教育懲戒規(guī)范體系之缺陷及其二元優(yōu)化路徑

張遠(yuǎn)照 王江

[摘 要]教育懲戒是基層教育行政執(zhí)法的縮影，教育懲戒權(quán)的規(guī)范化行使離不開教育懲戒規(guī)范體系的法治引領(lǐng)。教育懲戒法律規(guī)范體系是否具備確定性、可操作性等良法特性與教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解以及教育懲戒主體依法懲戒之間不無(wú)直接關(guān)聯(lián)。然而，教育懲戒法律規(guī)范體系在橫向上存在教育懲戒概念內(nèi)涵過(guò)于寬泛、懲戒規(guī)則指向前后矛盾、懲戒原則缺乏針對(duì)性和可操作性等缺陷;在縱向上則表現(xiàn)為教育懲戒裁判規(guī)范體系不健全、懲戒規(guī)范體系有違法制統(tǒng)一原則等弊端。據(jù)此，應(yīng)從橫縱兩個(gè)維度對(duì)教育懲戒規(guī)范體系加以完善，以期為加強(qiáng)和推進(jìn)教育懲戒權(quán)的規(guī)范化、法治化行使，進(jìn)而促使教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解提供良法支撐。

[關(guān)鍵詞]教育懲戒法律規(guī)范體系;《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》;教育懲戒;教育懲戒權(quán);缺陷;優(yōu)化路徑

[中圖分類號(hào)]G46 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-5843（2022）03-0045-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.03.008

一、問(wèn)題的提出

教育懲戒①是基層教育行政執(zhí)法的縮影，教育懲戒權(quán)的規(guī)范化行使離不開教育懲戒規(guī)范體系的法治引領(lǐng)。完善的教育懲戒規(guī)范體系是教育懲戒權(quán)得以依法行使的邏輯前提，其在橫向上主要由教育懲戒概念、教育懲戒法律規(guī)則、教育懲戒法律原則等規(guī)范要素構(gòu)成;在縱向上則體現(xiàn)為一個(gè)由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件、校紀(jì)校規(guī)、班級(jí)公約、典型案例等不同位階、層級(jí)、形式規(guī)范所組成的、相互統(tǒng)一的“金字塔型”體系。然而，無(wú)論是橫向教育懲戒規(guī)范要素體系，抑或是縱向教育懲戒法律規(guī)范體系，規(guī)范本身是否具備確定性、完備性、協(xié)調(diào)性、可操作性等良法特性，與教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解實(shí)效之間不無(wú)直接關(guān)聯(lián)。從已有學(xué)術(shù)研究成果看，有關(guān)教育懲戒屬性證成、教育懲戒程序優(yōu)化等方面的文章可謂汗牛充棟，但囿于大部分現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究成果均刊發(fā)于《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試行規(guī)則》）出臺(tái)之前，而從橫縱兩個(gè)層面對(duì)教育懲戒糾紛規(guī)范現(xiàn)狀加以考察方面的文章依然較少。通過(guò)對(duì)教育懲戒規(guī)范體系加以縱橫兩方面考察后不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行教育懲戒法律規(guī)范體系問(wèn)題頗多，據(jù)此，為達(dá)至依法懲戒以及促使教育懲戒糾紛得以實(shí)質(zhì)性化解的法治目的，對(duì)教育懲戒規(guī)范體系的非規(guī)范性缺陷加以規(guī)范考察，并在此基礎(chǔ)上提出二元優(yōu)化路徑，無(wú)疑具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、教育懲戒規(guī)范體系缺陷之橫向考察

（一）教育懲戒概念內(nèi)涵過(guò)于寬泛

作為《試行規(guī)則》以及整個(gè)教育懲戒規(guī)范體系最核心的構(gòu)成要素和基本組成單元，教育懲戒概念的內(nèi)涵與外延明確與否與教育懲戒行政訴訟（復(fù)議）的受案范圍、合法性或適當(dāng)性審查強(qiáng)度、教育懲戒的賠償范圍、教育懲戒相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)范圍，以及教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性解決等不無(wú)直接關(guān)聯(lián)。然而，《試行規(guī)則》第2條在對(duì)教育懲戒進(jìn)行定義時(shí)卻存在概念內(nèi)涵過(guò)于寬泛的弊端。《試行規(guī)則》第2條規(guī)定：“本規(guī)則所稱教育懲戒，是指學(xué)校、教師基于教育目的，對(duì)違規(guī)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行管理、訓(xùn)導(dǎo)或者以規(guī)定方式予以矯治，促使學(xué)生引以為戒、認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤的教育行為?！?由此不難看出，立法者在概念界定時(shí)所使用的“管理”“訓(xùn)導(dǎo)”“矯治”等詞語(yǔ)明顯是一個(gè)極其泛化和不確定的概念。僅以“管理”二字為例，從文義解釋角度層面講，我們至少可以將其理解為囊括一般懲戒、較重懲戒、嚴(yán)重懲戒與紀(jì)律處分，以及教育懲戒強(qiáng)制措施等手段在內(nèi)的懲戒行為總和，因?yàn)榍笆鍪侄尉衫斫鉃橐环N管理手段。但值得注意的是，倘若將《試行規(guī)則》第11條所規(guī)定的教育強(qiáng)制措施也視作一種教育懲戒行為，那么教育懲戒概念內(nèi)涵顯然過(guò)于寬泛，且存在混淆教育懲戒與教育強(qiáng)制措施之嫌。

