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    農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中的管制改革研究
    ——以產(chǎn)權(quán)管制理論為分析視角

    2022-11-17 17:29:45張少停
    社會主義研究 2022年3期
    關(guān)鍵詞:三權(quán)分置管制使用權(quán)

    張少停 馬 華

    一、引言

    宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排,1劉守英:《農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路》,載于《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。農(nóng)村宅基地制度規(guī)定宅基地按集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無償取得,更為特殊的是農(nóng)村宅基地不僅包含了地權(quán),還內(nèi)含了房屋產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地制度中地權(quán)與房屋的雙重產(chǎn)權(quán)性以及“房地一體”的特殊性使農(nóng)村宅基地成為農(nóng)村土地中產(chǎn)權(quán)最為模糊2[荷]何·皮特:《誰是中國土地的擁有者——制度變遷.產(chǎn)權(quán)和社會沖突(第二版)》,林韻然譯,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版,第25頁。的一塊地權(quán)。農(nóng)村宅基地的特殊制度安排在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定時期充分發(fā)揮它農(nóng)村居民“住房保障”福利功能,但改革開放40年來,隨著鄉(xiāng)村社會快速發(fā)展(農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移、農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化),現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度正面臨現(xiàn)代化因素巨大沖擊,并產(chǎn)生一系列矛盾和沖突:大量宅基地閑置造成土地資源浪費(fèi)、宅基地用地?zé)o序增加導(dǎo)致審批制度空轉(zhuǎn)、管理失效與違法用地普遍存在等。2015年宅基地制度改革被列為農(nóng)村“三塊地”(農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市)試點(diǎn)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,并在2017年、2018年一再延期(延期至2019年年底)。2017年國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知,將農(nóng)村宅基地制度改革向前推進(jìn)一大步。2018年中央1號文件明確提出:探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。宅基地在農(nóng)村土地中數(shù)量巨大,全國農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝,約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%,1葉興慶等:《深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革》,《中國經(jīng)濟(jì)時報》,2016年03月18日。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以及相應(yīng)政策配套的提出又進(jìn)一步為宅基地制度改革提供重要契機(jī)和實(shí)踐要求。鑒于此,本文以經(jīng)驗(yàn)問題為導(dǎo)向,以產(chǎn)權(quán)管制理論為分析視角,通過對當(dāng)前農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革困境的深入分析,嘗試從管制的角度為鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村宅基地制度改革提供新的思考與參考。

    二、研究綜述與理論闡釋

    中國農(nóng)村宅基地制度本質(zhì)上是一項(xiàng)農(nóng)村住房保障福利制度,《民法典》第三百六十二條規(guī)定:宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。但隨著農(nóng)村社會快速發(fā)展、城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)逐漸被打破以及市場經(jīng)濟(jì)改革的深入,農(nóng)村集體土地價值激增,農(nóng)村宅基地財產(chǎn)屬性日益凸顯,學(xué)界圍繞農(nóng)村宅基地制度改革產(chǎn)生了保障抑或財產(chǎn)的屬性之爭。本文在既有研究的基礎(chǔ)上提出:宅基地保障抑或財產(chǎn)的屬性之爭,其實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)或放松宅基地產(chǎn)權(quán)管制。因此,本文從產(chǎn)權(quán)管制的理論視角出發(fā),結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”理論,嘗試提出加強(qiáng)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)管制,分類適當(dāng)放松宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)管制,既能夠守住農(nóng)村宅基地制度住房保障的改革底線,又能夠激活農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

