淺析水利工程PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控策略

高 悅

（吉林省長(zhǎng)吉圖開發(fā)建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，吉林 長(zhǎng)春 130000）

1 引言

根據(jù) 《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號(hào)）文件，“盤活現(xiàn)有重大水利工程國(guó)有資產(chǎn)，選擇一批工程通過(guò)股權(quán)出讓、委托運(yùn)營(yíng)、整合改制等方式，吸引社會(huì)資本參與，籌得的資金用于新工程建設(shè)”，探索政府與社會(huì)資本合作（PPP）的機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)。PPP 模式的初衷是利用社會(huì)資金快速建設(shè)一些重大民生項(xiàng)目工程，由于此類項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)起步時(shí)間短，缺少可借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)，其項(xiàng)目管理模式尚處在初級(jí)階段，很多PPP 項(xiàng)目普遍面臨建設(shè)前期、中期、運(yùn)營(yíng)、移交等階段或是整個(gè)項(xiàng)目不同階段的長(zhǎng)周期建設(shè)，最長(zhǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)期可達(dá)30 年。

在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，PPP 項(xiàng)目受到一些社會(huì)因素制約， 長(zhǎng)周期會(huì)帶來(lái)很多不確定的風(fēng)險(xiǎn)，以A 水利樞紐工程PPP 項(xiàng)目為例，其工程建設(shè)中矛盾較為突出的是建設(shè)工期嚴(yán)重滯后， 由此帶來(lái)項(xiàng)目建設(shè)超出概算，造成項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)損失。 本文從社會(huì)資本方角度貫穿分析PPP 整體項(xiàng)目周期的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，探討項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)及其防控策略，以期為相關(guān)項(xiàng)目提供管理經(jīng)驗(yàn)積累。

2 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 項(xiàng)目各階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目建設(shè)一般分為建設(shè)前期階段、建設(shè)期階段、運(yùn)營(yíng)期階段、移交階段等這幾個(gè)階段。 本文重點(diǎn)分析建設(shè)前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別及其防控措施。

2.2 項(xiàng)目參與方產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目各階段中，以建設(shè)前期、建設(shè)期較為復(fù)雜， 工程建設(shè)的參建主體較多， 主要參與主體有：授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資代表、行政審批機(jī)構(gòu)、聯(lián)合體成員、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、工程保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、工程建設(shè)承包人、設(shè)備材料供應(yīng)商等多個(gè)主體參與方。

2.3 項(xiàng)目時(shí)間跨度產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交時(shí)間跨越性較長(zhǎng)（財(cái)務(wù)部關(guān)于PPP 特許經(jīng)營(yíng)期規(guī)定： 最低不得少于10年，最高不超出30 年），從而涉及參與各方的法律關(guān)系比較復(fù)雜，各種不確定風(fēng)險(xiǎn)較多。 導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)控制難度遠(yuǎn)大于常規(guī)項(xiàng)目。

2.4 項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中存在各種不利因素， 風(fēng)險(xiǎn)種類復(fù)雜。 根據(jù)某地域A 水利工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)而談，PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目基建程序是否完備存在的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目招標(biāo)是否切合實(shí)際存在的風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)部委PPP 文件更新的風(fēng)險(xiǎn)、 參與方信用風(fēng)險(xiǎn)、移民征拆風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)施工能力風(fēng)險(xiǎn)、投資方融資風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本方后期收益風(fēng)險(xiǎn)等。

3 工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)控制

根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)損失、工期損失、社會(huì)影響等重要指標(biāo)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和控制， 根據(jù)作者親歷的A 水利樞紐工程PPP 項(xiàng)目建設(shè)為例，將PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析歸納，其中主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源：項(xiàng)目招標(biāo)、信用風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本方后期收益風(fēng)險(xiǎn)等，其他風(fēng)險(xiǎn)如工程設(shè)計(jì)、 移民征拆風(fēng)險(xiǎn)、 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)施工風(fēng)險(xiǎn)等是都要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。 以下將分別從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)控制兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

3.1 項(xiàng)目自身基建程序風(fēng)險(xiǎn)