（二）教育懲戒法律規(guī)則指向前后矛盾

教育懲戒法律規(guī)則的缺陷還體現(xiàn)為教育懲戒規(guī)則指向混亂、規(guī)則間指向相沖突、立法打架現(xiàn)象不斷等。首先，《試行規(guī)則》第10條在具體條文布置和懲戒措施稱謂方面，將嚴(yán)重懲戒措施與紀(jì)律處分加以嚴(yán)格區(qū)分的做法模糊了教育懲戒的概念屬性。實(shí)際上，無(wú)論是《試行規(guī)則》第10條第1款所規(guī)定的嚴(yán)重懲戒措施，還是第2款所規(guī)定的紀(jì)律處分，二者均是嚴(yán)重教育懲戒措施的一個(gè)重要類型，沒(méi)必要進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。因?yàn)榱⒎ㄕ邔?yán)重懲戒措施與紀(jì)律處分措施安排于同一條文，無(wú)非是想表明紀(jì)律處分與嚴(yán)重教育懲戒措施的適用情形和責(zé)任承擔(dān)方面存在差異，不過(guò)立法者在款項(xiàng)設(shè)置方面將其加以嚴(yán)格區(qū)分的做法不僅反映了立法技術(shù)方面的缺陷，也從外觀上模糊了教育懲戒的概念內(nèi)涵。其次，《試行規(guī)則》第7條、第8條分別對(duì)“批評(píng)教育”與“點(diǎn)名批評(píng)”加以區(qū)別使用的做法有損教育懲戒概念的確定性。該規(guī)則第7條規(guī)定：“學(xué)生有下列情形之一的，學(xué)校及其教師應(yīng)當(dāng)予以制止并進(jìn)行批評(píng)教育，確有必要的，可以實(shí)施教育懲戒……”第8條則規(guī)定：“教師在課堂教學(xué)、日常管理中，對(duì)違規(guī)違紀(jì)情節(jié)較為輕微的學(xué)生，可以當(dāng)場(chǎng)實(shí)施以下教育懲戒：（一）點(diǎn)名批評(píng)……”由此觀之，第7條顯然將批評(píng)教育排除于教育懲戒措施之外，而第8條卻又將點(diǎn)名批評(píng)包含于教育懲戒措施之內(nèi)，這種前后矛盾的立法技術(shù)無(wú)疑具有混淆教育懲戒概念屬性的弊端，不利于教育懲戒糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。因?yàn)椤包c(diǎn)名批評(píng)”與“批評(píng)教育”雖在文意方面確實(shí)存在差別，但二者差異并不明顯，且均會(huì)給懲戒相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)造成實(shí)際影響。

（三）教育懲戒法律原則缺乏針對(duì)性和可操作性

作為教育懲戒糾紛中演繹推理的大前提，在現(xiàn)有教育懲戒法律規(guī)范體系尚不完備的情況下，教育懲戒原則在教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解方面起著十分重要的作用。然而，對(duì)已有規(guī)范加以考察后不難發(fā)現(xiàn)，征求意見(jiàn)稿第5條規(guī)定了育人為本、合法合規(guī)、過(guò)罰適當(dāng)、保障安全4個(gè)教育懲戒基本原則，《試行規(guī)則》第4條則僅規(guī)定了教育性原則（即懲戒應(yīng)符合教育規(guī)律，注重育人效果）、合法性原則（即遵循法治原則，做到客觀公正）和適當(dāng)性原則（即選擇適當(dāng)措施，與學(xué)生過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)）?？偟膩?lái)說(shuō)，由征求意見(jiàn)稿的“四原則”向《試行規(guī)則》的“三原則”轉(zhuǎn)變，其背后無(wú)疑更加強(qiáng)調(diào)教育懲戒應(yīng)當(dāng)符合教育規(guī)律，注重育人效果，堅(jiān)持育人為本;以關(guān)愛(ài)學(xué)生為宗旨，更加強(qiáng)調(diào)懲戒公平性、公正性、合法性等法治要素，以及教育懲戒應(yīng)當(dāng)秉持主客觀相一致、損害最小、考慮相關(guān)因素等法治理念。但同樣值得注意的是，作為一種具有特殊性的行政權(quán)力，教育懲戒權(quán)的行使理應(yīng)遵循具有自身特色的教育懲戒原則，且該基本原則在教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解過(guò)程中應(yīng)具有涵蓋力、指導(dǎo)力和約束力。但是，從《試行規(guī)則》“三原則”的具體規(guī)定來(lái)看，其明顯存在以下弊端。首先，《試行規(guī)則》中的教育性原則因過(guò)于抽象而缺乏可操作性。其次，法治原則是所有公權(quán)力領(lǐng)域均應(yīng)遵循的基本原則，將其作為教育懲戒權(quán)運(yùn)作或裁判的基本原則顯然缺乏針對(duì)性。再次，《試行規(guī)則》中還缺乏具有自身特性的教育懲戒原則。而這些無(wú)疑均不利于教育懲戒糾紛的實(shí)質(zhì)性化解和教育懲戒權(quán)的規(guī)范化行使。

