政協(xié)協(xié)商在協(xié)商民主體系中的獨特地位和作用：專門性、示范性和引領性

錢 牧

人民政協(xié)作為兼具統(tǒng)戰(zhàn)性、政黨性和民主性的政治組織，在推進國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。協(xié)商民主體系是國家治理體系的重要組成部分。建構該體系的核心推動力在于黨的領導，關鍵環(huán)節(jié)在于能否充分釋放政協(xié)作為專門性協(xié)商平臺的效能和潛能。

綜合有關規(guī)范性文件的界定以及學界的相關闡釋，1學界對于政協(xié)協(xié)商的界定主要從以下幾個方面進行：一是政協(xié)協(xié)商定位說，即政協(xié)本身究竟是協(xié)商主體還是協(xié)商載體？對此，學界傾向于認為政協(xié)是協(xié)商載體而非協(xié)商主體。（陳家剛：《社會主義協(xié)商民主：制度與實踐》，社會科學文獻出版社2019年版，第141-142頁。）二是政協(xié)協(xié)商參與主體說。這當中學界關注的主要是如何理順執(zhí)政黨領導與政協(xié)各界別平等協(xié)商之間的關系。有學者特別強調要避免在黨委內部已大致形成決定的情況下，再通過政協(xié)協(xié)商賦予該決定以合法性的做法。（柴寶勇：《簡論人民政協(xié)協(xié)商民主：概念、原則與制度化建設》，載于《中國政協(xié)理論研究》2013年第4期。）三是協(xié)商內容說。有學者特別注意到，協(xié)商民主體系格局中的政協(xié)協(xié)商，較之于以往的政協(xié)政治協(xié)商而言，“將公共性問題從政治領域擴大到社會領域，打破了以往人民政協(xié)‘黨派性協(xié)商機關’的性質。”（卞晉平：《協(xié)商民主新格局下的人民政協(xié)》，載于《四川省社會主義學院學報》2015年第3期。）這也意味著政協(xié)協(xié)商具有政治民主與社會民主雙重屬性。四是協(xié)商推進說。學界普遍認為，中國共產黨主導的民主治理，要實現(xiàn)真正的“善治”，更好地實現(xiàn)人民當家作主，就要著重推進協(xié)商民主建設，需要“充分挖掘人民政協(xié)的資源和優(yōu)勢，積極將協(xié)商民主貫穿于人民政協(xié)履行職能的全過程。”（張麗琴：《民主決策視角下的政協(xié)協(xié)商》，載于《當代世界與社會主義》2018年第2期。）政協(xié)協(xié)商可以定義為，在中國共產黨的領導下，各政黨黨派、人民團體、行業(yè)性界別，以及其他特殊社會界別等，依托各級政協(xié)平臺，就國家和地方治理中的重要政治、經濟和社會事務，特別是與人民群眾切身利益密切相關的事務，所開展的平等交流和溝通。

在黨的十八大之前，政協(xié)協(xié)商主要屬于政治協(xié)商范疇。黨的十八屆三中全會提出建構協(xié)商民主體系命題。協(xié)商民主體系既是對國家治理體系格局的進一步完善，也是協(xié)商民主建設的進一步深化。它意味著將各種彼此分割的協(xié)商形式整合到一個科學體系中。其中，政協(xié)協(xié)商作為需“重點加強”的協(xié)商形式之一，其地位和作用更顯突出。它作為僅有的專門性協(xié)商平臺，一方面是唯一能與國家政權和公民社會直接產生制度化聯(lián)結的協(xié)商形式，在協(xié)商民主體系建設中起到模式示范作用；另一方面在制度層面引領著協(xié)商民主體系的成長。

一、建構協(xié)商民主體系：我國協(xié)商民主的更高層次發(fā)展

范疇意義上的體系，相對于國家、政府、政黨、民主等傳統(tǒng)政治學術語而言，更側重強調各部分之間的某種相互依存以及體系同環(huán)境之間的某種界限。這當中，某個組成部分的性質發(fā)生變化時，其他組成部分及整個體系都會受到影響。1參見[美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德等著：《比較政治學——體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，東方出版社2007年版，第5-6頁。具體包括三層涵義：一是存在多元化的系統(tǒng)結構；二是該系統(tǒng)結構的若干構成要素不是千篇一律的，而是具有各自獨特的品質、功能和特色；三是多元化的結構要素組成體系，不是簡單地相加或交疊，而是相互影響、貫通和促進，聚合為一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一的整體。因此，協(xié)商民主建設的優(yōu)化升級需要立足于體系建構，使得協(xié)商實踐從分散發(fā)展走向整合式的協(xié)同共進。