3.1.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

根據(jù) 《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，規(guī)范了PPP 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件，實(shí)踐中，A 水利工程PPP 項(xiàng)目建設(shè)模式基本符合財(cái)政部要求，但卻與發(fā)改委建設(shè)批復(fù)不符，項(xiàng)目建設(shè)模式與項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)存在部分出入，致使主體項(xiàng)目建設(shè)后期重復(fù)投入大量人力物力進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)模式的整改。

3.1.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

項(xiàng)目的基建程序風(fēng)險(xiǎn)貫穿項(xiàng)目初期識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交全過(guò)程。社會(huì)資本方應(yīng)對(duì)項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制提前至項(xiàng)目準(zhǔn)備階段， 尤其是必須組織專業(yè)團(tuán)體按照相關(guān)規(guī)范、文件制度要求，進(jìn)行全方位的評(píng)估。 評(píng)估后社會(huì)資本方仍應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)特性必須滿足相關(guān)文件， 防止因項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為導(dǎo)致不應(yīng)有的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生， 從而帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

3.2 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)

3.2.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)主要指PPP 項(xiàng)目招標(biāo)中合同的合理性以及后期實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的解決意向。 招標(biāo)程序完成前后社會(huì)資本方與招標(biāo)人就PPP 項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判。 是合同趨近于現(xiàn)實(shí)，并對(duì)預(yù)測(cè)的問(wèn)題進(jìn)行初步的框架規(guī)范。

某地域A 水利工程在此階段未引起足夠重視，合同重要條款約定詞語(yǔ)不準(zhǔn)確，在較長(zhǎng)時(shí)間項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)， 隨著政府和社會(huì)資本方負(fù)責(zé)人的更換，對(duì)某些條款理解產(chǎn)生歧義。 在建設(shè)、采購(gòu)、設(shè)備、 材料過(guò)程中出現(xiàn)項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)個(gè)別事項(xiàng)分工不清晰，造成工程建設(shè)工期緊張。

A 水利工程合同約定是12 月分進(jìn)場(chǎng)， 但是實(shí)際上是東北地區(qū)12 月份完全處于停工狀態(tài)，直至次年4 月份前基本無(wú)法實(shí)質(zhì)性開工建設(shè)， 工期在招標(biāo)時(shí)判斷不合理，進(jìn)場(chǎng)時(shí)間嚴(yán)重影響工程建設(shè)。

此外該工程就建設(shè)期招標(biāo)、結(jié)算、資金管理未詳細(xì)約定，致使工程建設(shè)資金使用程序繁雜。

3.2.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

停工中的A 水利工程溢洪道閘門建設(shè)局部

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。 因此，本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的控制應(yīng)自項(xiàng)目識(shí)別開始，社會(huì)資本方在與授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)商的時(shí)候， 應(yīng)準(zhǔn)確把握好特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議關(guān)鍵條款。 在允許的前提下盡可能與實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通， 使特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議符合相關(guān)規(guī)定并與自身利益訴求相符合。 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等6 部委第25 號(hào)令）第三十四條亦規(guī)定了“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議嚴(yán)格履行有關(guān)義務(wù)， 為特許經(jīng)營(yíng)者建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。 行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行。 ”

3.3 招標(biāo)人信用風(fēng)險(xiǎn)

3.3.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

招標(biāo)人信用風(fēng)險(xiǎn)是指招標(biāo)人對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行不完善或拒絕履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議， 招標(biāo)人履約能力不足所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 主要表現(xiàn)在甲方負(fù)責(zé)人換屆、部門負(fù)責(zé)人工作變遷，影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行。 水利工程由于建設(shè)期較長(zhǎng)，政府建設(shè)中對(duì)工程建設(shè)、工程資金干預(yù)過(guò)大，工作的連續(xù)性銜接性很難順暢。

3.3.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

招標(biāo)人的信用風(fēng)險(xiǎn)難以控制， 針對(duì)招標(biāo)人信用風(fēng)險(xiǎn)的防控，是在PPP 項(xiàng)目的初始階段，尤其是產(chǎn)生投標(biāo)意向時(shí)。 首先是發(fā)起擬參與項(xiàng)目招標(biāo)人履約意愿和履約能力進(jìn)行全方位的評(píng)估和審查，擬參與項(xiàng)目信用較差的招標(biāo)人應(yīng)慎之又慎。 其次是在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂前把相應(yīng)信用條款，一定要補(bǔ)充完善，減少損失。