三、教育懲戒規(guī)范體系缺陷之縱向考察

《試行規(guī)則》的出臺(tái)固然解決了部分教育懲戒糾紛裁判依據(jù)方面的問(wèn)題，但從縱向?qū)用婵?，作為大前提推理的整個(gè)教育懲戒法律規(guī)范體系依然缺乏體系性、完備性、協(xié)調(diào)性和可操作性，嚴(yán)重制約了教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)效性。

（一）教育懲戒規(guī)范體系不健全

1.教育懲戒細(xì)則性規(guī)定不完備。從應(yīng)然層面講，一個(gè)由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件等不同位階的法律規(guī)范體系組成的、相互補(bǔ)充的“金字塔型”教育懲戒規(guī)范體系是教育懲戒糾紛有效解決之邏輯前提。然而，從實(shí)然層面看，《試行規(guī)則》出臺(tái)之前，除憲法規(guī)范中的教育權(quán)與受教育權(quán)條款為教育懲戒權(quán)運(yùn)作提供了憲法層面的法律依據(jù)外，《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）等相關(guān)法律規(guī)范中均無(wú)一法律條文直接提及教育懲戒權(quán)，地方層面上教育懲戒方面的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件也依然較少。實(shí)際上，即便《試行規(guī)則》的出臺(tái)部分緩解了前述裁判依據(jù)不足的問(wèn)題，但《試行規(guī)則》本身的法律位階較低，且“試行”二字也表明該規(guī)則本身的效力具有非確定性。據(jù)此，教育懲戒規(guī)范體系缺乏體系性、完備性等缺陷必然使教育懲戒權(quán)如何規(guī)范化、法治化行使面臨無(wú)法可依的尷尬局面，更遑論教育懲戒糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

2.教育懲戒典型案例指導(dǎo)制度不健全。諸多實(shí)踐證實(shí)，為防止教育懲戒裁量權(quán)逾越法治軌道進(jìn)而出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位和越位亂象，逐步建立起一套由中央到地方、由抽象到具體、由原則到規(guī)則再到細(xì)則、由細(xì)則再到指導(dǎo)案例等相銜接的全方位、多層次、協(xié)調(diào)性、有效性教育懲戒典型案例指導(dǎo)制度體系和完善配套的細(xì)則性規(guī)定，對(duì)于教育懲戒糾紛的實(shí)質(zhì)性化解、確保懲戒權(quán)理性運(yùn)行而言無(wú)疑至關(guān)重要，尤其是在教育懲戒規(guī)范體系尚不完善的背景下，前述制度安排無(wú)疑強(qiáng)化了司法權(quán)對(duì)教育懲戒裁量權(quán)的監(jiān)督與制約，為教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解提供了實(shí)打?qū)嵉牟昧繖?quán)控制基準(zhǔn)。但反觀相關(guān)立法實(shí)踐，教育懲戒典型案例指導(dǎo)機(jī)制的建立健全依然存在較大提升空間。

（二）教育懲戒規(guī)范體系相沖突

1.《試行規(guī)則》與《教育法》等法律在教育懲戒權(quán)的基本屬性定位方面存在分歧?！对囆幸?guī)則》出臺(tái)之前，如果說(shuō)教育懲戒糾紛的解決長(zhǎng)期面臨著裁判依據(jù)不足的尷尬局面，那么《試行規(guī)則》出臺(tái)之后，這種局面理論上有所緩解，但隨之而來(lái)的問(wèn)題是，作為一種并無(wú)直接上位法依據(jù)的規(guī)范，《試行規(guī)則》的出臺(tái)反倒存在與教育懲戒相關(guān)規(guī)范體系相違背之嫌，尤其在教育懲戒權(quán)的法律屬性定位方面更加明顯。如《教育法》第29條明確規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有對(duì)受教育者實(shí)施處分的權(quán)利?！庇秩纭吨行W(xué)班主任工作規(guī)定》第16條規(guī)定：“班主任在日常教育教學(xué)管理中，有采取適當(dāng)方式對(duì)學(xué)生進(jìn)行批評(píng)教育的權(quán)利。”從前述法律表述不難看出，在《試行規(guī)則》出臺(tái)之前，教育懲戒權(quán)在法律層面上被長(zhǎng)期定性為學(xué)校、教師的一種“權(quán)利”而非“權(quán)力”。