    (一)保障性抑或財產(chǎn)性:爭論中的宅基地制度改革

    農(nóng)村宅基地制度改革既有研究爭論的焦點(diǎn)在于農(nóng)村宅基地到底是為了保障農(nóng)村居民住房權(quán)利還是要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)?即保障性與財產(chǎn)性的屬性之爭。偏重于住房保障屬性觀點(diǎn)的學(xué)者堅持認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)加強(qiáng)國家管制,保障中國農(nóng)村近9億農(nóng)民的基本住房權(quán)利,避免出現(xiàn)進(jìn)城失敗農(nóng)民“無家可歸”的現(xiàn)象和預(yù)防農(nóng)村社會動亂的政治風(fēng)險。如韓俊認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度的目的在于保障農(nóng)民“居者有其屋”,完全放開農(nóng)村宅基地的國家管制極可能助長土地投機(jī)。2韓?。骸兑婪ūU限r(nóng)民宅基地和房屋財產(chǎn)權(quán)益》,載于《農(nóng)村工作通訊》2014年第20期。陳錫文更是直言農(nóng)村宅基地制度是一項(xiàng)“本集體農(nóng)民的住房保障制度”,改革的核心在于“繼續(xù)對本集體成員提供住房保障”3陳錫文:《農(nóng)村宅基地改革的焦點(diǎn)和核心是什么》,載于《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2016年第5期。。賀雪峰、桂華則認(rèn)為現(xiàn)行宅基地制度是一種保護(hù)性制度設(shè)置,具有明顯的合理性,而放松國家管制則可能導(dǎo)致部分農(nóng)民流離失所,帶來社會矛盾。4參見桂華、賀雪峰:《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》,載于《法學(xué)研究》2014年第4期。劉銳等認(rèn)為宅基地經(jīng)濟(jì)價值被高估,農(nóng)村宅基地制度改革的目的也并非通過賦權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民巨量經(jīng)濟(jì)價值,宅基地“過度”市場化改革可能引發(fā)諸多社會問題。5參見劉銳、賀雪峰:《從嵌入式治理到分類管理:宅基地制度變遷回顧與展望》,載于《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期;印子:《農(nóng)村宅基地地權(quán)實(shí)踐及其制度變革反思——基于社會產(chǎn)權(quán)視角的分析》,載于《中國農(nóng)村觀察》2014年第4期。

    主張賦予農(nóng)民宅基地更多財產(chǎn)權(quán)的學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)放松農(nóng)村宅基地的國家管制,農(nóng)村宅基地是一筆巨大的“沉睡”資本和財富,若能激活這筆財富不僅能大幅增加農(nóng)民收入,而且能夠促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展,并有助于鄉(xiāng)村振興事業(yè)推進(jìn)。如劉守英認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系(城市建設(shè)用地需求、鄉(xiāng)村發(fā)展需要)的變化導(dǎo)致農(nóng)村宅基地價值顯化,理應(yīng)放開宅基地交易和跨區(qū)域使用。6劉守英、熊雪鋒:《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、村莊轉(zhuǎn)型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究》,載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。高圣平在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出,農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)側(cè)重宅基地財產(chǎn)屬性,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。1高圣平:《宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向》,載于《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第1期。溫世揚(yáng)、韓富營則提出應(yīng)適當(dāng)“解禁”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),回歸其財產(chǎn)本質(zhì)并促進(jìn)融資功能的實(shí)現(xiàn)。2溫世揚(yáng)、韓富營:《從”人役權(quán)”到”地上權(quán)”——宅基地使用權(quán)制度的再塑造》,載于《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第3期。張克俊、付宗平則認(rèn)為農(nóng)村宅基地保障功能逐步削弱、財產(chǎn)功能逐步增強(qiáng),應(yīng)逐步推進(jìn)宅基地市場化改革。3張克俊、付宗平:《基于功能變遷的宅基地制度改革探索》,載于《社會科學(xué)研究》2017年第6期。

    農(nóng)村宅基地制度改革爭論源于“宅基地承載的社會保障功能和經(jīng)濟(jì)價值功能間的沖突加劇”4陳小君:《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》,載于《法學(xué)研究》2019年第3期。,這是社會發(fā)展過程中不可避免的社會現(xiàn)象。社會發(fā)展是一個漸進(jìn)而漫長的過程,這也決定農(nóng)村宅基地制度改革要“審慎穩(wěn)妥”,要有“歷史的耐心”。宅基地“三權(quán)分置”提出是繼承包地“三權(quán)分置”之后我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度又一重大理論創(chuàng)新,5董祚繼:《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》,載于《中國土地》2018年第3期。宅基地“三權(quán)分置”通過土地產(chǎn)權(quán)細(xì)化(從所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離到所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置)為改革創(chuàng)造“審慎穩(wěn)妥”和“加快探索”的制度空間。而且國家也通過對宅基地產(chǎn)權(quán)某一子產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化或放松達(dá)到宅基地保障功能和經(jīng)濟(jì)價值之間平衡,從而為鄉(xiāng)村振興持續(xù)推進(jìn)提供有力支持。