（一）走向整合：協(xié)商民主的體系化發(fā)展

隨著時代與社會的發(fā)展，無論中國還是外國，協(xié)商民主理論研究和實踐探索都在不斷深入。就協(xié)商民主實踐形態(tài)而言，西方國家審議民主實踐包括公民陪審團、民意測驗、公民論壇、全國協(xié)商對話會、共識會議等；我國協(xié)商民主實踐也超越了以往政治協(xié)商范疇，嵌入從中央到地方，從政治國家到公民社會等各個治理場域。隨著公共治理日益復雜、多元和專業(yè)，任何具體協(xié)商形式無論其完善程度如何，都不可能覆蓋各治理層級、治理領域。而基于協(xié)商民主體系推進協(xié)商民主建設具有諸多積極效應。比如擴大協(xié)商規(guī)模，體系化發(fā)展有助于從政治民主與社會民主的雙重視角助推協(xié)商民主發(fā)展，消解具體的協(xié)商民主形式在場域上的限制，拓展協(xié)商范圍、擴大協(xié)商規(guī)模，使得具體協(xié)商形式彼此之間聯(lián)結更加科學、多樣和有序，從而有效滿足日益專業(yè)化復雜化的公共事務對于高品質協(xié)商治理的要求，這些主體、場域和機制之間良性互動就呈現(xiàn)出完整的協(xié)商民主體系圖景。同時，協(xié)商民主體系的組成單位，可依據“有所為有所不為”的原則，充分釋放自身的特色和優(yōu)勢，而無需面面俱到地涵蓋協(xié)商的全過程。協(xié)商民主體系并非擠壓具體協(xié)商形式的發(fā)展空間，而是按照各司其職、各負其責的建構邏輯，避免特定協(xié)商主體或載體的職責“超載”，而是依據特定情形、特定標準分解責任，實現(xiàn)責任共擔。在協(xié)商民主體系格局中，各具體的協(xié)商形式都扮演著各自角色，都有其存續(xù)價值、意義以及正當性，而且一旦脫離該體系，這些角色所產生的效果就會被削弱。因此具體協(xié)商形式在協(xié)商體系中的理性分布狀況不應是網格式的，而是嵌入式，即融入整個治理體系中，成為其有機組成部分。由于各具體協(xié)商形式具有不同特質，其彼此之間互補互動，將增強整個治理體系包容性與合力。正如有學者指出：“協(xié)商民主體系還強調要把孤立的協(xié)商民主形式放在整個政治體系中去考量，因為每一種協(xié)商民主的形式都在協(xié)商體系中發(fā)揮著獨特作用，但是具體的協(xié)商過程是無法脫離體系制約的，無法同時滿足所有的協(xié)商民主要求，需要超出特定的協(xié)商場合來了解每個協(xié)商情景是怎樣被協(xié)商體系各部分之間互動影響的?！?馬奔、程海漫等：《從分散到整合：協(xié)商民主體系的構建》，載于《中共中央黨校學報》2017年第2期。

（二）中國特色社會主義協(xié)商民主體系的建構邏輯

我國的協(xié)商民主實踐早已有之，從某種意義上說，新中國成立就是“協(xié)商建國”的成果，但是基于協(xié)商民主體系的建構邏輯發(fā)展卻是從黨的十八大以后開始。在此之前，我國的協(xié)商民主主要體現(xiàn)為政治協(xié)商，即中國共產黨領導的黨際政治協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商兩種協(xié)商形式。這種界定雖凸顯了黨在協(xié)商民主建設中的領導核心地位，但這種協(xié)商主要還是圍繞黨的中心工作任務展開，且主要聚焦于宏觀政治生活領域，這無疑限制了協(xié)商民主功能發(fā)揮的“舞臺”。

2012年黨的十八大提出了協(xié)商民主制度建設問題，其核心要求是推動社會主義協(xié)商民主按照廣泛、多層、制度化的要求發(fā)展?！皬V泛”是橫向層面的要求，即協(xié)商民主涵蓋黨政機關、人民團體和社會組織等；“多層”是縱向層面的要求，即協(xié)商民主不僅僅是指國家層面的協(xié)商民主，還包括各地在中央的領導下所開展的協(xié)商民主實踐，尤其是強調協(xié)商民主與社會基層治理結合起來，使之成為一種人民群眾的政治生活方式。“制度化”既是行為模式，也是過程，即把不同層次、不同類別的協(xié)商民主制度嵌入到具體的政策過程中去，生成特定的公共產品和公共服務。黨的十八屆三中全會首次提出“社會主義協(xié)商民主體系”概念，并將其區(qū)分為立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商和社會協(xié)商。雖然這種區(qū)分所體現(xiàn)出來各類協(xié)商之間的界限仍不夠明晰，1比如，民主協(xié)商是各類協(xié)商的基本要求，似乎沒有必要將其獨立分為一類；還比如，參政協(xié)商的邊界也比較模糊。但這表明黨對于協(xié)商民主的認識在進一步深化。

2015年《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（下文簡稱“意見”）的出臺標志協(xié)商民主體系初步形成。一方面該《意見》提出七種具體協(xié)商形式。其中政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商和社會組織協(xié)商屬于前決策過程的咨詢性協(xié)商，即主要以不具備法律效力的意見建議等呈現(xiàn)協(xié)商成果，為決策層（黨委、人大和政府）提供參考；人大協(xié)商、政府協(xié)商則屬于政策過程中的決策型協(xié)商，即其協(xié)商行為具備法定約束力，并以憲法和法律為保障。二者在政策過程中形成了銜接關系，即協(xié)商于決策之前；而基層協(xié)商則屬于兼具咨詢性和政策性復合性協(xié)商。另一方面該《意見》將上述協(xié)商形式，根據其性質、地位及重要程度分為三個發(fā)展層次，即“重點加強”“積極開展”和“逐步探索”。這為協(xié)商民主體系進一步改革完善提供規(guī)范性指引。體系化建構，不僅打破各種協(xié)商形態(tài)之間的壁壘，而且使協(xié)商民主融入到國家建設和社會生活各個領域。