3.4 招標(biāo)人履約風(fēng)險(xiǎn)

3.4.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP 項(xiàng)目履約過(guò)程中招標(biāo)人的支持力度問(wèn)題，即招標(biāo)人的義務(wù)事宜，PPP 項(xiàng)目全壽命周期中因招標(biāo)人不完全履行義務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 例如：此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)一般的PPP 項(xiàng)目都存在， 某地域水利工程的政府部門和實(shí)施機(jī)構(gòu)往往為了規(guī)避責(zé)任或者不明白專業(yè)性的前提下，互相推諉，導(dǎo)致工期和經(jīng)濟(jì)不應(yīng)有的損失。

3.4.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生于項(xiàng)目建設(shè)階段。 針對(duì)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的防控， 應(yīng)在項(xiàng)目擬參與階段對(duì)招標(biāo)人信用狀況評(píng)估，在簽訂協(xié)議時(shí)完善條款，將義務(wù)分化清晰，并會(huì)商合同義務(wù)分工，重視事前控制。

3.5 法律法規(guī)文件更新風(fēng)險(xiǎn)

3.5.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)主要指項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、移交期，歷經(jīng)30 年，相關(guān)權(quán)屬部門一定會(huì)頒布法律、法規(guī)，修訂部門規(guī)章、更新文件和規(guī)范等，導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、移交期變成非法過(guò)程，項(xiàng)目收益隨之產(chǎn)生變化。 A 水利工程招標(biāo)于2015 年完成，招標(biāo)時(shí)PPP項(xiàng)目均符合當(dāng)時(shí)的環(huán)境和文件要求，歷經(jīng)6 年未建設(shè)完成， 期間部委關(guān)于PPP 項(xiàng)目的文件下達(dá)較多，項(xiàng)目公司經(jīng)常疲于整改。關(guān)鍵是有些整改項(xiàng)目實(shí)施艱難，甚至根本無(wú)法完成，如財(cái)政部要求成立項(xiàng)目參與方成立股份公司，并認(rèn)為運(yùn)作不規(guī)范等。

3.5.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

法律、法規(guī)，修訂部門規(guī)章、更新文件和規(guī)范充斥整個(gè)項(xiàng)目生命周期。 在簽訂協(xié)議時(shí)完善預(yù)測(cè)條款，簽訂因此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致?lián)p失的補(bǔ)償條款。

3.6 項(xiàng)目公司自身風(fēng)險(xiǎn)

3.6.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目公司自身管控不利， 專業(yè)化，工作程序繁雜，導(dǎo)致重大事項(xiàng)決策偏差過(guò)大。水利工程項(xiàng)目公司，自身管理執(zhí)行力度不強(qiáng)，加之缺少專業(yè)人員，同時(shí)由于國(guó)企受控于上級(jí)單位，又不能大量利用社會(huì)資源，造成管理失誤。 某地域A水利工程建設(shè)中， 關(guān)于項(xiàng)目公司辦公場(chǎng)所判斷失誤， 之后按照合同約定購(gòu)買駐地辦公司及其文化設(shè)施，實(shí)施機(jī)構(gòu)遲遲不予批復(fù)，造成項(xiàng)目公司手里拿著合同，卻無(wú)法執(zhí)行。 實(shí)踐中，政府干預(yù)建設(shè)期全過(guò)程，主要是因?yàn)橘Y金管理問(wèn)題導(dǎo)致的，并且項(xiàng)目公司基本上無(wú)權(quán)直接支付工程款。

3.6.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)貫穿在整個(gè)項(xiàng)目生命周期。 為保障項(xiàng)目公司決策統(tǒng)一和效率， 排除實(shí)施機(jī)構(gòu)的過(guò)度干預(yù)，在簽訂協(xié)議時(shí)完善管理權(quán)屬條款。

3.7 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

3.7.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

由于投資匹配結(jié)構(gòu)不合理、 資金被違規(guī)占用等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)。 在A 地域水利工程融資合同約定資金構(gòu)成相對(duì)合理， 但是部分資金卻被政府整合，導(dǎo)致資金出現(xiàn)斷鏈，嚴(yán)重影響工程建設(shè)，同時(shí)，合同約定項(xiàng)目公司做資金兜底，但是卻不出具財(cái)承等關(guān)鍵性文件， 項(xiàng)目公司資金的投入和回收堪憂。