    (二)管制改革:一個產(chǎn)權(quán)管制的理論視角

    管制理論最早起源于美國。以庇古為代表的早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)快速增長背后隱藏著諸如環(huán)境污染、交通癱瘓、生產(chǎn)安全以及各種其他風(fēng)險,并以市場失靈和公共利益理論為基礎(chǔ)形成了古典的管制理論。6參見[英]A.C.庇古:《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》上卷,朱泱等譯,商務(wù)印書館2011年版,第345-351頁。20世紀(jì)七八十年代后,政府管制效率低下、資源浪費(fèi)以及管制導(dǎo)致的尋租問題引發(fā)了布坎南7[美]詹姆斯·M.布坎南:《自由市場和國家》,吳良健等譯,北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版,第196頁。、施蒂格勒8參見[美]G.J.施蒂格勒:《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》,潘振民譯,上海人民出版社1996年版,第210-238頁。、科斯9參見[美]科斯等:《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》,劉守英等譯,上海人民出版社2014年版,第3-43頁。等學(xué)者思考,主張放松管制,甚至解除管制。但隨著經(jīng)濟(jì)社會水平提高,無論是經(jīng)濟(jì)行為還是社會行為,都對國家管制提出更高要求,出現(xiàn)重新管制或再管制現(xiàn)象。因此,問題的關(guān)鍵不再是管制正當(dāng)性,而是如何避免管制或管制缺位,核心問題是如何管制,應(yīng)該管制什么?在管制中如何取得不同利益和價值的平衡,10劉素英:《關(guān)于政府管制理論和實(shí)踐的新思考》,載于《理論與現(xiàn)代化》2010年第4期。即管制改革。中國農(nóng)村宅基地制度既存在用途與規(guī)劃管制,國家還對宅基地產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)格管制,從管制理論視角看,國家對宅基地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制是建立在公共利益基礎(chǔ)之上,如耕地保護(hù)、農(nóng)村居民住房保障以及農(nóng)村社會穩(wěn)定。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷與村莊轉(zhuǎn)型,11參見劉守英、熊雪鋒:《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、村莊轉(zhuǎn)型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究》,載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。產(chǎn)權(quán)管制下農(nóng)村宅基地制度已不能適應(yīng)新農(nóng)村社會關(guān)系,不僅原初住房保障功能失效(審批制度空轉(zhuǎn)),而且宅基地財產(chǎn)功能被抑制。所謂產(chǎn)權(quán)管制,即國家基于公共利益考量,通過對某物產(chǎn)權(quán)集合中部分子產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制,以達(dá)到特定歷史條件下政治、經(jīng)濟(jì)或社會目標(biāo)。宅基地“三權(quán)分置”把宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)化為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán),即通過產(chǎn)權(quán)細(xì)化為國家管制提供改革空間,國家通過強(qiáng)化宅基地所有權(quán)管制以確保農(nóng)村集體土地所有制制度底線,加強(qiáng)宅基地資格權(quán)管制以保障農(nóng)村居民基本住房權(quán)利,放松使用權(quán)管制以激活宅基地經(jīng)濟(jì)價值,也可為農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興提供內(nèi)生動力。12張少停、康依寧:《城鄉(xiāng)關(guān)系視角下農(nóng)村土地制度演變的邏輯:1949-2019》,載于《鄭州輕工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第3期。

    三、社會發(fā)展與產(chǎn)權(quán)管制:農(nóng)村宅基地制度的實(shí)踐之困

    新時代背景下,中國社會特別是鄉(xiāng)村社會正處于快速發(fā)展的關(guān)鍵時期,尤其是伴隨著脫貧攻堅的勝利以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步實(shí)施,“鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型過程中可能出現(xiàn)的種種危機(jī)或困難”,13胡鈺、沙垚:《鄉(xiāng)創(chuàng)特派員:破解城鄉(xiāng)資源要素雙向流動難題的制度探索》,載于《江西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第1期。農(nóng)村社會面臨著內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與外部力量沖擊的雙重壓力:農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移、農(nóng)地非農(nóng)化、城市土地擴(kuò)張與資本下鄉(xiāng)等。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管制與社會轉(zhuǎn)型之間的沖突與矛盾導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度處于問題叢生的困局之中:國家對宅基地所有權(quán)的管制導(dǎo)致所有權(quán)主體虛置、審批制度空轉(zhuǎn)和管理缺位;宅基地成員身份性引發(fā)集體成員資格混亂和“有進(jìn)無退”;宅基地使用權(quán)的國家管制引發(fā)大量宅基地閑置與違法用地現(xiàn)象普遍存在。

    (一)所有權(quán)管制:主體虛置、審批空轉(zhuǎn)與管理缺位

    農(nóng)村宅基地所有權(quán)之上存在著國家的嚴(yán)格管制權(quán),即國家取消了所有權(quán)主體的處置權(quán)(不能直接入市進(jìn)行交易),以及審批權(quán)(縣級人民政府批準(zhǔn)),這導(dǎo)致現(xiàn)行宅基地制度在社會轉(zhuǎn)型期存在如下問題:

    一是所有權(quán)主體虛置。從法律文本上看,宅基地所有權(quán)主體指向不明?!稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā返确晌谋緦ⅰ稗r(nóng)民集體”“集體經(jīng)濟(jì)組織”“村民委員會”“村民小組”以及“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織”等代表農(nóng)村土地所有權(quán)主體的概念混用,造成法律用語邏輯混亂,指向不明。從實(shí)踐上看,宅基地所有權(quán)主體弱化。改革開放以來,在農(nóng)村實(shí)行“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”,農(nóng)村土地的直接所有權(quán)主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織——基本解體(極少部分仍然保留了集體經(jīng)濟(jì)的村莊存在集體經(jīng)濟(jì)組織),這樣只有“村民委員會”代行集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)主體職能。但在國家管制和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的條件下,村民委員會的所有權(quán)主體地位嚴(yán)重弱化。1韓文龍、謝璐:《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實(shí)現(xiàn)》,載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第5期。

    二是宅基地審批制度空轉(zhuǎn)。從制度層面看,產(chǎn)權(quán)管制下宅基地所有權(quán)主體之審批權(quán)被限制?!锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定“農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準(zhǔn)”,這里作為農(nóng)村宅基地村一級所有權(quán)主體的村民委員會(集體經(jīng)濟(jì)組織)的宅基地審批權(quán)被取消。從實(shí)踐層面看,用途管制和住宅用地?zé)o限增加背景下農(nóng)村已經(jīng)無地可批。一方面,農(nóng)村住宅用地必須符合相關(guān)規(guī)劃和用途管制,即住宅用地嚴(yán)禁占用農(nóng)用地,也就是說農(nóng)村住宅用地存量是有限的。另一方面,隨著農(nóng)村人口增加,宅基地用地隨之無限增長,導(dǎo)致存量有限的農(nóng)村住宅用地已經(jīng)無地可批。因此,產(chǎn)權(quán)管制下,農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體審批權(quán)被限制,用途管制下存量有限的農(nóng)村住宅用地消耗殆盡,宅基地審批制度處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

    三是管理缺位。宅基地所有權(quán)管制限制了所有權(quán)主體之處置權(quán),也削弱了所有權(quán)主體的管理功能。宅基地作為農(nóng)村集體土地的一部分,其處置權(quán)也是被限制的,作為宅基地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會無權(quán)將宅基地直接入市進(jìn)行交易。被管制的審批權(quán)、處置權(quán)實(shí)質(zhì)上架空了宅基地所有權(quán)主體的管理權(quán)。

    (二)成員權(quán)管制:資格混亂與“有進(jìn)無退”

    成員資格權(quán)是農(nóng)村宅基地制度的一個特點(diǎn),但這種成員權(quán)是受到管制的,即只有作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)無償獲得一份(一戶一宅)宅基地,而且《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)”。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)以及城鄉(xiāng)人口流動,宅基地成員權(quán)制度弊端逐漸顯露:

    一是成員權(quán)資格混亂。關(guān)于農(nóng)村宅基地成員權(quán)資格和主體問題,《民法典》和《土地管理法》都沒有對宅基地使用權(quán)人進(jìn)行明確界定。傳統(tǒng)相對封閉的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是穩(wěn)定的,人口增減以自然出生死亡、男婚女嫁為主,成員權(quán)資格相對明了。但是,隨著城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)逐漸被打破,城鄉(xiāng)人口流動加劇,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)面臨著許多難以落實(shí)的新情況,甚至由于宅基地經(jīng)濟(jì)價值上升引發(fā)成員權(quán)資格爭奪的矛盾和沖突。如畢業(yè)就業(yè)落戶城市的大學(xué)生;長期在城市務(wù)工且實(shí)際已在城市買房居住的農(nóng)民;因繼承而獲得長輩宅基地的城市居民;通過買賣獲得農(nóng)村宅基地的城市居民等,再加上由來已久的歸國華裔、退役士兵、外嫁女等,現(xiàn)行農(nóng)村宅基地成員權(quán)資格已然混亂不堪,并由此帶來諸多矛盾。如部分地區(qū)由于土地征收、房屋拆遷涉及到巨額賠償,原本已經(jīng)消失的集體經(jīng)濟(jì)組織成員突然“冒出”爭奪利益,成為宅基地制度改革的一大阻力。

    二是農(nóng)村宅基地用地“有進(jìn)無退”?,F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度缺乏有效獲得與退出回收機(jī)制,導(dǎo)致“城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理的‘雙增長’”2張勇:《農(nóng)村宅基地有償退出的政策與實(shí)踐——基于2015年以來試點(diǎn)地區(qū)的比較分析》,載于《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第2期。。一方面盡管農(nóng)村宅基地存在成員權(quán)管制,但除去自然出生外,仍然有很多途徑獲得一份宅基地,如婚嫁、繼承、私下購買以及三分之二村民代表大會通過等。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無限增多,農(nóng)村宅基地存量土地已消耗殆盡。另一方面現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度缺乏有效退出回收機(jī)制。相關(guān)法律未明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的退出收回措施,《民法典》也只規(guī)定宅基地因自然原因滅失后重新分配,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出“無法可依”。而且房屋可以繼承所得以及最新政策“不得以農(nóng)民退出集體土地與進(jìn)城落戶掛鉤”的規(guī)定基本鎖死了宅基地退出途徑。農(nóng)村宅基地用地“有進(jìn)無退”難題引發(fā)大量連鎖反應(yīng),如土地規(guī)劃和用途管制下,農(nóng)村宅基地存量土地有限,城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長以及農(nóng)村宅基地用地消耗殆盡,已“無地可批”。