二、人民政協(xié)在協(xié)商民主體系中的獨特地位：專門性協(xié)商機構

推進國家治理現(xiàn)代化是當前全面深化改革的目標，協(xié)商民主體系是其重要組成部分。人民政協(xié)在協(xié)商民主體系中的地位可以概括為“專門性協(xié)商機構和重要的協(xié)商渠道”。我國協(xié)商民主體系中，除了政協(xié)協(xié)商以外還包括另外六種基本協(xié)商形式，這都屬于重要協(xié)商渠道。而“專門性協(xié)商機構”的定位則專屬于政協(xié)，體現(xiàn)政協(xié)在該體系中的獨特地位。習近平指出：“把人民政協(xié)制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，把各方面智慧和力量凝聚起來，形成強大合力?！?習近平：《在全國政協(xié)新年茶話會上的講話》，《人民日報》，2021年01月01日。這一表述明確了推進國家治理現(xiàn)代化背景下，人民政協(xié)所應承擔的責任和使命。政協(xié)能否扮演好國家治理格局中唯一專門性協(xié)商組織角色，是其能完成上述使命的關鍵所在。

（一）協(xié)商民主體系視域下政協(xié)專門協(xié)商機構的內涵

中國特色協(xié)商民主體系的主要特征是程序合理、環(huán)節(jié)完整，其實質就是一種以協(xié)商為主線的過程民主。在諸協(xié)商民主的具體形態(tài)中，唯有政協(xié)將協(xié)商民主貫穿于履職盡責的全過程。

1.建設協(xié)商民主體系，推進國家治理現(xiàn)代化需要政協(xié)專門性協(xié)商機構

相對于傳統(tǒng)意義上制度建設而言，國家治理體系既包括規(guī)范國家政治、經濟和社會生活秩序的制度性安排，也包括上述制度、體制和機制運行的協(xié)調性、有序性和科學性。因此，國家治理體系尤其是協(xié)商治理體系建構，需要政協(xié)超越政治制度格局中的“黨派政治協(xié)商機構”傳統(tǒng)定位，以更好回應新時代治國理政之需：

首先，政協(xié)扮演好專門性協(xié)商機構角色是推進國家治理現(xiàn)代化、協(xié)商治理現(xiàn)代化的客觀要求。在政治文明建設中，協(xié)商民主與選舉民主并列為人民實現(xiàn)其民主權利的兩種形式；在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，協(xié)商民主則是聯(lián)結政黨、政府、社會組織，以及公眾等多元化治理主體，進而走向“善治”的主渠道。作為構成協(xié)商民主體系的要素的七種基本協(xié)商形式，3即政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商。其側重點涵蓋了政黨政治、公共行政或社會民生等領域，各有其特色和優(yōu)勢，但政協(xié)協(xié)商無疑是當中覆蓋面最廣、資源最豐沛、專業(yè)化程度最高的協(xié)商形式。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求人民政協(xié)在繼續(xù)堅持其統(tǒng)戰(zhàn)性、政黨性、民主性等傳統(tǒng)特質的前提下，進一步完成建設協(xié)商民主體系所賦予的新使命。政協(xié)扮演好專門性協(xié)商組織的角色，有利于其進一步釋放在協(xié)商治理方面的潛能，在夯實制度、豐富渠道、提升技能、涵育文化等方面產生輻射效應，為其它層面和領域的協(xié)商治理實踐提供模式示范和制度引領，從而為推進國家治理現(xiàn)代化注入政協(xié)智慧。

其次，政協(xié)扮演好專門性協(xié)商平臺的角色，既是推進人民政協(xié)制度建設更加成熟定型的應有之義，也是提升政協(xié)作為一級治理主體“辨識度”的必要條件。自新政協(xié)成立以來，“黨派性政治協(xié)商機構”一直是政協(xié)的“底色”。協(xié)商民主體系的建立和發(fā)展，需要政協(xié)在堅持其傳統(tǒng)定位的同時，拓展其運行的空間和場域。至今，除政協(xié)以外的各級治理主體都已經成為了推動協(xié)商民主體系成長新的成長點，網絡等新興的協(xié)商媒介也在不斷培育。這無疑是以政協(xié)協(xié)商為龍頭牽引全方位協(xié)商民主建設所產生的以點帶面的效應。鑒于此，將政協(xié)定位為專門性協(xié)商機構，既是提升政協(xié)之治辨識度的主要途徑，也是政協(xié)制度更加成熟定型的標志。

再次，明確政協(xié)作為專門性協(xié)商平臺的地位，有助于彰顯中國特色協(xié)商民主的比較優(yōu)勢。中國的協(xié)商民主根植于我國獨特的“和合”“廷議”“公論”“尚和去同”等政治文化傳統(tǒng)，生成和發(fā)展于民主革命和社會主義建設所探索出的“三三制”“統(tǒng)一戰(zhàn)線”等做法，并最終形成于新時代推進國家治理現(xiàn)代化的格局下，即形塑協(xié)商民主體系。這一切都體現(xiàn)在人民政協(xié)的組織建設、制度設計和以“平等、寬容、友善”為基本特征的協(xié)商精神中。政協(xié)既不同于西方國家的上議院，也不是某些中東國家的協(xié)商會議，而是經憲法明確賦權的具有“準”國家機構性質的專門性協(xié)商平臺。由政協(xié)來引領我國協(xié)商民主的實踐探索和理論研究，建構和傳播中國特色協(xié)商民主話語體系，在理論和實踐上能實現(xiàn)對西方審議民主的雙重超越。可以這樣說，政協(xié)專門性協(xié)商平臺既是協(xié)商民主持續(xù)、常態(tài)和健康運行的保障，也是對外展現(xiàn)中國特色協(xié)商民主優(yōu)勢的最佳窗口。

