城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)治理問題研究

陳蕾　宋海霞

摘要：國家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)顯示2021年全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%?！按甯木印鄙鐓^(qū)就是隨著城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展而產(chǎn)生的過渡社區(qū)。通過對H市“村改居”社區(qū)治理的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“村改居”社區(qū)治理與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)管理相比，取得了一些進(jìn)步，但也存在著問題。結(jié)合社區(qū)治理的理論和國內(nèi)外社區(qū)管理的典型模式，提出堅(jiān)持黨委政府對社區(qū)的主導(dǎo)地位，轉(zhuǎn)變政府管理職能，完善社區(qū)自治組織管理體系，增強(qiáng)社區(qū)居民參與意識等完善途徑。

關(guān)鍵詞：“村改居”;社區(qū)治理;治理理論;居民參與

隨著我國城市化步伐的加快，許多農(nóng)村地區(qū)或主動(dòng)或被動(dòng)地參與到城市化浪潮中，這些地區(qū)的管理制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生活文化需求逐漸接近或達(dá)到城鎮(zhèn)地區(qū)的水平，尤其是那些因城市擴(kuò)張而被強(qiáng)制劃入到城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)域中的村一級行政區(qū)域，為了適應(yīng)形勢都面臨著“村改居”的問題，對“村改居”社區(qū)治理的探索也在積極進(jìn)行中。城區(qū)開發(fā)速度快、“村改居”社區(qū)數(shù)量多、原村民占居民比例大、舊城改造正在進(jìn)行、集體經(jīng)濟(jì)尚未轉(zhuǎn)型等，這些都給社區(qū)治理及其研究帶來了新的難題，尤其是，在形式上村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，但其觀念的轉(zhuǎn)變還很難。這些因素都對“村改居”社區(qū)治理改革提出了更高要求，這種過渡時(shí)期的社區(qū)治理既需要適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展的要求還需要有正確的社區(qū)發(fā)展理論指導(dǎo)。

一、H市“村改居”社區(qū)治理的成績

基于鄉(xiāng)村振興的大背景，為了順應(yīng)城市化、向往城市化、追求城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)組織轉(zhuǎn)型，地方政府根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)劃，在城鄉(xiāng)結(jié)合部興建了許多新的拆遷安置小區(qū)來安置拆遷后的失地農(nóng)民。目前，H市也進(jìn)行了“村改居”工程，主要以村制管理為主，少量的社區(qū)通過將原有的自然村打亂以劃片的方式重新組建社區(qū)。與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)相比，其管理體制顯現(xiàn)出來一定的優(yōu)越性，具體表現(xiàn)如下：

（一）“村改居”后社區(qū)組織更合理，功能更規(guī)范

在村（居）改制的過程中，社區(qū)綜合考慮各方面的利益，主動(dòng)去適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)的新的形勢和新的發(fā)展需求，統(tǒng)籌考慮了各方面的利益，將原有村委會(huì)進(jìn)行體制改革，最終形成了能夠適應(yīng)新的形勢發(fā)展的現(xiàn)有的“村改居”社區(qū)居委會(huì)?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)以及其設(shè)立的服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅方便了社區(qū)居民，還改變了原村委會(huì)工作效率相對比較低的現(xiàn)象，社區(qū)工作人員的辦事效率逐漸提高。通過對社區(qū)主任和工作人員的訪談，我們了解到目前的社區(qū)工作主要包括社區(qū)綜合治理服務(wù)、社區(qū)警務(wù)工作、治安和衛(wèi)生環(huán)保工作、居民調(diào)解服務(wù)和對外來人口登記管理等五個(gè)方面的工作內(nèi)容。

（二）“村改居”后社區(qū)黨組織建設(shè)力量加強(qiáng)