與此相異，征求意見(jiàn)稿首次明確將教育懲戒權(quán)定性為學(xué)校、教師的一種“法定職權(quán)”，《試行規(guī)則》更是通過(guò)將教育懲戒糾紛納入行政救濟(jì)范圍的方式間接承認(rèn)了教育懲戒權(quán)的行政權(quán)力屬性。不過(guò)如此一來(lái)，在教育懲戒權(quán)的法律定性方面，《試行規(guī)則》與前述法律規(guī)范體系必然存在沖突，且這種沖突難以依照傳統(tǒng)法律效力位階原則加以解決，因?yàn)樯衔环▋?yōu)于下位法原則的適用是以二者具有同一規(guī)范對(duì)象為適用前提的，而在上位法明顯滯后或出現(xiàn)立法漏洞的情況下，顯然不能輕易適用該規(guī)則。實(shí)際上，倘若通過(guò)法律解釋將教育懲戒權(quán)解釋為一種“權(quán)利”，則意味著學(xué)?；蚪處熢谛惺乖摍?quán)利時(shí)具有可選擇空間，而這無(wú)疑不符合教育懲戒權(quán)的公共權(quán)力屬性、不可轉(zhuǎn)讓性、放棄性等特征，也不符合權(quán)力自身運(yùn)行的邏輯。鑒于此，如何理性調(diào)試這種法制不統(tǒng)一現(xiàn)象無(wú)疑十分關(guān)鍵。

2.教育懲戒概念界定與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）精神相沖突。2020年新修訂的《行政處罰法》第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織，以減損權(quán)益或增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！薄对囆幸?guī)則》第2條則規(guī)定：“本規(guī)則所稱教育懲戒，是指學(xué)校、教師基于教育目的，對(duì)違規(guī)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行管理、訓(xùn)導(dǎo)或者以規(guī)定方式予以矯治，促使學(xué)生引以為戒、認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤的教育行為。”對(duì)前述兩個(gè)條文加以分析對(duì)比后便知，教育懲戒本質(zhì)上是一種特殊的行政處罰措施，是行政處罰的下位概念，是行政處罰權(quán)在教育領(lǐng)域的具體延伸，二者實(shí)際上是一種屬與種、一般與具體的關(guān)系。因?yàn)闊o(wú)論是《試行規(guī)則》第8條（一般懲戒）、第9條（較重懲戒）、第10條（嚴(yán)重懲戒）還是第12條（禁止懲戒行為），均可通過(guò)法律解釋方法將其解釋為《行政處罰法》第2條所規(guī)定的一種懲戒行為，且這種解釋并未超出《行政處罰法》第2條的文意空間。實(shí)際上，實(shí)踐中教育懲戒措施與行政處罰類型之間也存在高度同質(zhì)性。質(zhì)言之，倘若采取前述解釋進(jìn)路，《試行規(guī)則》第2條對(duì)教育懲戒概念的寬泛界定無(wú)疑與《行政處罰法》第2條的規(guī)定相沖突。

四、教育懲戒規(guī)范體系之二元優(yōu)化路徑

（一）教育懲戒規(guī)范體系之橫向優(yōu)化路徑

1.清晰厘定教育懲戒概念的規(guī)范內(nèi)涵。為克服《試行規(guī)則》第2條中教育懲戒概念過(guò)于寬泛、概括等不確定性弊端，應(yīng)在結(jié)合體系解釋、目的解釋、限縮解釋基礎(chǔ)上，參照《行政處罰法》第2條的精神，未來(lái)對(duì)《試行規(guī)則》進(jìn)行修改時(shí)宜將教育懲戒界定為：教育懲戒是教育懲戒主體對(duì)違反教學(xué)管理秩序的懲戒相對(duì)人，以減損權(quán)益或增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。具體而言，應(yīng)將教育懲戒概念限定為《試行規(guī)則》第8條（一般懲戒）、第9條（較重懲戒）、第10條（嚴(yán)重懲戒或紀(jì)律處分）所規(guī)定的具有行政處罰屬性的一種教育懲戒措施，而第11條所規(guī)定的教育強(qiáng)制措施則應(yīng)從教育懲戒概念中排除出去。

2.明確教育懲戒規(guī)則的規(guī)范指向。為避免不同條文中教育懲戒概念混亂使用而造成的法制不統(tǒng)一亂象，應(yīng)從體系解釋角度出發(fā)，在逐步理順條文間邏輯關(guān)系基礎(chǔ)上對(duì)教育懲戒概念的外延做進(jìn)一步厘清。首先，在對(duì)教育懲戒概念進(jìn)行解釋時(shí)不應(yīng)再對(duì)《試行規(guī)則》第10條第1款（嚴(yán)重懲戒）與第2款（紀(jì)律處分）做嚴(yán)格區(qū)分，以免造成規(guī)范條文的內(nèi)部結(jié)構(gòu)紊亂;其次，針對(duì)《試行規(guī)則》第7條、第8條對(duì)批評(píng)教育和點(diǎn)名批評(píng)進(jìn)行前后相矛盾規(guī)定的做法，未來(lái)應(yīng)對(duì)《試行規(guī)則》第7條進(jìn)行修正，且不應(yīng)再將“批評(píng)教育”與“點(diǎn)名批評(píng)”做嚴(yán)格區(qū)分處理，而應(yīng)將第7條所規(guī)定的批評(píng)教育也納入教育懲戒措施范疇。