    (三)使用權(quán)管制:宅基地大量閑置與違法用地

    農(nóng)村宅基地最嚴(yán)格的管制是使用權(quán)管制。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。新的歷史條件下,宅基地使用權(quán)的國家管制也誘發(fā)了大量的土地問題:

    一是農(nóng)村宅基地大量閑置。改革開放以來,國家放松了城鄉(xiāng)人口流動的限制,農(nóng)業(yè)機(jī)械化與城市現(xiàn)代化的雙重因素引發(fā)大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工,《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示2018年農(nóng)民工總量為36萬人,比上年增加184萬人,增長0.6%。按照目前中國城市化速度估算,今后20年全國每年至少有1000萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城市,按照當(dāng)前農(nóng)村人均居民點(diǎn)建設(shè)用地220平方米計算,每年將會有22×108平方米的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地閑置。1宋志紅:《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》,載于《中國土地科學(xué)》2016年第5期。這些大量的閑置宅基地由于國家管制既不能“出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租”,也不能被收回有效利用。大量宅基地閑置不僅是土地資源的巨大浪費(fèi),而且作為農(nóng)民重要財產(chǎn)被嚴(yán)重“抑制”而不能激活,同時破敗不堪的房屋也不利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

    二是宅基地違法用地現(xiàn)象普遍存在?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“建設(shè)占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”?!睹穹ǖ洹返谌倭l規(guī)定:宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。這意味著“對宅基地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制……禁止利用取得的宅基地使用權(quán)建造以營利為目的的生產(chǎn)、商業(yè)用房等”2陳小君、蔣省三:《宅基地使用權(quán)制度:規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》,載于《管理世界》2010年第10期。。其一,在土地規(guī)劃與用途管制下,仍有大量占用農(nóng)用地建房的現(xiàn)象存在。調(diào)研中,無論是山區(qū)、丘陵地帶,還是平原地區(qū)農(nóng)村,都存在此類現(xiàn)象,這側(cè)面反映出農(nóng)村土地國家管制失效的難題。其二,宅基地違法現(xiàn)象還普遍存在于城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。這三類村莊是農(nóng)民工聚居的地方,為了滿足大量農(nóng)民工居住的需要,這三類村莊在宅基地上大肆修建高層樓房用于出租,甚至轉(zhuǎn)讓、買賣(小產(chǎn)權(quán)房),“農(nóng)戶宅基地進(jìn)入市場已呈普遍化趨勢”3劉守英:《土地制度與中國發(fā)展》,中國人民大學(xué)出版社2018年版,第109頁。。宅基地違法用地現(xiàn)象普遍存在不僅容易引發(fā)社會沖突和矛盾,同時也不符合“依法治國”的法治精神。

    四、“三權(quán)分置”與管制改革:農(nóng)村宅基地制度的改革之道

    農(nóng)村宅基地制度改革糾纏于宅基地保障屬性與財產(chǎn)屬性爭論而徘徊不前,爭論核心在于是否完全放開國家對宅基地產(chǎn)權(quán)管制?!叭龣?quán)分置”理論將宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)化為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán),為農(nóng)村宅基地制度改革開辟新的思路。從產(chǎn)權(quán)管制理論視角看,通過加強(qiáng)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)管制,農(nóng)村宅基地能夠繼續(xù)為近九億農(nóng)民基本住房權(quán)利提供保障;而通過放松宅基地使用權(quán)的國家管制,能夠促進(jìn)大量閑置宅基地的有效利用,激活城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地的財產(chǎn)屬性,使其成為農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興的“突破口”4喬陸印、劉彥隨:《新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村宅基地制度改革》,載于《地理研究》2019年第3期。。

