分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中的土地資源利用問(wèn)題及合理對(duì)策

王永春

摘要：耕地資源是人類(lèi)賴(lài)以生存與可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是維系自然生態(tài)系統(tǒng)功能以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要自然資源。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口比重逐年攀升，大量耕地資源從農(nóng)業(yè)之用轉(zhuǎn)而變?yōu)榉寝r(nóng)之用，凸顯出嚴(yán)峻的耕地資源供需矛盾，如何協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化發(fā)展與土地資源保護(hù)兩者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理應(yīng)用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃;土地資源;合理利用;土地規(guī)劃

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展的重要階段，耕地資源更是在土地利用結(jié)構(gòu)中承擔(dān)著不可或缺的責(zé)任、占據(jù)著無(wú)可替代的重要位置。一方面，耕地資源肩負(fù)著為城鄉(xiāng)居民提供食物供給的重要使命，另一方面，耕地資源也被賦予了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)提供發(fā)展空間的艱巨任務(wù)。就這一角度來(lái)看，研究對(duì)耕地資源的合理、科學(xué)應(yīng)用，不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的現(xiàn)實(shí)需求，更具有土地科學(xué)研究的重要意義。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中的土地資源利用問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是指對(duì)鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)走行怎樣發(fā)展軌跡的一種規(guī)劃，在此進(jìn)程中，要求對(duì)土地資源的各個(gè)利用方面都制定出詳盡的計(jì)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)是為了進(jìn)一步縮短鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌發(fā)展，最終達(dá)到共同富裕的根本目標(biāo)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，需要將城鄉(xiāng)、村鎮(zhèn)視為一個(gè)總體，并考量要如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而土地的利用規(guī)劃指的是對(duì)某個(gè)區(qū)域未來(lái)土地利用的超前性計(jì)劃與安排，具體指的是在利用土地資源的過(guò)程中，為了達(dá)到既定目標(biāo)，對(duì)各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)與布局進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與配置的一項(xiàng)綜合性技術(shù)經(jīng)濟(jì)舉措。從上可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與土地資源利用之間是緊密相關(guān)、不可分割的關(guān)系，兩者需做到依法銜接，才能避免耕地消耗、資源浪費(fèi)的問(wèn)題。而目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中的土地資源利用卻突出有下面幾點(diǎn)問(wèn)題：

1.1 土地資源的利用管理水平低

在鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)程當(dāng)中，土地資源管理作為一項(xiàng)綜合性的工作，需要相關(guān)管理者具備扎實(shí)的理論基礎(chǔ)、過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)能力支持。因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中涉及著多方面、復(fù)雜的內(nèi)容，比如涵蓋著農(nóng)業(yè)工程方面的知識(shí)、建筑工程方面的知識(shí)等等，另外，土地資源的合理開(kāi)發(fā)與利用還與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等知識(shí)有關(guān)。

而在規(guī)劃進(jìn)程實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，土地資源管理效率低，與有關(guān)部門(mén)對(duì)這項(xiàng)管理工作重視程度不足密切相關(guān)，所以在日常工作上遇到問(wèn)題處理得比較隨意，而土地資源管理水平與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)速度上的不匹配，會(huì)直接阻礙到土地資源管理工作水平的提高以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的有序進(jìn)行。因此，亟待于從整體上強(qiáng)化相關(guān)工作者的責(zé)任意識(shí)與工作能力[1]。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)亟待健全

有關(guān)的法律法規(guī)尚未健全，且在此基礎(chǔ)上還進(jìn)一步缺乏強(qiáng)有效的執(zhí)法公信力，不能有效貫徹落實(shí)監(jiān)督檢查工作等;管理工作者由于缺乏法律的束縛，導(dǎo)致缺失有效且可行的規(guī)劃管控意識(shí)，不能正確或是深入認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的自發(fā)規(guī)律，在制定某些用地規(guī)劃時(shí)脫離了經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展的科學(xué)性、自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展性、社會(huì)規(guī)律的包容發(fā)展性等等，導(dǎo)致最終的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作與土地資源管理內(nèi)容欠缺有效、良好的結(jié)合，未能形成良性互動(dòng)。