在街道、社區(qū)調(diào)整的基礎(chǔ)上，把原來的街道黨委改為街道黨工委，并在所有社區(qū)建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區(qū)黨支部的黨建工作任務(wù)。為了強(qiáng)化黨組織在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，各社區(qū)普遍建立了社區(qū)黨建指導(dǎo)委員會(huì)、社區(qū)黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)，開展了爭創(chuàng)“黨建工作示范社區(qū)”活動(dòng)，推廣了社區(qū)黨建“網(wǎng)格化”管理工作，通過這些措施逐步形成了“社區(qū)大黨建”的工作新格局?！懊袂槿沼洝笔荋市南港社區(qū)黨建的一大亮點(diǎn)。民情日記是有關(guān)民情、民事專用記錄簿，在南港社區(qū)，社區(qū)工作人員人手一冊。民情日記的記錄內(nèi)容包括：社區(qū)居民關(guān)于民政、殘聯(lián)、計(jì)生、用工等諸多方面的合理訴求;社區(qū)干部經(jīng)過調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)的正在發(fā)生的民情、民事或今后需要注意和解決的有關(guān)民生問題;社區(qū)兩委會(huì)研究交辦的具體的民事任務(wù)等。

（三）“村改居”后工作職責(zé)更明確，群眾監(jiān)督更到位

社區(qū)居委會(huì)主要是在村（居）改制后，根據(jù)新的社區(qū)治理以及社區(qū)建設(shè)的要求在做好日常管理工作的基礎(chǔ)上，對社區(qū)內(nèi)的各種矛盾發(fā)揮其主觀能動(dòng)性去積極解決、對協(xié)調(diào)社區(qū)的各方關(guān)系，同時(shí)帶領(lǐng)社區(qū)居民推進(jìn)社區(qū)自治。社區(qū)工作職責(zé)明確，對于居民來說，最大的體會(huì)就是辦事的效率提高了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有52.6%的居民認(rèn)為“村改居”后去居委會(huì)辦事的程序比以前少了，效率提高了。

通過居委會(huì)細(xì)致周到的工作，居民對“村改居”后的社區(qū)治理的認(rèn)同度顯著增強(qiáng)。調(diào)查顯示，有53.9%的居民比較贊同當(dāng)?shù)氐摹按甯木印惫ぷ?，反對的居民僅占1.6%。

（四）“村改居”后社區(qū)民主自治水平逐步提高

“村改居”后各社區(qū)居委會(huì)在新的管理模式下普遍建立了健全的社區(qū)自治章程、社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)協(xié)調(diào)會(huì)議等社區(qū)自治制度，實(shí)行了社區(qū)政務(wù)、居務(wù)公開，大力開展各類社區(qū)志愿者活動(dòng)和社區(qū)共建活動(dòng)，積極引導(dǎo)社區(qū)居民和社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)，通過這些措施社區(qū)治理水平逐步提高，主要表現(xiàn)在社區(qū)居民的自我管理、自我教育以及自我服務(wù)等方面。

調(diào)查顯示，“村改居”社區(qū)居民對社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注程度增加，68.3%的居民愿意就所在社區(qū)的公共事務(wù)向社區(qū)或有關(guān)部門提出建議;居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理的方式包括選舉、參加聽證會(huì)、參加居民代表大會(huì)等，居民參與比例明顯增加。

二、 “村改居”社區(qū)治理的問題分析

由于村（居）改制，剛剛被納入城市社區(qū)治理體系，對于要適應(yīng)新的社區(qū)治理的“村改居”社區(qū)來說，首先其外部的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了根本性的改變，其次社區(qū)管理的內(nèi)在思維方式也有了相應(yīng)變更，在這兩方面的雙重影響下，“村改居”社區(qū)治理存在比較明顯的問題。

（一）社區(qū)管理主體一元化

在社區(qū)制中，完善的社區(qū)治理必然需要多元化的社區(qū)治理主體，除了國家（政府）這個(gè)主體之外，還需要能夠提供專業(yè)化社區(qū)服務(wù)的專業(yè)性自治組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)居民積極參與到社區(qū)治理。換言之，政府對社區(qū)的管理能力是有限的，我們要彌補(bǔ)政府管理上的不足，共同治理就勢在必行，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交給社區(qū)由社區(qū)自己管理。除此之外，新的社區(qū)治理模式還要在政府與社區(qū)兩者之間形成積極而有成效的共同合作關(guān)系，在管理的過程中，盡量實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)沿襲了傳統(tǒng)城市基層社區(qū)的組織架構(gòu)，采用的“兩級政府、三級管理”的傳統(tǒng)模式，社區(qū)的自治功能和服務(wù)職能沒有成為社區(qū)工作的功能主體，反而被虛化和擱置，社區(qū)居委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)變成與政府機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的“小政府機(jī)構(gòu)”。在實(shí)際工作中街道辦事處和居委會(huì)成為具體工作執(zhí)行的絕對主力，其他的社會(huì)團(tuán)體也好，中介性質(zhì)的社會(huì)組織也好，因其自身數(shù)量少、獨(dú)立性差等原因根本無法發(fā)揮多大的作用，導(dǎo)致社區(qū)治理的主體單一，職能發(fā)揮不足。