3.增強(qiáng)教育懲戒原則的可操作性。為增強(qiáng)教育懲戒原則的可操作性，建議將“符合教育規(guī)律，注重育人效果”修改為懲戒與教育相結(jié)合原則。究其原因：首先，教育懲戒固然要符合教育規(guī)律，注重育人效果，但教育實(shí)踐中僅強(qiáng)調(diào)賞識(shí)教育是不夠的，甚至過(guò)度的賞識(shí)教育會(huì)導(dǎo)致教育懲戒權(quán)喪失其權(quán)威性、公共性特征，進(jìn)而為懲戒權(quán)不行使、不敢行使、怠于行使等懲戒不作為亂象頻現(xiàn)提供了口實(shí)。其次，“教育規(guī)律”“育人效果”等概念本身具有高度不確定性，不利于教育懲戒糾紛解決機(jī)制中司法權(quán)的實(shí)際操作。再次，教育懲戒權(quán)本身便具有懲戒和教育兩種法律效果，不宜將二者割裂開來(lái)，相反，將其修改為懲戒與教育相結(jié)合原則既保障了學(xué)生的合法權(quán)益，又維護(hù)了教師的權(quán)威和尊嚴(yán)，同時(shí)為司法權(quán)監(jiān)督教育懲戒權(quán)提供了裁判依據(jù)。

4.增強(qiáng)教育懲戒原則的針對(duì)性。針對(duì)教育懲戒原則缺乏針對(duì)性的事實(shí)，建議將“遵循法治原則，做到客觀公正”修改為“合法、公開、公平、公正”原則。法治原則是所有公權(quán)力行使過(guò)程中均應(yīng)遵循的基本原則，而非教育懲戒領(lǐng)域的特有原則，無(wú)需在此贅述?！对囆幸?guī)則》之所以將“遵循法治原則，做到客觀公正”規(guī)定為基本原則，無(wú)非是想強(qiáng)調(diào)教育懲戒權(quán)的行使應(yīng)符合合法、公開、公平、公正的基本理念。但值得注意的是，該原則中的“客觀”本身具有很強(qiáng)的主觀性，因而將其規(guī)定為基本原則缺乏針對(duì)性和可操作性。

5.為強(qiáng)化教育懲戒原則裁判的自身特性，建議增加“家校協(xié)作”原則。究其原因：首先，與普通行政處罰權(quán)相異，教育懲戒行為的效力相對(duì)較弱，且其并不具備傳統(tǒng)行政行為所具有的強(qiáng)制性和執(zhí)行力。其次，鑒于教育懲戒權(quán)的實(shí)效性依賴于監(jiān)護(hù)人和教育行政主體共同協(xié)作的客觀事實(shí)，學(xué)校和教師在行使該權(quán)力時(shí)應(yīng)同時(shí)考慮監(jiān)護(hù)權(quán)和國(guó)家教育權(quán)兩種權(quán)力屬性，注重二者的關(guān)系銜接。再次，多年來(lái)的教育懲戒實(shí)踐也表明，中小學(xué)教育懲戒權(quán)的行使之所以會(huì)頻現(xiàn)不行使、亂行使等現(xiàn)象，其與實(shí)踐中人們過(guò)分強(qiáng)調(diào)懲戒權(quán)的單方性、高權(quán)性、強(qiáng)制性等權(quán)力要素而忽視懲戒權(quán)的民主性、參與性、協(xié)作性等要素之間不無(wú)直接關(guān)聯(lián)。據(jù)此，在未來(lái)的修法和教育懲戒糾紛解決過(guò)程中，將家校協(xié)作原則明確為教育懲戒訴訟（復(fù)議）的基本原則，無(wú)疑可確保該規(guī)則的可操作性、可接受性和實(shí)效性，增強(qiáng)教育懲戒裁判的社會(huì)效果。