2.專門協(xié)商機構體現(xiàn)政協(xié)在協(xié)商民主體系格局中的新方位

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的系統(tǒng)性、綜合性與復雜性是對政協(xié)進行再審視的出發(fā)點和落腳點。新中國成立以來，人民政協(xié)通過建構制度化、規(guī)范化的協(xié)商議政載體，協(xié)助黨政機關科學民主決策，以民主協(xié)商廣泛凝聚共識等途徑，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中扮演了重要角色。實踐證明，我國國家治理效能的高低，以及政治文明建設中的政治、思想和情感認同程度，都與人民政協(xié)的運行狀況存在正相關的關系。從政協(xié)的發(fā)展脈絡來看，它最初是作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織而存在，即以政協(xié)為載體團結工農大眾之外各種積極的，可團結的社會和政治力量，起到“強我弱敵”的作用，改變整個政治實力的格局。1參見林尚立：《當代中國政治：基礎與發(fā)展》，中國大百科全書出版社2017年版，第161頁。新中國成立后，政協(xié)進一步發(fā)展為黨際合作的機構。改革開放以后，隨著國家的憲政法治與民主政治建設走向規(guī)范化，逐步生成了以選舉民主為根本，以協(xié)商民主為重點的中國特色民主治理架構。

基于推進國家治理現(xiàn)代化的需要，應注意厘清國家治理體系和制度安排之間的關系。制度安排構成治理體系的前提和基礎，治理體系反映制度安排的實踐形態(tài)。就政協(xié)而言，一方面要把握好其在協(xié)商民主體系中的方位，另一方面還要注意其作為基本政治制度安排的定位，即要從“治理體系”和“制度安排”兩個層面兼顧政協(xié)的發(fā)展。在協(xié)商民主體系的基本要素中，政協(xié)協(xié)商是實踐時間最長、發(fā)育最完善的協(xié)商形式之一。在推進國家治理現(xiàn)代化的新格局下，人民政協(xié)立足專門性協(xié)商機構的角色定位，有助于其充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，既通過協(xié)商模式的實踐創(chuàng)新，為其他協(xié)商形式的發(fā)展提供參考借鑒，又通過開展協(xié)商民主的理論研究，闡釋好協(xié)商民主對于中國特色民主話語體系的價值和意義。

（二）人民政協(xié)作為專門性協(xié)商平臺的唯一性

協(xié)商民主體系中的參與主體結構是多元化的，既有黨政機構等公權力部門，還包括了社會團體、組織和社群等。這當中唯有政協(xié)可以承擔專門性協(xié)商機構的角色，具有唯一性，具體體現(xiàn)以下兩方面：

1.依托專門性平臺開展的政協(xié)協(xié)商是具有持續(xù)性的非即時性協(xié)商

政協(xié)作為專注于協(xié)商的治理主體，其“?！钡奶刭|體現(xiàn)在其專業(yè)性和專門性：政協(xié)首先是以協(xié)商為主旨遴選人員、組織機構、開展活動、出臺制度；其次，在協(xié)商活動開展上，形成了以會議性協(xié)商為主體，以調研性、視察性協(xié)商為補充的格局；再次，會議性協(xié)商方面，形成了以全體會議為牽引，以專題性協(xié)商議政會議為重點，以雙周（地方層面為“三周”“月度”或“雙月”等）協(xié)商座談會為亮點的協(xié)商議政格局。這幾點結合起來就展現(xiàn)出一幅完整而連續(xù)的中國特色民主協(xié)商圖景。

以選舉民主和協(xié)商民主為例，二者互動得以推動“選舉”的“即時性”意見表達與“協(xié)商”的“常態(tài)化”意見表達有機結合。這正是中國特色民主超越西方民主的要訣所在。通過將“即時性”的選舉票決和“常態(tài)化”的民主協(xié)商相結合，既能夯實選舉票決的民意基礎，又能緩解其所面臨的壓力。特別是在當前我國改革開放向縱深推進背景下，社會利益結構分化重組步伐加快，這也培育了爆發(fā)利益矛盾與利益沖突的“溫床”，如果將這些問題的治理單純寄希望于周期性的選舉票決的話，無疑會積壓大量潛在風險。而如果常態(tài)化協(xié)商能及時介入各類沖突，則無疑能起到“緩沖器”和“減壓閥”的作用，有利于社會的動態(tài)和諧與穩(wěn)定。

由此可見，選舉民主與協(xié)商民主作為社會主義民主實現(xiàn)的兩種形式，其彼此之間既非相互替代關系，也非彼此依附關系，而是通過相互促進、協(xié)同發(fā)展，兼顧民主推進廣度與深度，使人民群眾民主權益得以持續(xù)保障。

2.依托專門性平臺開展的政協(xié)協(xié)商是具有全程性的非片段性協(xié)商

在中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展完善過程中，無論是協(xié)商民主的廣泛多層和制度化發(fā)展，還是協(xié)商民主體系的初步形成，人民政協(xié)在這當中都發(fā)揮著“標桿”效應。其重要原因之一在于政協(xié)協(xié)商是唯一的全程性協(xié)商渠道，這種全程性既體現(xiàn)在政協(xié)的基本職能中，也體現(xiàn)在政協(xié)的基本性質中。