1.3 規(guī)劃管理上的問(wèn)題

土地資源規(guī)劃與管理工作的不合理亦是阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中土地資源得到合理利用的主要因素，土地規(guī)劃管理無(wú)論是在控制工作上還是監(jiān)督工作上都應(yīng)做出相應(yīng)改進(jìn)。土地資源的規(guī)劃管理控制工作主要指的是對(duì)土地資源利用的管控效果，像是土地的應(yīng)用范圍、實(shí)際應(yīng)用效果、收獲的經(jīng)濟(jì)效益以及四周環(huán)境影響等，都是規(guī)劃與管理土地資源的重要影響因素。無(wú)論是缺失了哪一點(diǎn)，都會(huì)導(dǎo)致土地資源的規(guī)劃與管理喪失客觀性，欠缺方案設(shè)計(jì)的全面性，導(dǎo)致土地資源在被利用之后不能解決后續(xù)出現(xiàn)的問(wèn)題，需要后續(xù)付出極大的代價(jià)，比如大量的經(jīng)濟(jì)成本。另外，當(dāng)土地資源監(jiān)管力度不足時(shí)，一些原本批準(zhǔn)的土地并未按照審批的原計(jì)劃進(jìn)行應(yīng)用與建設(shè)，這就涉及到了土地資源的不合理使用和違規(guī)使用，極大地降低了土地資源利用效率[2]。

2 城市規(guī)劃進(jìn)程中土地資源合理利用的對(duì)策建議

2.1 強(qiáng)調(diào)對(duì)土地資源的高效利用

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃效果的考察，首先要明確，科學(xué)規(guī)劃就是高效益、而錯(cuò)誤規(guī)劃則是浪費(fèi)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃首先是要保證規(guī)劃的科學(xué)性，并在此其中基于科學(xué)的理念進(jìn)行指導(dǎo)。應(yīng)尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律、尊重其土地資源的承載力，堅(jiān)持以人為本、低碳環(huán)保等理念，將其悄無(wú)聲息地融入到規(guī)劃編制的全程中去，盡量科學(xué)平衡好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和土地資源利用之間的關(guān)系。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的定位，堅(jiān)決杜絕“攤大餅”式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源浪費(fèi)。

而針對(duì)土地資源利用率過(guò)低的問(wèn)題，加強(qiáng)土地市場(chǎng)監(jiān)管也是一種有效途徑。具體做法是：政府應(yīng)于土地的審批階段，便就土地資源的用途以及其是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)的長(zhǎng)期發(fā)展、是否與綠色低碳理念相符等進(jìn)行籌謀，結(jié)合專(zhuān)家論證，和多部門(mén)之間進(jìn)行聯(lián)合協(xié)商，在完全公開(kāi)的透明條件下展開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，在合法、公開(kāi)的條件下完成土地市場(chǎng)交易。政府還需參與到全程對(duì)土地市場(chǎng)交易的監(jiān)管中去，及時(shí)遏制違規(guī)交易問(wèn)題，以此提高土地資源利用效率。

最重要的是在以農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用中，對(duì)耕地保護(hù)工作的強(qiáng)調(diào)、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，保證耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，提高耕地質(zhì)量，凸顯土地資源利用效率。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制中，應(yīng)結(jié)合有關(guān)項(xiàng)目，選擇優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田劃歸到基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中，相應(yīng)做好農(nóng)村居民點(diǎn)布局的優(yōu)化，以防有農(nóng)民違法建設(shè)房屋而占用耕地的現(xiàn)象。

2.2 進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管、完善有關(guān)法律法規(guī)政策

2.2.1 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督與治理

應(yīng)貫徹以動(dòng)態(tài)土地調(diào)查的方式來(lái)落實(shí)對(duì)違法土地使用與傾向行為的專(zhuān)業(yè)、全面調(diào)查，對(duì)所有發(fā)生的違法活動(dòng)都要重重懲罰，確保土地資源的充分利用。有關(guān)部門(mén)還應(yīng)注意對(duì)法律的強(qiáng)化與完善，發(fā)現(xiàn)其中存在的疏漏之處，以防有心之心鉆法律的漏洞，導(dǎo)致土地資源白白被浪費(fèi)[3]。