6.參照依法行政原則進(jìn)行教育懲戒。鑒于教育懲戒相關(guān)立法欠完善的客觀事實(shí)，參照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)一致等依法行政原則加以裁判（決）既可以節(jié)省立法資源，也可確保教育懲戒裁決內(nèi)容的合法性與可接受性。以《試行規(guī)則》第4條為例，其僅規(guī)定了教育懲戒過(guò)程中應(yīng)遵循合理性原則，卻并未對(duì)是否應(yīng)遵循比例原則加以闡釋，但這并不意味著司法機(jī)關(guān)或行政復(fù)議機(jī)關(guān)在解決教育懲戒糾紛過(guò)程中無(wú)需遵循該原則，相反，司法機(jī)關(guān)在做出教育懲戒裁判時(shí)仍應(yīng)對(duì)教育懲戒權(quán)的行使是否有助于教育目的的達(dá)成及教學(xué)秩序的維護(hù)、所采取的懲戒措施是否與學(xué)生的身體和心理承受能力等相符、懲戒手段是否具備必要性、懲戒措施給學(xué)生造成的損害是否最小等相關(guān)因素進(jìn)行合法性或適當(dāng)性審查。又如盡管《試行規(guī)則》第11條僅規(guī)定了教師的行政強(qiáng)制措施權(quán)，而未明確相應(yīng)的行政程序，但這依然要求學(xué)校、教師在采取前述措施時(shí)，有義務(wù)將相關(guān)信息向?qū)W生、家長(zhǎng)說(shuō)明，并在必要時(shí)聽(tīng)取其申述和申辯。相應(yīng)地，司法機(jī)關(guān)或行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)教育懲戒決定進(jìn)行合法性審查時(shí)也應(yīng)將審查重心聚焦于教育懲戒程序方面?？傊?，當(dāng)教育懲戒原則難以為司法機(jī)關(guān)（復(fù)議機(jī)關(guān)）提供裁判規(guī)范時(shí)，參照依法行政原則無(wú)疑可以彌補(bǔ)前述裁判漏洞。

（二）教育懲戒規(guī)范體系之縱向優(yōu)化路徑

鑒于縱向教育懲戒裁判規(guī)范體系的諸多弊端，有必要通過(guò)立、改、廢、修、釋、細(xì)并舉等法制完善技術(shù)，并通過(guò)參照《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定、建立健全教育懲戒指導(dǎo)案例、完善備案審查制度等法治實(shí)施的技術(shù)對(duì)現(xiàn)有立法資源加以整合，以期逐步實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一目的，進(jìn)而為推進(jìn)教育懲戒糾紛的裁判提供良法依據(jù)。

1.教育懲戒規(guī)范體系之健全。第一，強(qiáng)化《試行規(guī)則》與《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《家庭教育促進(jìn)法》）之間的銜接。鑒于教育懲戒法律關(guān)系中相對(duì)人一方是限制民事行為能力的未成年學(xué)生，教育懲戒決定的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力、強(qiáng)制力，以及教育懲戒裁判的效力很大程度上依賴于監(jiān)護(hù)權(quán)的積極協(xié)作，故而盡快銜接《試行規(guī)則》與《家庭教育促進(jìn)法》無(wú)疑可以為教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解提供大前提支撐。眾所周知，《家庭教育促進(jìn)法》從總則、家庭教育實(shí)施、家庭教育促進(jìn)、家庭教育干預(yù)、法律責(zé)任、附則等6大方面對(duì)此提出了新的要求，希望該法的正式實(shí)施能為教育懲戒糾紛的實(shí)質(zhì)性化解提供理?yè)?jù)。第二，加快推進(jìn)教育懲戒規(guī)范的細(xì)化工作，以期為教育懲戒提供直接適用依據(jù)。在逐步完善《試行規(guī)則》，加快推進(jìn)相關(guān)法律規(guī)范的修改、廢止、解釋等工作的同時(shí)，教育懲戒規(guī)范細(xì)化工作不可或缺。在確保教育懲戒規(guī)范性文件與法制統(tǒng)一原則相統(tǒng)一的情況下，逐步細(xì)化教育懲戒規(guī)范，有助于為司法權(quán)監(jiān)督教育懲戒權(quán)提供裁量基準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)教育懲戒裁量權(quán)的規(guī)范與控制，倒逼教育懲戒權(quán)合法、合理行使。另外，隨著《未成年人保護(hù)法》《行政處罰法》等法律的相繼修改，逐步實(shí)現(xiàn)教育懲戒相關(guān)規(guī)范之間的法法銜接同樣有助于加強(qiáng)和推進(jìn)教育懲戒權(quán)的規(guī)范化與法治化，并為教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解提供系統(tǒng)完備的制定法淵源。第三，建立教育懲戒典型案例指導(dǎo)制度，為教育懲戒裁量權(quán)行使提供參照?！对囆幸?guī)則》除規(guī)定一般懲戒、較重懲戒、嚴(yán)重懲戒及紀(jì)律處分等教育懲戒手段之外，其在第7條（可以實(shí)施懲戒行為的情形）第6款（其他違反校紀(jì)校規(guī)的行為）、第8條（一般懲戒的種類）第6款（校紀(jì)校規(guī)或班規(guī)、班級(jí)公約規(guī)定的其他措施）、第9條（較重懲罰的種類）第5款（校紀(jì)校規(guī)規(guī)定的其他適當(dāng)措施）等條文中還以兜底條款方式賦予了教育懲戒實(shí)施主體諸多裁量空間。如此一來(lái)，如何控制教育懲戒裁量權(quán)便成了教育懲戒糾紛實(shí)質(zhì)性化解過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題，而目前的教育懲戒裁判體系顯然難當(dāng)此任，因此，建立健全教育懲戒典型案例指導(dǎo)制度值得一試。建立教育懲戒典型案例指導(dǎo)制度的意義在于：首先，教育懲戒典型案例的生成過(guò)程本身便具有創(chuàng)造立法元素和提供非正式法律淵源的制度功效，其可以緩解教育懲戒相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等立法資源有限性、不完善性與教育懲戒實(shí)踐靈活性之間的矛盾。其次，教育懲戒典型案例指導(dǎo)制度可以統(tǒng)一教育懲戒糾紛中法官的裁判尺度，并調(diào)和教育政策靈活性與現(xiàn)行立法穩(wěn)定性之間的矛盾，確保教育懲戒的抽象形式正義與個(gè)案實(shí)質(zhì)正義相統(tǒng)一、公平性與公正性相協(xié)調(diào)。再次，教育懲戒典型案例還是促成教育懲戒措施逐步體系化、類型化之關(guān)鍵舉措，具有推動(dòng)教育懲戒實(shí)踐和教育懲戒理論逐步完善的制度效果。第四，健全校紀(jì)校規(guī)備案審查機(jī)制，完善校紀(jì)校規(guī)、班級(jí)公約備案審查標(biāo)準(zhǔn)。為從源頭上確保教育懲戒裁判規(guī)范的合法性，進(jìn)而為教育懲戒糾紛的裁判提供良法依據(jù)，逐步健全校紀(jì)校規(guī)備案審查機(jī)制，完善校紀(jì)校規(guī)、班級(jí)公約備案審查標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑至關(guān)重要?？傮w來(lái)說(shuō)，《試行規(guī)則》第5條、第6條所確定的備案審查機(jī)制十分具有針對(duì)性，也體現(xiàn)了立法者的深思熟慮。但對(duì)比兩個(gè)條文后便知，校紀(jì)校規(guī)和班規(guī)或班級(jí)公約在備案審查方面存在差異，前者的備案審查主體是教育主管部門，后者則是學(xué)校。無(wú)疑，這會(huì)造成二者在審查標(biāo)準(zhǔn)層面不統(tǒng)一的局面，并存在以班級(jí)班規(guī)或班級(jí)公約架空校紀(jì)校規(guī)或《試行規(guī)則》之嫌，尤其是在學(xué)校、教師等實(shí)際懲戒人員的法治思維和法律專業(yè)素養(yǎng)十分欠缺的情況下，這必須提防?；诖耍鸩浇y(tǒng)一二者的備案審查主體和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑十分重要。