首先，貫穿政協(xié)基本職能的中軸就是協(xié)商民主。政治協(xié)商與協(xié)商民主雖不能完全等同，但二者確實是一對密不可分的關系體，開展政治協(xié)商是實現(xiàn)協(xié)商民主的手段和途徑，而發(fā)育和完善協(xié)商民主則是開展政治協(xié)商的目的和歸宿。在參政議政過程中，無論是開展調查研究，形成社情民意，還是以提案、議案等媒介向黨政機構表達意見觀點，其主要途徑都是以協(xié)商溝通為主要特征的資政建言獻策。民主監(jiān)督與協(xié)商民主也是相互貫通的，政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督從本質上說就是一種協(xié)商性政治監(jiān)督，其方式主要是意見、建議、說服、教育等柔性手段，而非命令、指示、決定等剛性手段，具有顯著的協(xié)商性。1此處所稱的民主監(jiān)督為具有協(xié)商性，是指此監(jiān)督具有協(xié)商民主的表征，以區(qū)別于權力性或剛性政治監(jiān)督。但這并不意味著“協(xié)商性政治監(jiān)督”或民主監(jiān)督就等同于協(xié)商民主。如果監(jiān)督完全異化為協(xié)商，那就是典型的“虛監(jiān)”。我國當前的政治文明建設和民主法治建設，不僅不需要“虛監(jiān)”，而且還要探索如何使民主監(jiān)督釋放出剛性效能。

其次，人民政協(xié)在協(xié)商民主體系中作為專門性協(xié)商平臺的地位，其實質就是將協(xié)商的因子注入到政協(xié)的性質定位中。第一，作為統(tǒng)戰(zhàn)組織的人民政協(xié)。中國共產黨是統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導核心，各統(tǒng)戰(zhàn)單位在統(tǒng)一戰(zhàn)線的框架下都是平等合作關系。這造就了獨特的統(tǒng)戰(zhàn)工作藝術，即聯(lián)誼、交友、說服，尤其是必要的妥協(xié)等。協(xié)商民主中的妥協(xié)，并不意味著“所有參與者都放棄其信念。但是，如果妥協(xié)真正融入現(xiàn)有框架，并因此而修正它們的話，人們將發(fā)現(xiàn)它是具有可接受性的”2[美]詹姆斯·博曼著：《公共協(xié)商：多元主義、復雜性和民主》，黃相懷譯，中央編譯出版社2006年版，第81頁。。第二，作為黨際合作機構的政協(xié)。在我國的黨際關系中，共產黨是多黨合作的領導者，但它和各黨派又都是憲法和統(tǒng)一戰(zhàn)線框架內的平等合作者。因此，不能簡單認為中國共產黨與各黨派之間是領導與服從的關系，而更體現(xiàn)為領導與參與關系?！皡⑴c”更能體現(xiàn)被領導者的主動性和自愿性。因此，執(zhí)政黨領導參政黨的主要途徑是協(xié)商，寓領導于協(xié)商之中。第三，作為實踐民主的形式與國家治理主體的政協(xié)。政協(xié)層面的民主實踐，無疑主要是人民政協(xié)協(xié)商民主，即前決策過程中的協(xié)商溝通；而政協(xié)層面的國家治理主要是以協(xié)商治理串聯(lián)政黨治理、政府治理、社會治理和基層治理。第四，作為中國特色制度安排的政協(xié)。政協(xié)是中國共產黨人立足于國情的獨特創(chuàng)造，也是我國所特有的政治組織?！罢f(xié)因協(xié)商而建，協(xié)商因政協(xié)而興，人民政協(xié)在廣泛的協(xié)商之中建立，人民政協(xié)的建立又為協(xié)商民主提供了一個專門協(xié)商機構。人民政協(xié)與協(xié)商民主相伴而生，相互造就，共同構成了具有中國特色的制度安排?！?董樹彬、董鵬林：《人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構的時代特色與優(yōu)勢》，載于《理論探討》2020年第1期。

三、政協(xié)協(xié)商作為協(xié)商民主體系樞紐的模式示范

在中國特色協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商是唯一可以與其他重要協(xié)商民主形式產生制度化互動互構的協(xié)商形態(tài)，從而發(fā)揮縱向溝通中央、地方和基層，橫向聯(lián)通政黨、政府和社會的“樞紐”效應，在協(xié)商民主體系中起到模式示范的作用。

（一）政務性協(xié)商：政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商的互動

中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國基本政治制度的組成部分，政協(xié)無論是作為統(tǒng)戰(zhàn)組織、黨際合作機構，抑或是踐行民主的載體，都扮演著政治治理主體的角色。而政協(xié)作為專門性協(xié)商機構，其實現(xiàn)政治民主的主要途徑就是政治協(xié)商。政治協(xié)商在我國的政治生活中具有多層意蘊。它既是政協(xié)的基本職能之一，又是協(xié)商民主建設的主要內容，其具體體現(xiàn)為中國共產黨與各民主黨派、人民團體以及各社會界別等，就其治國理政中的大政方針，以及其他重要的政治、經濟和社會問題，在決策之前或決策實施過程中，所開展的意見交流與溝通活動。

在協(xié)商民主體系形成之前，我國的協(xié)商民主主要圍繞政治協(xié)商展開，包含了黨際政治協(xié)商與政協(xié)政治協(xié)商兩種具體形態(tài)。隨著協(xié)商民主體系的初步形成，這二者在制度安排上逐漸演進為兩種相對獨立的協(xié)商形態(tài)，即政黨協(xié)商1政黨協(xié)商是指中國共產黨與各民主黨派、無黨派等，在平等的基礎上，就執(zhí)政黨在治國理政中的重大方針政策問題和其他重要事務，所開展的直接交流和溝通。和政協(xié)協(xié)商。但二者在性質上依然統(tǒng)合于政治協(xié)商的范疇之內，成為一對相互聯(lián)系，相互影響和相互貫通的范疇。