（二）社區(qū)干部思想觀念轉(zhuǎn)變不夠及時(shí)、隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

居委會(huì)工作人員的能力與素質(zhì)在“村改居”社區(qū)居委會(huì)的治理中占據(jù)最重要的地位。村（居）改制之后，村委會(huì)的原有的工作理念和行為習(xí)慣等方面都無法適應(yīng)城市社區(qū)治理的要求?！按甯木印鄙鐓^(qū)由于基本沿用的是原村委會(huì)的干部進(jìn)行社區(qū)管理，舊的管理模式一時(shí)無法去除，而新的社區(qū)管理制度需要新的管理模式特別是在管理架構(gòu)設(shè)置、人員配置以及規(guī)章制度制定等硬件方面表現(xiàn)尤為突出，為了適應(yīng)新的社區(qū)建設(shè)的要求，這些方面的管理理念都必須進(jìn)行更新。此外，由于社區(qū)的經(jīng)費(fèi)全部由所屬的街道承擔(dān)和支付，沒有可以自主使用的經(jīng)費(fèi)，這無疑加重了社區(qū)對街道的依賴，對于街道所交代的大量工作就必然成為其最重視的部分，社區(qū)的行政性的工作也因此而增加，這個(gè)部分工作花費(fèi)了他們大量的時(shí)間和精力，那么，對于如何了解本社區(qū)居民最關(guān)心的問題以及最迫切的需要難免會(huì)形成滯后狀況。在實(shí)際的工作過程中，社區(qū)居委會(huì)是街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了社區(qū)獨(dú)立自主性的缺失。村（居）改制后的初期階段，一定程度上的行政化使社區(qū)居委會(huì)在辦事效率，解決難題等方面的進(jìn)展比較迅速，但是如果長此以往，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)往往形成強(qiáng)烈的依賴習(xí)慣和行政級別意識，最終導(dǎo)致“政社不分開”的狀況，和社區(qū)建設(shè)的宗旨越行越遠(yuǎn)。因此，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)能力、思想轉(zhuǎn)變能力等方面成為非常重要的因素，新的社區(qū)治理的發(fā)展需要能夠不斷更新理念的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。

（三）居民參與意識不強(qiáng)

社區(qū)的建設(shè)和治理離不開社區(qū)居民的積極參與，社區(qū)居民的自我管理、教育、監(jiān)督等現(xiàn)代意識的確立是社區(qū)建設(shè)的一大宗旨。從目前的“村改居”社區(qū)治理實(shí)際來說，社區(qū)居民的參與積極性低是最突出的矛盾，這一矛盾具體表現(xiàn)為：第一、社區(qū)在行政上屬于街道管理，街道在社區(qū)居委會(huì)的選舉中干預(yù)過多，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的候選人往往由街道提出后再交由社區(qū)居民代表大會(huì)選舉，這種形式化的選舉方式導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)的人員和組織和原村委會(huì)時(shí)代沒有什么區(qū)別，簡直就是農(nóng)村時(shí)代村委會(huì)治理的翻版;第二、社區(qū)居民參與意識低，相當(dāng)多的“村改居”社區(qū)的居民的觀念沒有改變，很難認(rèn)同新的市民身份，接受的仍然是原村委會(huì)管理的模式，對改制后的居委會(huì)模式理解不清?！按甯木印鄙鐓^(qū)的居民由于他們本身的文化程度和生活方式所影響決定的，這部分居民仍然是沿襲傳統(tǒng)的“各人自掃門前雪”的小農(nóng)意識，對于公共事業(yè)觀念淡漠，不愿意承擔(dān)公共責(zé)任，社區(qū)建設(shè)和治理的參與度低。第三、社區(qū)居民參與能力不足，居民素質(zhì)相對較低，雖然他們的身份發(fā)生了改變，在思想意識上“小農(nóng)意識”仍是主流，除了自身需求和權(quán)利之外不關(guān)心其他方面。他們在改制前缺乏良好的教育，改制后耕地的失去使他們農(nóng)業(yè)技能無處實(shí)施，而當(dāng)?shù)叵鄬Πl(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平吸引了大量的外來務(wù)工人員，這些務(wù)工人員同樣缺乏良好的教育和突出的專業(yè)技能，由原來居民和外來務(wù)工人員為主的新的社區(qū)居民也給社區(qū)治理帶來了很大的難度。