2.教育懲戒規(guī)范體系之協(xié)調(diào)。第一，加快推進(jìn)《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》等裁判規(guī)范的修改、廢止、解釋等協(xié)調(diào)工作，為教育懲戒糾紛的解決提供統(tǒng)一的裁判規(guī)范依據(jù)，防止“同案不同判局面”的出現(xiàn)。正如前文所述，將《教育法》第29條、《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》第16條等相關(guān)法律條文中的批評(píng)教育措施解釋為學(xué)校、教師的一種懲戒權(quán)利，顯然與《試行規(guī)則》中將教育懲戒權(quán)視作一種行政職權(quán)的規(guī)定相沖突。據(jù)此，有必要通過(guò)法律完善技術(shù)對(duì)《教育法》《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》等相關(guān)法律條文做出實(shí)質(zhì)性修改。值得警醒的是，《教育法》第29條在效力位階上雖處于較高地位，但其將包括教育懲戒權(quán)在內(nèi)的教育權(quán)視作權(quán)利的做法顯然不符合權(quán)力運(yùn)行的邏輯。因?yàn)樽鳛槭芙逃龣?quán)的后設(shè)來(lái)源，教育權(quán)在憲法上顯然是一種公權(quán)力，而教育懲戒權(quán)只不過(guò)是教育權(quán)在公立中小學(xué)的一種實(shí)際運(yùn)用而已，這并不會(huì)改變教育權(quán)的處罰權(quán)性質(zhì)或公權(quán)屬性;反之，如果將教育懲戒權(quán)解釋為一種法律權(quán)利，則既不符合權(quán)力的運(yùn)行邏輯，也會(huì)無(wú)形中加劇教育懲戒權(quán)不行使、不敢行使、亂行使等懲戒亂象，甚至?xí)觿　督逃ā放c《行政處罰法》之間的張力。第二，為確保教育懲戒概念與《行政處罰法》精神相符，未來(lái)修改《試行規(guī)則》時(shí)應(yīng)結(jié)合行政處罰的特征，將教育懲戒權(quán)定性為一種特別類型的行政處罰權(quán)。教育懲戒權(quán)的特殊之處在于：首先，教育懲戒權(quán)的行使以學(xué)生的受教育權(quán)為其界限，教育懲戒權(quán)的行使目的在于更好地提供公共義務(wù)教育服務(wù)。其次，教育懲戒權(quán)是行政處罰權(quán)在義務(wù)教育領(lǐng)域的具象化。再次，鑒于教育懲戒的對(duì)象是限制民事行為能力的未成年人，教育懲戒行為的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等法律效力很大程度上依賴于監(jiān)護(hù)權(quán)的積極協(xié)作。第三，參照《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行懲戒。首先，教育懲戒權(quán)是《憲法》規(guī)范中教育權(quán)在公立中小學(xué)領(lǐng)域的直接延伸。一方面，包括教育懲戒權(quán)在內(nèi)的教育權(quán)是教育國(guó)家化的產(chǎn)物，而教育懲戒權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家或代表國(guó)家履行公共義務(wù)教育職責(zé)的教育行政主體為確保公共義務(wù)教育服務(wù)質(zhì)量而衍生出的一種行政權(quán)力，是中小學(xué)代為履行教育行政部門教育權(quán)（職責(zé)）的具體體現(xiàn)，是行政權(quán)力在校園領(lǐng)域的直接延伸。另一方面，包括教育懲戒權(quán)在內(nèi)的教育權(quán)（職責(zé)）是以公民的受教育權(quán)為其后設(shè)來(lái)源的，教育懲戒權(quán)本質(zhì)上是憲法規(guī)范中的教育權(quán)在教育行政領(lǐng)域中轉(zhuǎn)化后的表現(xiàn)形式之一。其次，教育懲戒權(quán)是一項(xiàng)歸屬于教育行政主體并最終由學(xué)校、教師具體行使的行政處罰權(quán)力。依照現(xiàn)行的教育懲戒相關(guān)規(guī)定和行政主體理論，教育懲戒權(quán)的最終歸屬主體依然是國(guó)家或代表國(guó)家行使教育權(quán)的教育行政主體一方，而公立中小學(xué)校、教師仍應(yīng)視作該權(quán)力的具體行為主體。再次，教育懲戒權(quán)本質(zhì)上是行政處罰權(quán)項(xiàng)下的一種特別行政處罰權(quán)。從規(guī)范層面考察，2020年出臺(tái)的《試行規(guī)則》僅間接承認(rèn)了中小學(xué)教育懲戒權(quán)的行政權(quán)力屬性，卻未對(duì)教育懲戒權(quán)究竟屬于何種具體行政權(quán)力作進(jìn)一步延伸。然而，通過(guò)對(duì)比《試行規(guī)則》第2條和新修訂的《行政處罰法》第2條后不難發(fā)現(xiàn)，教育懲戒權(quán)是行政處罰權(quán)項(xiàng)下的一個(gè)特別類型，是行政處罰權(quán)在教育領(lǐng)域的具象化，將教育懲戒權(quán)定性為一種特別類型的行政處罰權(quán)既符合文義解釋的理路，且與行政處罰概念的特征高度吻合。有鑒于此，既然承認(rèn)了教育懲戒權(quán)的行政處罰權(quán)屬性，那么因行使教育懲戒權(quán)而形成的糾紛便是一種行政處罰糾紛，相應(yīng)地參照《行政處罰法》的基本原理、基本原則、處罰程序等相關(guān)原理進(jìn)行裁判也是符合法理的。實(shí)際上，參照《行政處罰法》相關(guān)原理進(jìn)行裁判并不存在理論與法律上的障礙，尤其是隨著新修正的《行政處罰法》對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)限、行政處罰規(guī)則、行政處罰程序、防范處罰不作為等事項(xiàng)做出較大修訂和完善的情況下，參照具有行政處罰總則地位的《行政處罰法》不僅可以緩解教育懲戒糾紛解決過(guò)程中相關(guān)規(guī)范不完備的尷尬局面，也可以節(jié)省國(guó)家立法資源。