一是在協(xié)商性質方面，政黨協(xié)商更多體現(xiàn)多黨合作的精神；而政協(xié)協(xié)商則側重體現(xiàn)社會協(xié)商民主的精神。2參見陳家剛等：《社會主義協(xié)商民主：制度與實踐》，社會科學文獻出版社2019年版，第71頁。二是在協(xié)商主體方面，中國共產黨、各民主黨派既是政黨協(xié)商的兩大主角，也是政協(xié)協(xié)商中最重要的界別。三是在協(xié)商形式方面，二者都以會議協(xié)商為主渠道?！罢h協(xié)商在形式上表現(xiàn)為小規(guī)模、高層次、專題性，政協(xié)協(xié)商則表現(xiàn)為大規(guī)模、廣范圍、綜合性?！?李金河、王江燕：《政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的相互促進和協(xié)調發(fā)展研究》，載于《中共浙江省委黨校學報》2016年第6期。四是在協(xié)商規(guī)范方面，二者都主要由軟法4軟法是指由多元化主體經或非經正式的國家立法程序制定和形成，并由各指制定主體自身所隱含的非強制性約束力予以保障實施的行為規(guī)范。與硬法相比，軟法在制定主體、表現(xiàn)形式、實施程序和保障措施等方面更加多樣化，也更富有彈性。來規(guī)范，但可根據自身特點而有所側重。

綜上所述，政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商是協(xié)商民主體系中關聯(lián)度最高的兩種形式，政協(xié)協(xié)商拓展了政黨協(xié)商的空間和場域，政黨協(xié)商則拉近了政協(xié)協(xié)商與核心決策層的距離。

（二）事務性協(xié)商：政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的互動

事務協(xié)商主要涉及公共事務管理方面的問題，因此其主要涉及政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商之間的互動。

政府與政協(xié)之間的政策聯(lián)系從新中國成立之初就已經形成。5在全國人大產生之前，事關國家發(fā)展全局的重大決策部署，一般由中共中央或中央人民政府委員會征詢政協(xié)委會或常委會意見；其他重要的政策安排一般由政務院提交政協(xié)常委會或下屬工作組征詢意見。改革開放后，人民政協(xié)制度與決策過程的結合日趨緊密，協(xié)商民主體系的建立與發(fā)展，也為政協(xié)與政府之間的協(xié)商互動開辟了新的場域，形成了服務于公共行政議題的協(xié)商形態(tài)。

雙周（月）協(xié)商座談會，6國家層面是“雙周協(xié)商座談會“，在地方層面，參照全國政協(xié)的做法，結合各地實際，多采用“雙月協(xié)商座談會”等形式。這類協(xié)商會屬于定期專題議政協(xié)商活動。黨的十八大以來，人民政協(xié)在協(xié)商民主建設制度創(chuàng)新中的最重要成果就是推出“雙周協(xié)商座談會”制度，這項制度既是對新中國成立初期人民政協(xié)“雙周座談會制度”的繼承，同時也結合時代特點，對原有的制度機制作了重大創(chuàng)新。因此，“雙周協(xié)商座談會”制度是過去的“雙周座談會”制度在新的時代背景下，在制度化、程序化和科學化方面的重塑與再造。7全國政協(xié)為此專門制定了《雙周協(xié)商座談會工作方法》《雙周協(xié)商座談會組織服務工作規(guī)范》等，其參與人員涵蓋了政協(xié)領導班子成員、與議題有直接關聯(lián)的政協(xié)委員（盡量不重復邀請）、代表性人士、專家學者，以及政府對口部門負責人等。這些制度安排都保證了協(xié)商的有序性和有效性。在協(xié)商議題方面，以2013至2016年的雙周協(xié)商座談會為例，其議題涉及經濟發(fā)展（22%）、社會民生（31%）、教科文衛(wèi)（17%）、環(huán)境保護（15%）、行政法治（10%）等層面。這當中的絕大部分議題都屬于行政管理的范疇，因此也和政府協(xié)商有著千絲萬縷的聯(lián)系。

專題研討協(xié)商，即由政府或政協(xié)牽頭，充分發(fā)揮人民政協(xié)的人才和智力資源優(yōu)勢組成專家團隊，就公共行政領域的某個現(xiàn)實性、緊迫性和重要性問題，與政府相關職能部門領導開展專題性協(xié)商，這類協(xié)商的特點是主題明確，一事一議。

對口合作協(xié)商，按照參與的組織性質，又可分為專門委員會對口協(xié)商和界別對口協(xié)商。前者是由政協(xié)的專門委員會與業(yè)務對口的政府職能部門開展協(xié)商，后者是指特定的政協(xié)界別與業(yè)務對口的政府職能部門的協(xié)商。

提案辦理協(xié)商，政協(xié)提案工作既是人民政協(xié)最重要、最根本的履職形式，也是政協(xié)履職與政府工作相互銜接的主要實施途徑。而提案辦理的過程，就是一個充分協(xié)商、圍繞提案形塑最大共識的過程。筆者總結了近年來人民政協(xié)中的各民主黨派界別的政協(xié)集體提案，發(fā)現(xiàn)了兩個鮮明特點：一是事關經濟發(fā)展和民生保障的提案占了較大比例，約占總數的一半左右；二是涉及教科文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)保等領域的提案也占了相當比例，體現(xiàn)出全方位、寬領域特征。這些領域大多屬于行政機關具體負責范疇。具體分布情況見下表1。