    (一)堅持所有權(quán)的管制,落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

    治理有效是鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)之一,而農(nóng)村宅基地問題是鄉(xiāng)村治理的重要構(gòu)成,深入制約著鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。堅持農(nóng)村集體土地所有制是深化農(nóng)村土地制度改革的制度底線,宅基地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一就是要落實(shí)宅基地集體所有權(quán),堅持宅基地所有權(quán)的管制,就是要通過”管制改革”5管制改革(regulatory reform)起源于1970年代中期的美國。美國20世紀(jì)30-70年代發(fā)展到登峰造極的管制實(shí)踐中,大量資料證明“管制失靈”對經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面影響,要比所謂的“市場失靈”更加嚴(yán)重。隨后,里根政府“開放天空”的成功開了美國解除管制的先河。但解除管制并不意味著政府什么都不管了,而是政府從最不適應(yīng)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)“退出”,從而集中精力和財力在需要政府管理的環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。,加強(qiáng)土地治理,解決所有權(quán)主體虛置、審批制度空轉(zhuǎn)以及管理失效的難題。

    一是強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的管制,無論怎么改都要“守住土地公有制性質(zhì)不改變”的制度底線。農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度是我國土地公有制的重要組成部分,事關(guān)億萬農(nóng)民的切身利益和整個農(nóng)村社會穩(wěn)定,堅決杜絕農(nóng)村宅基地“私有化”的改革傾向,保證農(nóng)村集體土地始終屬于農(nóng)民。

    二是確認(rèn)和重構(gòu)宅基地所有權(quán)主體,加強(qiáng)管理工作?,F(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理失效源于所有權(quán)主體虛置,應(yīng)尊重大部分地區(qū)不存在“集體經(jīng)濟(jì)組織”現(xiàn)實(shí),確定“村民會議”為宅基地所有權(quán)主體,“村民委員會”為“村民會議”執(zhí)行機(jī)關(guān),1張守夫、張少停:《中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的確認(rèn)和重構(gòu)》,載于《甘肅社會科學(xué)》2017年第2期。賦予“村民委員會”對農(nóng)村宅基地管理、經(jīng)營權(quán),加強(qiáng)宅基地問題有效治理。

    三是完善農(nóng)村宅基地退出回收機(jī)制,重構(gòu)宅基地審批制度。審批、退出、回收是農(nóng)村宅基地制度的三項(xiàng)重要內(nèi)容,而且這三項(xiàng)內(nèi)容相互聯(lián)系,是一個完整的制度體系。當(dāng)前宅基地審批制度空轉(zhuǎn)倒逼宅基地制度改革完善退出回收機(jī)制,為宅基地審批提供住宅用地的“地源”。其一,確保進(jìn)城落戶人口“住有所居”的前提下,對名下城市有房、農(nóng)村有宅的實(shí)行協(xié)商有償退出。其二,取消農(nóng)村宅基地“繼承所得”,“繼承所得”的是房屋,但由于農(nóng)村宅基地“房地一體”的特點(diǎn),往往繼承的是宅基地。因此,取消“繼承所得”,協(xié)商有償退出。其三,按照相關(guān)法律規(guī)定,對于閑置超過兩年的宅基地予以收回。以上收回的宅基地歸農(nóng)民集體所有,由村民委員會負(fù)責(zé)管理、經(jīng)營,一方面可以通過復(fù)墾復(fù)耕、種植養(yǎng)殖、空間置換、調(diào)整入市等方式加以利用;另一方面作為集體住宅儲備,用于保障農(nóng)戶住房權(quán)利,為農(nóng)村宅基地審批制度提供“地源”。宅基地審批制度的重構(gòu)(審批、退出、回收機(jī)制)一方面有利于保障農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)民宜居、鄉(xiāng)村社會的治理有效,另一方面宅基地回收利用也有助于推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)多樣化開發(fā)。

    (二)加強(qiáng)資格權(quán)的管制,保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

    宅基地資格權(quán)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”理論最大的制度創(chuàng)新,解決了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“后顧之憂”,是“宅基地使用權(quán)市場化探索的有益經(jīng)驗(yàn)”2張力、王年:《“三權(quán)分置”路徑下農(nóng)村宅基地資格權(quán)的制度表達(dá)》,載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第4期。。通過加強(qiáng)宅基地資格權(quán)的管制,給進(jìn)城農(nóng)戶吃下一顆“定心丸”,從制度上保障了宅基地農(nóng)戶的資格權(quán),有利于促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)戶逐漸退出農(nóng)村宅基地。

    一是盡快從法律上制定指導(dǎo)性的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)標(biāo)準(zhǔn),特別是新時期以來出現(xiàn)的新情況:落戶城市且有穩(wěn)定工作的大學(xué)畢業(yè)生、具有城市戶口且在城市有房產(chǎn)但通過繼承所獲得農(nóng)村宅基地、長期在城市務(wù)工且已經(jīng)在城市買房的農(nóng)民工等。目前在沒有統(tǒng)一的資格權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)的情況下,導(dǎo)致大量宅基地閑置無法收回、征收和拆遷過程中利益爭奪的矛盾和沖突不斷等社會問題,也阻礙了城鄉(xiāng)要素的流動與整合。