三、完善城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)治理的對策

（一）堅(jiān)持黨委政府對社區(qū)的主導(dǎo)地位

我國的社區(qū)居民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行的，要實(shí)現(xiàn)黨在政治方向上的領(lǐng)導(dǎo)，保證社區(qū)自治能在正確的理論、路線、方針、政策的框架下進(jìn)行，同時(shí)做好群眾的思想政治工作。首先，加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，把社區(qū)黨建作為社區(qū)自治的核心，充分發(fā)揮黨組織的輻射功能，為社區(qū)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。一方面是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要，另一方面則能夠提高社區(qū)自治的方向性、組織性和社會(huì)性。其次，加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，在促進(jìn)機(jī)關(guān)效能建設(shè)、密切黨群關(guān)系的同時(shí)，為社區(qū)自治，尤其是“多元”人群管理方面提供了先進(jìn)的政治優(yōu)勢。第三，加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享，增強(qiáng)社區(qū)統(tǒng)籌功能。社區(qū)居民的現(xiàn)代意識不斷增強(qiáng)，“自我服務(wù)、自我管理、共駐共建”先進(jìn)理念深入人心。加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，在黨組織的號召下，團(tuán)結(jié)社區(qū)內(nèi)各行各業(yè)的黨員居民，廣泛參與社區(qū)各類活動(dòng)和社區(qū)公益事業(yè)，這樣既有利于社區(qū)居民之間相互學(xué)習(xí)，相互溝通，互幫互助，和諧共處，也有利于通過社區(qū)黨員和各黨組織的緊密結(jié)合，最大限度地挖掘社區(qū)內(nèi)人力、物力資源，帶動(dòng)社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設(shè)，形成“資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、條塊結(jié)合、共駐共建”的社區(qū)自治新格局。

（二）轉(zhuǎn)變政府管理職能

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的快速發(fā)展和逐步完善，政府管理職能發(fā)生了很大的改變，管理內(nèi)容逐步向公共管理轉(zhuǎn)化，管理范圍逐步向社會(huì)基礎(chǔ)服務(wù)轉(zhuǎn)移。目前，大部分城市采用“兩級政府、三級管理”的社區(qū)管理體制，在這種體制下街道社區(qū)的公共管理職能必須不斷強(qiáng)化。加強(qiáng)街道黨政機(jī)構(gòu)和居民委員會(huì)的組織建設(shè)和體制建設(shè)，可以從根本上改變過去那種只有政府才能行使管理權(quán)的單一局面。根據(jù)基層政府所應(yīng)具有的公共管理職能要求，建立相應(yīng)的社區(qū)組織機(jī)構(gòu)。政府采取“小政府、大社會(huì)”的格局，在區(qū)一級政府層面設(shè)立社區(qū)工作委員會(huì)，專門從事區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)中的各項(xiàng)具體工作。在轄區(qū)內(nèi)社區(qū)委員會(huì)可以再成立若干個(gè)專業(yè)委員會(huì)或自治組織作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，逐步將街道辦事處的管理職能剝離出來或直接取消街道辦事處的建制。在社區(qū)職能轉(zhuǎn)變方面可以借鑒“沈陽模式”，組建以領(lǐng)導(dǎo)層、決策層和執(zhí)行層共同參與同時(shí)又各司其職為特征的自治組織體系，實(shí)行“議行分離”。社區(qū)自治需遵循“以人為本”的宗旨，也就是說社區(qū)治理要把重心放在促進(jìn)人的全面發(fā)展、提高居民素質(zhì)和增強(qiáng)幸福感等方面。街道、居委會(huì)干部既要明確基層政府機(jī)構(gòu)在公共管理方面的責(zé)任，也要增強(qiáng)政治責(zé)任感和歷史責(zé)任感，不斷提升社區(qū)工作的水平和層次。一流的社區(qū)需要一流的管理人員去參與和管理，綜合目前具體情況，絕大部分居委會(huì)干部各方面素質(zhì)和能力都需要提升，也更需要高素質(zhì)的人才來充實(shí)。一方面街道可以對社區(qū)的工作人員實(shí)行社會(huì)工作方法和技巧方面的在職教育和崗前培訓(xùn)，另一方面，可以引進(jìn)專門的社區(qū)工作人才從事社區(qū)工作。

