qū)分。 再次是行業(yè)整體優(yōu)化發(fā)展離不開行業(yè)主體的合作。 然而目前更多的是市場的競爭，內(nèi)卷很嚴重。我看到一些市的績效報告， 也參考省的績效報告撰寫，竟然有五、六十頁，大量重復(fù)的、過程性的資料放在報告中，完全沒有必要，也違背了績效的經(jīng)濟、效率和效益的本質(zhì)。建議財政部門在具體評價工作中介入有度，在行業(yè)培育和發(fā)展上多花功夫。

黃婕：我們當前說的委托業(yè)務(wù)付費概念， 更多仍停留在對第三方機構(gòu)人員單純的勞務(wù)性工作進行有償購買層面， 沒有真正將他們的智力貢獻與最終的付費進行掛鉤聯(lián)動， 也沒有將他們對委托單位的內(nèi)控管理、 政策的優(yōu)化改善等遠期影響價值考慮在內(nèi)，因此，我認為，總體上是低估了一份績效評價報告應(yīng)給予的實際付費標準。所以，要想推動行業(yè)整體優(yōu)化發(fā)展，勢必要讓績效評價從業(yè)者切實感受到勞有所值，一方面要對他們報告中的合理建議有價值的部分給出增量獎勵，另一方面，要通過年度評選表彰等形式， 給予他們社會榮譽價值和行業(yè)人才價值回報，只有雙管齊下，才會真正推動更多優(yōu)秀人才加入績效評價的行業(yè)，并且致力于深挖項目改進方案，真正把績效評價的價值發(fā)揮到極致。

沈洋：激勵第三方機構(gòu)提升績效評價質(zhì)量的因素主要包括：一是持續(xù)的合作，保證第三方機構(gòu)持續(xù)、穩(wěn)定的資源投入，避免一攬子買賣；二是明確的需求，讓第三方機構(gòu)能夠提出有價值、 有建設(shè)性的成果和建議，與委托方形成雙贏，樹牢機構(gòu)獨立開展績效評價的信心；三是合理的預(yù)算，能夠確保第三方機構(gòu)足夠的工作量和足額的成本；四是有效的參與，委托方應(yīng)該積極參與績效評價過程， 與第三方機構(gòu)充分溝通交流，避免“放養(yǎng)式”評價。

激發(fā)三方機構(gòu)內(nèi)生動力： 一是將評價結(jié)果與下年預(yù)算安排掛鉤， 確保第三方機構(gòu)有意愿持續(xù)、穩(wěn)定投入，讓評價工作有成就感；二是讓績效評價真正“起效”，聚焦重點民生、重大支出項目進行評價，而不是避重就輕，做一下瑣碎應(yīng)付檢查考核的項目，并將做出來的報告束之高閣， 無法體會到評價的價值所在。

陶蓉：將第三方績效評價工作質(zhì)量考核結(jié)果與服務(wù)金額及下一年委托業(yè)務(wù)相掛鉤固然是一個很實際且有效的監(jiān)管方式，但對財政部門、對委托方而言，為促進整個績效評價行業(yè)質(zhì)量的整體提升、持續(xù)提升，根本還是在于激發(fā)第三方機構(gòu)內(nèi)生動力。 監(jiān)管制度只能決定行業(yè)發(fā)展的下限，內(nèi)生動力的激發(fā)方能創(chuàng)造行業(yè)質(zhì)量的新高。 實際執(zhí)行過程中可多管齊下：首先，在制度上予以明確，全面鋪開考核結(jié)果與服務(wù)費用相掛鉤、每年末位淘汰一定比例機構(gòu)等，讓第三方機構(gòu)感受到潛在的壓力；其次，建立健全財政部門的監(jiān)督抽查制度并嚴格予以落實；最后，樹立正確的行業(yè)引導(dǎo)和評判機制，完善行業(yè)協(xié)會等自我監(jiān)督、監(jiān)管機制，要讓每一個第三方機構(gòu)切實意識到各方對績效評價尚不夠重視、委托方式中多以低價中標等只是一時的現(xiàn)象， 靠低服務(wù)費搶占市場份額后又出具浮于表面的成果報告的做法不可能長久而行之，必須夯實自身能力建設(shè)，盡快提升執(zhí)業(yè)水平， 方能與行業(yè)一同長期生存。

主持人：績效評價報告是評價單位與評價對象之間溝通的載體，也是績效改進的風向標，更是管理部門進行績效管理的工具； 績效評價報告質(zhì)量直接影響績效管理的工作質(zhì)量。根據(jù)您的研究和實踐，如何激勵各方更加關(guān)注績效評價報告質(zhì)量、以持續(xù)提升績效評價報告本身及其應(yīng)用的質(zhì)效？ 談?wù)勀南敕ńㄗh。