    二是加強(qiáng)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的管制,既要防止投機(jī)取巧獲得宅基地資格權(quán),又要切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的基本住房權(quán)利。一方面,對于不符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員標(biāo)準(zhǔn)的堅決不賦予或取消其宅基地資格權(quán);另一方面,對于退出宅基地的農(nóng)戶,不得以任何借口取消其宅基地資格權(quán),通過保留宅基地資格權(quán)為農(nóng)戶提供最后的“退路”,切實(shí)保障農(nóng)戶的基本住房權(quán)利。

    (三)適當(dāng)放松閑置宅基地使用權(quán)的管制,促進(jìn)閑置宅基地有效利用

    農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移是分析中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型期的一個切入口,所謂閑置宅基地正是農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移形成的。2018年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民工數(shù)量約為2.88億,這2.88億農(nóng)民工大部分時間在城市務(wù)工,其在農(nóng)村宅基地及房屋多處于閑置狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)管制下,閑置宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租,造成大量土地資源浪費(fèi),作為農(nóng)民土地資本,其財產(chǎn)屬性也被抑制。因此,在宅基地“三權(quán)分置”加強(qiáng)所有權(quán)和資格權(quán)管制的前提下,適當(dāng)放松閑置宅基地使用權(quán)的管制,有利于促進(jìn)閑置宅基地有效利用,特別是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下,能夠釋放出巨量的經(jīng)濟(jì)價值,為鄉(xiāng)村振興提供內(nèi)在的驅(qū)動力。

    一是通過復(fù)耕復(fù)墾和“增減掛鉤”置換經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)。置換經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)后的“宅基地”價值大增,能夠切實(shí)增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入以及壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),為鄉(xiāng)村振興提供資金支持。此外,宅基地復(fù)耕復(fù)墾置換經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)在規(guī)定區(qū)域內(nèi)使用也可以緩解城市發(fā)展建設(shè)用地緊張問題,有利于城鄉(xiāng)社會的融合發(fā)展。

    二是允許閑置宅基地以農(nóng)戶或合作社的方式經(jīng)營種養(yǎng)殖業(yè)。放松禁止利用宅基地使用權(quán)用作經(jīng)營性使用的管制,允許農(nóng)戶或合作社利用閑置宅基地經(jīng)營種養(yǎng)殖業(yè)(保留宅基地住宅用地性質(zhì)不變),如養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞鴨鵝等,或種植果樹以及其他經(jīng)濟(jì)作物,也有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,特別是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

    三是適當(dāng)放松閑置宅基地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租。閑置宅基地是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的一筆“沉睡”的資本,在保證集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的前提下,允許閑置地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓以及出租能夠激活農(nóng)戶宅基地的財產(chǎn)屬性,增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入,幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)生活富裕的目標(biāo)。

    (四)加快放松城中村、城郊村以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地使用權(quán)的管制,激活宅基地財產(chǎn)屬性

    城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村是農(nóng)村宅基地制度改革中問題最多、難度最大的一類宅基地。由于其處于城市周圍的區(qū)位優(yōu)勢,這類村莊的宅基地價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了遠(yuǎn)離城市的宅基地,學(xué)者們所說的宅基地巨大的經(jīng)濟(jì)價值更多指的是這一類村莊的宅基地。此外,宅基地違法用地現(xiàn)象主要發(fā)生在這一類型村莊的宅基地上,如在宅基地上建筑高層、占用農(nóng)用地、用于出租轉(zhuǎn)讓以及其他盈利性用途、小產(chǎn)權(quán)房等。因此,加快放松這一類型村莊宅基地使用權(quán)的國家管制,不僅能夠大大增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入,而且能夠解決普遍存在的違法現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有效治理。

    一是盡快將《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣。城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村利用宅基地建房出租甚至交易現(xiàn)象已是不爭事實(shí),允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶利用集體建設(shè)用地建設(shè)住房并租賃,不僅能夠穩(wěn)定增加集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入,而且能夠解決長期存在的宅基地違法現(xiàn)象。

    二是以租賃、拆除、征收等不同方式解決小產(chǎn)權(quán)房問題。小產(chǎn)權(quán)房的泛濫,不能簡單的定義為歷史遺留問題,由原村民、小產(chǎn)權(quán)房購買者承擔(dān)過錯責(zé)任,政府也應(yīng)當(dāng)為其監(jiān)管不嚴(yán)買單。對于未出售的小產(chǎn)權(quán)房,嚴(yán)禁出售,但允許以租賃的方式經(jīng)營使用;對于非法占用農(nóng)用地建造的小產(chǎn)權(quán)房,嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度,堅決拆除沒收;對于已出售的符合土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房,通過征收為國有土地使其合法化,但必須補(bǔ)交出讓金等相關(guān)費(fèi)用,并補(bǔ)辦房產(chǎn)證等相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書。