（三）完善社區(qū)自治組織管理體系

社區(qū)居民委員會(huì)是我國城市社區(qū)的主要自治組織。在體制的設(shè)計(jì)中我們必須充分考慮到居民“自治”的特性與功能。首先政府的定位應(yīng)該是協(xié)助和監(jiān)督居委會(huì)自治運(yùn)行，為社區(qū)的自治創(chuàng)造良好條件，幫助居委會(huì)解決在發(fā)展中遇到的問題，包括提供各方面支持和對各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，包括用政策去促進(jìn)社區(qū)資源的聚集和可持續(xù)發(fā)展，主要是從外部加以監(jiān)督。其次，居委會(huì)的考核權(quán)則應(yīng)該屬于其服務(wù)的社區(qū)居民，社區(qū)居委會(huì)工作的最重要指標(biāo)是社區(qū)居民的滿意度，而不是政府對于居委會(huì)的各種考核，政府應(yīng)該是從指導(dǎo)的意義上對社區(qū)居委會(huì)的發(fā)展與自治狀況加以評估。再次，在政府進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)的職能和去行政化的過程中，大部分城市采取“議行分設(shè)”，就是將居委會(huì)原先的議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分離，居委會(huì)僅僅作為議事和決策機(jī)構(gòu)存在，其成員由居民選舉產(chǎn)生，他們的工作性質(zhì)屬于兼職;在社區(qū)中成立社區(qū)工作站，專門為居民提供服務(wù)。

（四）增強(qiáng)社區(qū)居民參與意識

社區(qū)治理的核心在于社區(qū)居民的參與，如果一個(gè)社區(qū)治理過程中缺乏社區(qū)居民的積極參與，就不能稱其為真正意義上的社區(qū)公共管理。增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識最主要的是培育“村改居”社區(qū)居民的社區(qū)意識?，F(xiàn)代意義上完整的“公民” 內(nèi)涵包括樹立公共意識與公德觀念、法律觀念、民主法制觀念等等。而“社區(qū)意識”就是公民意識在具體的社區(qū)生活中的體現(xiàn)。一旦公民樹立了社區(qū)意識，他們就會(huì)慢慢產(chǎn)生“社區(qū)是我家”的思想觀念，于是就此產(chǎn)生對社區(qū)的親切感、認(rèn)同感和歸屬感，才會(huì)樂于參與到社區(qū)事務(wù)中去。在具體的實(shí)踐中，第一，針對“村改居”社區(qū)中外來人較多的情況，社區(qū)可以允許擁有暫住證的外來人員行使選舉權(quán)。第二，目前針對“村改居”過程中社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)的文化素質(zhì)，社區(qū)要通過各種可行的渠道和方法對社區(qū)居民進(jìn)行宣傳和教育，使其較快建立市民意識，也可以多組織有意義的文化娛樂活動(dòng)，引領(lǐng)廣大居民適應(yīng)和熟悉現(xiàn)代城市生活方式的。通過這些措施一方面去幫助他們認(rèn)識和感受自己身份的變化，另一方面去培養(yǎng)他們的城市社區(qū)意識，更重要的是通過這種自在的、親民化的參與培育了社區(qū)居民參與公共事務(wù)的基本能力。

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（作者單位：陳蕾，廣西科技大學(xué);宋海霞，淮陰工學(xué)院）