注釋：

①本文所稱“教育懲戒”是《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》中的特有概念，全稱是“中小學(xué)教育懲戒”，出于論述的方便，全文均以“教育懲戒”代稱?；谕瑯拥牡览恚疚乃Q“教育懲戒權(quán)和教育懲戒糾紛”也特指“中小學(xué)教育懲戒權(quán)和教育懲戒糾紛”。

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（責(zé)任編輯：劉麗）

Defects and Dual Optimization of Educational Punishment System

ZHANG Yuanzhao，WANG Jiang

（1 Hainan University， Haikou， Hainan 570228， China;2 Xuanwei No.7 Middle School， Xuanwei， Yunnan 655400， China）

Abstract： Educational punishment is the epitome of grassroots education administrative law enforcement， and the standardized exercise of the power of educational punishment cannot be separated from the legal guidance of the standardized system of educational punishment. Whether the legal standard system of educational punishment has the characteristics of certainty and operability is directly related to the substantive resolution of educational punishment disputes and the legal punishment of the subject of educational punishment. However， the education law system education exists in the cross disciplinary punishment concept is too broad， disciplinary rules to inconsistent， the principle of punishment， defects such as lack of pertinence and maneuverability on the longitudinal is characterized by education disciplinary referee standard system is not sound， disciplinary system goes against the principle of unified legal system， etc. Therefore， we should improve the standard system of educational punishment from horizontal and vertical dimensions， in order to strengthen and promote the standardization and law-based exercise of educational punishment power， and then promote the substantive resolution of educational punishment disputes to provide good legal support.

Key words： legal system of educational punishment; “Rules on The Punishment of Primary and Secondary Education （Trial）”; educational punishment; power of educational punishment; defect; optimal path