表1:2015-2017年間各民主黨派在全國政協(xié)會議期間的政協(xié)提案分類表1 上表由筆者根據全國政協(xié)提案工作委員會編輯的《把握人民的意愿》（2015-2017年卷）中所提供的材料整理而成。表中的類別劃分是相對而言的，不是絕對而言的。許多提案其實雜糅了若干種要素在內，比如農工黨提交的醫(yī)學人才培養(yǎng)制度改革的提案，實際就包括了教育和醫(yī)藥衛(wèi)生因素；致公黨提交的對外推廣中華文化的提案，包括了文化和對外交流因素等等。

（三）社會民生性協(xié)商：政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的互動

改革開放以來，我國的城市化和城鎮(zhèn)化進程不斷加快，但這一發(fā)展的主要支撐力還是器物層面而非精神和文化層面。而這種發(fā)展的非均衡性的必然后果就是在社會利益結構不斷分化調整的環(huán)境中，基層社會生活秩序的重塑。這就涉及到，一是不同社會群體的利益關系如何協(xié)調的問題；二是社會治理主體如何由改革開放前的“單中心”治理過渡到現(xiàn)在的“多中心”治理格局。改革開放前，國家的力量不僅滲透到每一個社會組織、社會單元，甚至就連家庭也不得不成為國家單位的附屬品。改革開放后，國家—社會一體化格局在市場經濟的沖擊下逐漸松弛，特別是單位制不復存在。而這種變遷的直接后果是抑制社會成員流動的枷鎖被打破，社會群體的復雜性、多元性和流動性增加了社會動蕩發(fā)生的機率；同時，社會治理的主體由公共權力的一家獨大，轉為公權力和私權利依托社會資本的協(xié)同共治。而消解這種張力的根本途徑就是協(xié)商民主。

長期以來，對于政協(xié)制度以及多黨合作制度的認知主要停留在政治民主的層面，但同樣應該注意到，政協(xié)在性質上雖然是政治組織，但不屬于掌握公權力的國家機關；政協(xié)和民主黨派所履行的政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督基本職能不具備法定拘束力。從這個意義上說，政協(xié)又是踐行社會民主的重要形式。協(xié)商民主體系孕育和完善，為政協(xié)協(xié)商向基層治理延伸開辟了新的空間和場域。

以浙江省2浙江省是我國城鎮(zhèn)化率最高和縣域經濟最發(fā)達的地區(qū)之一，也是多黨合作與統(tǒng)戰(zhàn)工作資源相對充沛的省份，不僅有八大民主黨派的完整建制，而且其黨派成員的總人數居全國前列。根據中央統(tǒng)戰(zhàn)部黨派處2015年的統(tǒng)計信息，浙江省的民主黨派成員（絕對）總數居全國第五位，如果以民主黨派成員數占本省總人口的比例計算，則浙江省的排名可前移至全國前三位。更為重要的是，我國基層協(xié)商民主的代表性實踐成果，即“溫嶺懇談模式”就來自于浙江省溫嶺市。總體來說，浙江省地市的政協(xié)及黨派組織參與基層治理的活躍程度在全國是領先的，也是具有代表性的。為例，從其各地具體的實踐成果來看，雖然形態(tài)各異，功能各有側重，但基本途徑都是建構規(guī)范化、制度化的協(xié)商治理平臺。（見表2）

表2:浙江省部分地市多黨合作嵌入社會基層治理的實踐形態(tài)

一是協(xié)商議事模式。近年來，浙江余姚等地探索成立了協(xié)商議事會性質的組織，它是在基層黨組織的主導下，有政協(xié)委員和黨派成員參與的，并吸納利益相關方代表的協(xié)商平臺。相對于居委會而言，這種協(xié)商議事會由于吸納了較多的精英分子和代表性人士，層次更高、專業(yè)性更強，因此，它在街道和社區(qū)治理中，已經有了代行居委會部分管理職能的傾向，而不僅僅局限于協(xié)商和議事。

二是決策咨詢模式。在浙江部分地方已經開始探索建立有黨派和政協(xié)參與的，具有決策咨詢性質的基層協(xié)商平臺，比如臺州市黃巖區(qū)的“民主黨派顧問團”、奉化的“咨詢委員會”等。在這些平臺中，政協(xié)委員和黨派成員以個人參與為主，相關的決策咨詢以街道一級為主，輔之以社區(qū)決策咨詢，因為在社會基層治理中，街道黨工委是主要的決策機構。政協(xié)和黨派在開展決策咨詢的過程中，也相應地發(fā)揮了監(jiān)督、協(xié)調和治理功能。其中比較有代表性的是臺州市黃巖區(qū)的相關實踐。

三是平臺拓展模式。2009年，中共杭州市委發(fā)布《關于進一步加強人民政協(xié)工作的意見》，明確提出要在具備條件的基層組織中，探索建立政協(xié)基層工作委員會，配備一定數量的專職工作人員。以此為基礎，杭州所轄各區(qū)縣積極開展了相關工作的安排部署。

四、政協(xié)協(xié)商引領協(xié)商民主體系的制度建設

政協(xié)協(xié)商的樞紐效應使其能在協(xié)商民主體系的建構過程中起到示范作用，以此為基礎，政協(xié)協(xié)商可以通過對協(xié)商民主體系的制度性引領，實現(xiàn)對協(xié)商民主的拓展和延展，助推協(xié)商治理現(xiàn)代化。這種引領主要體現(xiàn)在，通過對各個領域和層級的協(xié)商治理實踐開展理論研究，提升協(xié)商民主建設的制度化、規(guī)范化水平。