    三是以《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》為契機(jī),加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地不同于遠(yuǎn)郊村宅基地,這一類型村莊宅基地經(jīng)濟(jì)價值巨大,而且不具有復(fù)耕復(fù)墾和種養(yǎng)殖條件(大部分已作商業(yè)性、營利性用途),完全放松這一類型村莊宅基地使用權(quán)管制,直接轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地已是不可逆事實(shí)。因此,在這一類型村莊可將宅基地直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地,在盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場條件下,“賦予宅基地所有權(quán)占有、使用、收益、處分(相對的處分權(quán))等權(quán)能”1丁國民、龍圣錦:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的障礙與破解》,載于《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。,允許宅基地使用權(quán)直接入市,實(shí)現(xiàn)與國有土地“同權(quán)同價”,不僅能使這一類型村莊農(nóng)民先富起來,讓外來農(nóng)民工有落腳之地,2參見周其仁:《城鄉(xiāng)中國》下卷,中信出版社2014年版,第222頁。而且能夠?yàn)檫@一類型村莊鄉(xiāng)村振興提供用地支撐和資金集聚。

    五、結(jié)論與討論

    中國農(nóng)村宅基地制度本質(zhì)上是一項(xiàng)農(nóng)村居民住房保障福利制度?,F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度為了充分保障農(nóng)村居民基本住房權(quán)利,對宅基地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格國家管制,“立法及政策對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制”3呂軍書、翁曉宇:《農(nóng)戶宅基地退出的補(bǔ)償意愿調(diào)查及政策建議》,載于《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。,取消作為宅基地所有權(quán)主體農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(村民委員會)的處置權(quán),而國家對宅基地使用權(quán)管制(禁止出讓、轉(zhuǎn)讓與出租)更是將宅基地禁錮在“住房保障”牢籠之內(nèi)。產(chǎn)權(quán)管制的條件下,現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度也陷入諸多運(yùn)行困境中:主體虛置、審批空轉(zhuǎn)、管理失效、成員資格權(quán)混亂、“有進(jìn)無退”、大量閑置以及違法用地等。研究發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村社會快速發(fā)展過程中,農(nóng)村宅基地居住特性與財產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)相沖突,1劉守英:《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實(shí)施》,載于《法商研究》2014年第2期。農(nóng)村宅基地?fù)?dān)負(fù)的“社會保障功能與財產(chǎn)功能之間的沖突”2宋志紅:《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》,載于《中國土地科學(xué)》2016年第5期。是窒礙農(nóng)村宅基地制度改革的重要因素。此次農(nóng)村宅基地制度改革“旨在保障宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上,激活宅基地的財產(chǎn)價值”3高圣平:《宅基地制度改革與民法典物權(quán)編編纂——兼評〈民法典物權(quán)編(草案二次審議稿)〉》,載于《法學(xué)評論》2019年第4期。,而“三權(quán)分置”理論的提出為破解宅基地制度改革“保障與財產(chǎn)”二難抉擇難題提供了相應(yīng)的制度空間;4高圣平:《農(nóng)村宅基地制度:從管制,賦權(quán)到盤活》,載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第1期。通過加強(qiáng)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)的管制,繼續(xù)保持農(nóng)村宅基地住房保障功能,為近九億農(nóng)民的基本住房權(quán)利守住“制度底線”,同時也為社會快速發(fā)展過程中“應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期、防范社會政治風(fēng)險”5賀雪峰:《論農(nóng)村宅基地中的資源冗余》,載于《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期。提供穩(wěn)定的社會基礎(chǔ);而通過放松宅基地使用權(quán)的國家管制,則能夠激活宅基地這筆“沉睡”巨額資本,有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)價值,而且能夠解決普遍存在的宅基地違法用地難題。

    進(jìn)一步而言,宅基地“三權(quán)分置”改革通過產(chǎn)權(quán)細(xì)化與管制改革,重構(gòu)宅基地審批制度、促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)宅基地用途轉(zhuǎn)換與空間置換,有效促進(jìn)人口、土地、資金、產(chǎn)業(yè)等要素在城鄉(xiāng)之間的快速流動,推動了城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展,成為鄉(xiāng)村振興主要的內(nèi)在驅(qū)動力。然而,宅基地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興的理論依據(jù)、具體機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑等問題仍有待進(jìn)一步的討論與更加深入的研究。

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