3.7.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在工程建設(shè)階段。 首先，項(xiàng)目融資時(shí)， 應(yīng)針對(duì)融資匹配問(wèn)題嚴(yán)格規(guī)范在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中， 款項(xiàng)應(yīng)融資到位后及時(shí)控制在項(xiàng)目公司賬戶中，按照既有的支付方案支付，確保工程建設(shè)保質(zhì)保量。

3.8 項(xiàng)目臨時(shí)征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)

3.8.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

主要指項(xiàng)目征地不及時(shí)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施無(wú)法按時(shí)推進(jìn)，一般永久占地影響較小，主要是臨時(shí)占地影響較嚴(yán)重，涉及到的林業(yè)、國(guó)土、耕地、村民等，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的建設(shè)工期， 甚至?xí)绊戫?xiàng)目公司貸款本金利息還款時(shí)間節(jié)點(diǎn)。 某地域水利工程的融資安排多以預(yù)估的建設(shè)期節(jié)點(diǎn)為依據(jù)， 部分項(xiàng)目征拆滯后， 致使原定建設(shè)期滿時(shí)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容僅完成不足。 實(shí)踐中，項(xiàng)目征拆風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：因被拆遷主體歷史權(quán)屬問(wèn)題的原因無(wú)法按時(shí)供地，已公告的禁建禁播依然會(huì)出現(xiàn)搶建搶播，引起建設(shè)項(xiàng)目工期和經(jīng)濟(jì)損失。

3.8.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)期， 且風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率高。 本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)完整評(píng)估項(xiàng)目征拆風(fēng)險(xiǎn)，做到事前控制，協(xié)議中應(yīng)明確責(zé)任，防止項(xiàng)目征拆風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失。

3.9 項(xiàng)目投資收益風(fēng)險(xiǎn)

3.9.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

標(biāo)的收益影響因素較多，例如建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理不善均可能影響項(xiàng)目收益， 最重要的是招標(biāo)人履約能力和履約意向。

3.9.2 風(fēng)險(xiǎn)控制

招標(biāo)人履約能力和履約意向尤為重要，30 年的期限，部門、架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)的更換都是難以防控的。因此， 針對(duì)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的控制還是在項(xiàng)目擬參與階段， 項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議關(guān)于此項(xiàng)應(yīng)進(jìn)行詳盡的財(cái)務(wù)收益評(píng)估。

4 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控策略

PPP 項(xiàng)目生命周期中無(wú)成熟制度環(huán)境，造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)類型復(fù)雜，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，可控性較差，經(jīng)濟(jì)損失十分嚴(yán)重，因此對(duì)社會(huì)資本方的前瞻性、預(yù)判能力、反應(yīng)能力要求極高。

本文僅就某地域A 水利工程PPP 項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問(wèn)題，進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類別及其防控的論述，根據(jù)該項(xiàng)目中的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)， 關(guān)于社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)的管理策略應(yīng)從事前風(fēng)險(xiǎn)管理、事中風(fēng)險(xiǎn)管理、事后風(fēng)險(xiǎn)管理三個(gè)方面入手。

4.1 事前風(fēng)險(xiǎn)管理

事前風(fēng)險(xiǎn)管理是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重中之重，主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)策劃。 其中減低風(fēng)險(xiǎn)度尤為重要，經(jīng)過(guò)詳盡的評(píng)估和策劃，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和發(fā)生后及時(shí)止損， 在可能的情況下進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

4.2 事中風(fēng)險(xiǎn)管理

事中風(fēng)險(xiǎn)管理主要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)策劃， 保持高度的防控力度，對(duì)已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，盡可能的按照既有的方案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化解， 不斷地總結(jié)， 并按照策劃、落實(shí)、檢查、整改的閉環(huán)模式監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 事后風(fēng)險(xiǎn)管理

事后風(fēng)險(xiǎn)管理主要指對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策劃的事后總結(jié)與策劃更新，通過(guò)動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)度降低達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期收益。 □