（一）政協(xié)為協(xié)商民主建設提供理論支撐

與西方國家有所不同，我國協(xié)商民主的實踐探索已經有七十余年的歷史，而協(xié)商民主建設的理論研究卻主要是近二十年左右。在協(xié)商民主理論體系的孕育和發(fā)展過程中，政協(xié)在中國共產黨的領導下發(fā)揮了關鍵性的角色。政協(xié)的理論探索成果經執(zhí)政黨吸納并加以總結、提煉和升華后，就成為了黨和國家層面的對于協(xié)商民主的理論闡釋和界定，最終成為制度設計。

協(xié)商民主首次出現(xiàn)在官方文件中是2007年國新辦發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書。它首次明確了選舉民主與協(xié)商民主互相補充、協(xié)同共進的中國特色民主治理模式。前者對應人民代表大會制度，后者對應多黨合作與政治協(xié)商制度，這也奠定了政協(xié)作為協(xié)商民主主要場域的角色定位。2012年黨的十八大報告對協(xié)商民主的闡釋主要圍繞制度建設展開，進一步拓展和豐富了協(xié)商民主的活動場域，并特別強調了政協(xié)作為協(xié)商民主渠道的角色定位。這也意味著我國協(xié)商民主的理論建設是以政協(xié)的協(xié)商民主理論建設為基本框架。隨著2013年首次提出建構“協(xié)商民主體系”，協(xié)商民主的活動場域已顯著超越了政協(xié)政治協(xié)商的范疇，進一步多元化。但這也為政協(xié)的協(xié)商資源和優(yōu)勢融入其他治理場域提供了契機。2015年中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，明確了政協(xié)作為專門協(xié)商機構的定位，1《中共中央印發(fā)〈關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見〉》，《人民日報》，2015年02月10日。得以從理論上聯(lián)通和協(xié)調其他各種協(xié)商形態(tài)。

綜上所述，人民政協(xié)在中國共產黨的領導下一方面扮演著中國特色社會主義協(xié)商民主理論創(chuàng)新的“主力軍”的角色，另一方面實際掌握著對我國協(xié)商民主理論進行學理詮釋以及對外傳播和推廣的話語權。

（二）政協(xié)為協(xié)商民主建設提供制度支撐

國家治理現(xiàn)代化視野下的協(xié)商民主，不應當僅僅是工具或手段，而應當內化于人們的思想觀念中，成為社會公眾的一種政治生活方式。這一理念也體現(xiàn)在黨的十九大報告中。要達成這種愿景，就需要切實讓協(xié)商民主運轉起來產生實效，而這一切都需要依托制度的保障。人民政協(xié)作為我國協(xié)商資源最充沛、協(xié)商機構最健全的組織，引領著我國協(xié)商民主制度建設的方向，這種引領效應具體體現(xiàn)為兩個層面：

一是政協(xié)完善自身制度建設的引領。制度化既是政協(xié)協(xié)商作為一種協(xié)商形式得以發(fā)展的必然要求，也是政協(xié)組織自身建設應有之義。這二者之間是一種互動互構的關系。長期以來，政協(xié)立足于以協(xié)商為主線貫徹履職盡責全過程的政治實踐，從中建構起了一套兼具協(xié)商民主“底色”和人民政協(xié)“成色”的協(xié)商治理體系，從而為把政協(xié)定位為專門性協(xié)商平臺奠定了堅實的理論基礎。制度化建設也是人民政協(xié)自身建設重點所在。政協(xié)的制度化建設經過數十年的實踐和探索，已經形成了以政協(xié)章程為核心，以中央的指導性意見、條例1比如《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》《中央統(tǒng)戰(zhàn)工作條例》等。等為根本，以政協(xié)工作條例、工作規(guī)則2比如，在規(guī)則方面制定了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會工作規(guī)則》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會主席會議工作規(guī)則》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會秘書長會議工作規(guī)則》等；在條例方面制定了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會委員視察考察工作條例》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會反映社情民意信息工作條例》等。等為主體的規(guī)范性體系。這些制度在規(guī)范政協(xié)組織自身運行的同時，也為政協(xié)協(xié)商以及其他機構或部門開展協(xié)商民主提供了“樣本”。

二是政協(xié)自身的制度創(chuàng)新的引領。改革開放以來，中國共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度經過了恢復重建后，逐步嵌入國家的政治體系，并在這一過程中，逐步孕育出了符合現(xiàn)代國家治理特征的協(xié)商民主。協(xié)商民主的平臺從最初的黨際合作和各級政協(xié)組織，發(fā)展到各級國家機關、基層社會，從而使得我國的治理過程表現(xiàn)出協(xié)商的特質。縱觀整個發(fā)展過程，人民政協(xié)始終善于對政協(xié)協(xié)商的創(chuàng)新實踐進行理論總結，并且推動政協(xié)協(xié)商新成果的不斷制度化發(fā)展。3參見董樹彬：《人民政協(xié)協(xié)商民主的模式示范與制度引領》，載于《當代世界與社會主義》2016年第2期。近年來，各級政協(xié)組織結合時代發(fā)展特征積極探索新的協(xié)商形式：全國政協(xié)層面重新改造和推出了“雙周協(xié)商座談會”，結合信息時代特征，積極開展了網絡協(xié)商、遠程協(xié)商等。地方和基層層面形成了如浙江省溫州市的“政情民情中間站”、福建省順昌縣的“逆向協(xié)商”等新的大膽嘗試與探索。