2.2.2 促進(jìn)土地資源相關(guān)政策的落實(shí)

就我國(guó)土地資源的利用規(guī)劃來(lái)說(shuō)，首先要做到加強(qiáng)對(duì)土地資源的處理、管理，并以此為基礎(chǔ)，不斷更新土地資源規(guī)劃的理念，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地管理程序的簡(jiǎn)化。無(wú)論是哪一項(xiàng)土地資源的利用過(guò)程都應(yīng)得到優(yōu)化，并積極吸取以往經(jīng)驗(yàn)，大力整改有關(guān)土地使用政策，從而促使根本上的土地資源解決措施落實(shí)。簡(jiǎn)單來(lái)講，嚴(yán)格規(guī)范有關(guān)部門(mén)日常管理內(nèi)容，定期調(diào)查，提高全員的責(zé)任意識(shí)。

2.2.3 對(duì)國(guó)土資源管理法的補(bǔ)充和完善

從我國(guó)當(dāng)前的土地以及資源管理法尚不完善、缺乏全面的維護(hù)公共秩序機(jī)制的這一個(gè)角度來(lái)看，綜而影響到了我國(guó)土地與資源的開(kāi)發(fā)和利用率，也由此進(jìn)一步造成了大量土地資源的浪費(fèi)。而從這個(gè)角度著手，為了達(dá)到提高我國(guó)土地、資源開(kāi)發(fā)和利用效率的目的，對(duì)土地和資源有關(guān)的管理法律進(jìn)行補(bǔ)充與完善具有重要意義。建議從以下兩個(gè)方面著手：第一，有關(guān)機(jī)構(gòu)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中積極吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)能夠發(fā)現(xiàn)的土地與資源管理政策缺口進(jìn)行補(bǔ)充，并整理、完善成新的法律法規(guī);第二，土地資源管理部門(mén)應(yīng)促進(jìn)管理實(shí)踐的改革，以此來(lái)約束人們的思想意識(shí)[4]。

2.3 強(qiáng)化對(duì)土地資源的調(diào)查與保護(hù)

通過(guò)以上問(wèn)題的分析我們已經(jīng)非常明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和土地資源利用之間的關(guān)系是緊緊相連、不可分割的。而針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間存在的出發(fā)點(diǎn)不同這一矛盾關(guān)系，兩者均應(yīng)以現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略作為根本，面對(duì)矛盾、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，以基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀為統(tǒng)一出發(fā)點(diǎn)，協(xié)調(diào)制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)策，以共同目標(biāo)為中心、再各自開(kāi)展方向一致的規(guī)劃活動(dòng)[5]。

土地資源的規(guī)劃與管理具體被分成三個(gè)方面，一是前期規(guī)劃管理、二是投入建設(shè)用地的應(yīng)用、三是閑置與浪費(fèi)。而想要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程下的土地資源利用效率，無(wú)疑要從這三個(gè)方面著手[6]。在規(guī)劃管理的前期落實(shí)實(shí)地的深入勘察，綜合考慮土地資源利用的方向以及途徑，對(duì)土地資源預(yù)期獲得的實(shí)際效果以及經(jīng)濟(jì)效益做衡量，有關(guān)職能部門(mén)還應(yīng)結(jié)合土地資源浪費(fèi)與破壞問(wèn)題實(shí)施強(qiáng)力的懲罰及制裁。盡量減少甚至杜絕對(duì)土地資源的違法使用。通過(guò)定期開(kāi)展對(duì)土地資源的實(shí)地深入調(diào)查，或許還可以挖掘出更多的可利用土地，提高土地規(guī)劃與管理的效率。就土地資源的保護(hù)問(wèn)題方面，除了可以通過(guò)政府的途徑來(lái)展開(kāi)專(zhuān)業(yè)舉措之外，還能通過(guò)向大眾普及有關(guān)知識(shí)、加強(qiáng)宣傳力度，促使大家可以樹(shù)立起土地資源保護(hù)的意識(shí)，堅(jiān)守耕地紅線(xiàn)。