姜國兵：績效報告質(zhì)量的體現(xiàn)不在于有多少頁， 而在于是否抓住評價問題的核心。 首先，誰主筆評價報告，就決定了報告的質(zhì)量。目前由主評人負責，那么主評人的理論水平如何很重要。 績效評價本身是一項實踐工作，以解決實踐問題為導(dǎo)向的。但是， 如果不知道實踐問題背后的機理和原理，很難真正駕馭實踐問題，就會局限于表面問題談對策，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。 因此，對主評人的資格要求很關(guān)鍵。 其次，財政部門績效科（處）室人員應(yīng)該保持一定的介入尺度。整體來看，地方財政績效科（處）室人員水平也參差不齊， 為更好提升報告質(zhì)量， 可以提出意見參考， 而不應(yīng)強加意見。 三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會或者專家?guī)斓陌殃P(guān)作用。對于一些涉及重大決策部署、重大民生領(lǐng)域的績效評價報告， 可以委托行業(yè)協(xié)會專審，或者組織專家會審，以提升報告質(zhì)量。

黃婕：首先，對于委托方，應(yīng)該嚴格落實績效評價結(jié)論與預(yù)算掛鉤的應(yīng)用機制，不是簡單地與下年同名預(yù)算項目額度掛鉤，應(yīng)該與當期部門整體預(yù)算價值掛鉤，放大掛鉤杠杠系數(shù)，通過結(jié)果的放大效應(yīng)，倒逼被評價部門主動去關(guān)注評價過程中發(fā)現(xiàn)的項目管理短板， 推動被評價部門能夠?qū)ο嚓P(guān)問題“即知即改”，提高績效評價結(jié)果的應(yīng)用時效。 其次，對于被評價方，可以通過設(shè)立績效管理紅黑榜模式， 推動被評價方實時對自己所處的項目管理整改水平進行動態(tài)關(guān)注， 推動被評價方前置整改過程到評價過程中來， 提高當期項目資金的使用績效。最后，在參與評價工作的第三方機構(gòu)和相關(guān)評審專家方面， 可以對他們就報告基礎(chǔ)工作外貢獻出的智力成果后期被采納應(yīng)用時給予增量績效回報， 推動更多人真正對評價報告起到的應(yīng)用實效予以關(guān)注。

沈洋：與激發(fā)第三方機構(gòu)內(nèi)生動力相同， 能夠真正將評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排和政策優(yōu)化等，將財政部門、預(yù)算單位、第三方機構(gòu)聯(lián)合起來，在“圓桌”上共同對績效問題深入研究討論，加強評價成果應(yīng)用，讓第三方機構(gòu)的價值觀和成就感得以充分體現(xiàn)。二是加強重大政策、重點行業(yè)領(lǐng)域項目的績效評價結(jié)果公開， 讓社會組織和公眾了解參與評價的第三方機構(gòu)， 將第三方為政府實施公共服務(wù)、 為民辦事提供有效服務(wù)的情況予以公開， 提高第三方機構(gòu)的社會價值。

陶蓉：目前績效評價的結(jié)果尚未得到充分的重視和有效的應(yīng)用，這個問題的根本還是在于報告質(zhì)量本身不盡如人意，不能為財政及預(yù)算部門提供切實有用的改進措施，抓質(zhì)量自然是首要任務(wù)。 與此同時，各方的重視程度還可通過以下途徑予以提升：一是將評價結(jié)果與下一年度預(yù)算資金的安排緊密聯(lián)結(jié)，實施效果未達到預(yù)期效益的項目先暫停整頓，厘清實施效益低下的原因和整改方向，再重新經(jīng)預(yù)算前評估確定是否可立項、預(yù)算金額應(yīng)安排多少；二是所有預(yù)算項目績效責任主體落實到部門、落實到個人，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制， 切實做到“花錢必問效、無效必問責”，提高其重視程度。 對于績效優(yōu)良的部門和個人，應(yīng)在物質(zhì)待遇、職務(wù)晉升、職業(yè)榮譽等方面有所體現(xiàn)，相反則應(yīng)給予相應(yīng)懲處，以此強化問責客體的責任意識；三是加大信息公開力度，單位內(nèi)部層面，績效評價結(jié)果的反饋及確認不應(yīng)僅停留在財務(wù)人員層面，應(yīng)反饋到具體的業(yè)務(wù)科室、 下屬實施單位及部門主要負責人；單位外部層面，績效評價結(jié)果還應(yīng)向人大及社會公眾公開。目前，一些走在前面的省、市、區(qū)也確實已經(jīng)試行“人大全程參與績效管理”的先進做法， 同級人大全程參與政策及項目的立項評審、預(yù)算評審、績效跟蹤及績效后評，對于評價過程中發(fā)現(xiàn)的偏差及問題的糾偏改進情況定期向人大進行匯報，這一做法值得大范圍推廣普及，也只有這樣才能切實加強各方對項目績效實現(xiàn)程度的重視。