2.4 積極采用土地資源利用相關(guān)技術(shù)

在當(dāng)前社會(huì)科技不斷發(fā)展、水平不斷提高的背景下，RS技術(shù)、GIS技術(shù)與GPS技術(shù)被廣泛應(yīng)用于土地資源管理當(dāng)中，這也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中土地資源的合理利用與管理提供了有力幫助[7]。

2.4.1 可用于土地利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中對(duì)土地利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容，在以往監(jiān)測(cè)土地動(dòng)態(tài)信息時(shí)，一般是使用單位匯報(bào)并登記信息的傳統(tǒng)方式，以此實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。但是這種方式的工作效率越來(lái)越低，且不能實(shí)時(shí)跟隨土地的變化，凸顯出準(zhǔn)確率低、統(tǒng)計(jì)周期長(zhǎng)、時(shí)效性差等多種問(wèn)題。RS、GIS以及GPS技術(shù)的應(yīng)用，則為土地資源利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)提供了有效手段。

其中，基于對(duì)土地利用的數(shù)據(jù)勘察，將RS技術(shù)用于土地資源利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，可以迅速定位監(jiān)測(cè)隨想，并實(shí)時(shí)獲取土地利用的變化信息。GPS技術(shù)的應(yīng)用則能夠快速明確空間方位，從而獲得最新的土地資源利用情況信息。GIS技術(shù)的應(yīng)用，是通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)來(lái)規(guī)范、系統(tǒng)的管理土地信息，并以此為基礎(chǔ)實(shí)時(shí)更新土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)，可以自動(dòng)輸出土地資源利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果。以上將RS、GIS以及GPS技術(shù)有效結(jié)合用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地資源利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，充分發(fā)揮出各技術(shù)自身的優(yōu)勢(shì)，直觀、生動(dòng)地展示出土地資源利用的動(dòng)態(tài)情形，便于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中更便捷、高效地完成土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理工作。

2.4.2 可用于土地資源的規(guī)劃與勘察定界

RS、GIS以及GPS技術(shù)的應(yīng)用，不但能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)土地資源信息的搜集、保存、管理、查找和分析，還能完成在圖件數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)方面的更新工作[8]。這三項(xiàng)技術(shù)無(wú)論是將其用于信息處理、還是用于編制與成果管理工作中，都能獲得理想效果。例如基于GPS技術(shù)來(lái)搜集和分析數(shù)據(jù)，能夠精準(zhǔn)明確土地資源信息;基于GIS技術(shù)建設(shè)土地資源信息系統(tǒng)，能夠?yàn)橥恋刭Y源的利用和規(guī)劃提供系統(tǒng)且詳實(shí)的參考依據(jù)，且可以輔助完成對(duì)當(dāng)前土地利用整體狀況規(guī)劃的編制、修改等工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中土地資源的利用與管理提供科學(xué)、有效的技術(shù)支持。除此之外，將RS、GIS以及GPS技術(shù)用于勘察定界，對(duì)于堅(jiān)守耕地紅線(xiàn)、生態(tài)紅線(xiàn)也有突出優(yōu)勢(shì)，GPS技術(shù)可以持續(xù)24h獲得高精度的三維坐標(biāo)，準(zhǔn)確、及時(shí)地完成定位工作。借助該類(lèi)技術(shù)并不受到氣候、環(huán)境等條件的影響，需要的勘察時(shí)間較短、人力資源投入較少，并能大幅提高勘察的效率，最終完成數(shù)據(jù)化的自動(dòng)處理與分析，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃提供有利資料。

3 結(jié)語(yǔ)

伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，近年來(lái)我國(guó)土地供需矛盾日益尖銳。土地資源利用率降低的問(wèn)題直接制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程的有序發(fā)展?；诟黝?lèi)土地資源的需求量、應(yīng)用量都越來(lái)越大這一前提，土地利用規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)與之相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效保護(hù)與高效利用，實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)土地資源的調(diào)查與保護(hù)等措施，優(yōu)化對(duì)土地資源的利用，提高土地資源利用效率，全力助力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的全面發(fā)展。

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