合村并居推動(dòng)村莊整治模式的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

閆德壯

摘 要：要解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡問(wèn)題，進(jìn)行村莊整治是必不可少的一項(xiàng)任務(wù)。合村并居是村莊整治的一個(gè)可執(zhí)行的思路，現(xiàn)有的對(duì)合村并居的研究大部分是用靜態(tài)分析的思路來(lái)解釋分析合村并居的得失，很少用動(dòng)態(tài)的眼光來(lái)分析合村并居的動(dòng)因與未來(lái)的發(fā)展走向。使用合村并居的方法形成的新型農(nóng)村社區(qū)與之前傳統(tǒng)的村莊相比是一次農(nóng)村居住模式的制度變遷，基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角，運(yùn)用制度變遷理論來(lái)動(dòng)態(tài)地解釋合村并居的動(dòng)因以及未來(lái)發(fā)展的走向。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué);合村并居;制度變遷;村莊整治

中圖分類號(hào)：F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）16-0022-03

引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平越來(lái)越高，城市對(duì)農(nóng)村人口的吸引力越來(lái)越強(qiáng)，這導(dǎo)致農(nóng)村人口大量流向城市，農(nóng)村人口越來(lái)越少，出現(xiàn)農(nóng)村空心化，由此產(chǎn)生出許多問(wèn)題，比如留守兒童問(wèn)題、空巢老人問(wèn)題、土地閑置問(wèn)題等，這引起了國(guó)家的重視。合村并居這種村莊整治方式就是在此背景下產(chǎn)生的。合村并居也被稱為合村并鎮(zhèn)或者合村并點(diǎn)。合村并居就是將幾個(gè)臨近的村莊合并成一個(gè)大的農(nóng)村社區(qū)，借鑒管理城市社區(qū)的方法來(lái)管理農(nóng)村社區(qū)。其目的是釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，讓農(nóng)村人民的生活環(huán)境更宜居，革新農(nóng)村管理體制。

一、合村并居的動(dòng)力機(jī)制分析——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

（一）需求誘致的合村并居的動(dòng)力機(jī)制分析

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需求誘致了合村并居。回顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需求誘致制度變遷的歷史，從十一屆四中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)確定，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)村公社集體勞動(dòng)也提高了生產(chǎn)效率，這一階段表現(xiàn)為耕地的碎片化耕作。由于中國(guó)農(nóng)地勞動(dòng)力投入“過(guò)密化”，因而勞動(dòng)力投入增加晚于農(nóng)地資本投入的增加，即先集聚農(nóng)地，再增加投入勞動(dòng)力。因?yàn)檗r(nóng)地集聚初期，由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模仍然比較小，初期家庭勞動(dòng)力的投入能夠滿足經(jīng)營(yíng)需求[1]。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高（如農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)水平的提高、農(nóng)田管理水平的提高），這種小規(guī)模、碎片化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式無(wú)法達(dá)到規(guī)模效應(yīng)。一方面，隨著越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城打工，農(nóng)村的勞動(dòng)力越來(lái)越少，這導(dǎo)致大量的耕地被荒置，長(zhǎng)此以往嚴(yán)重威脅我國(guó)的糧食安全。另一方面，鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模卻在不斷擴(kuò)大，根據(jù)自然資源部的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，2006—2016年我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加了3 323萬(wàn)畝，因此，推進(jìn)村莊整合是提升鄉(xiāng)村土地集約利用的手段[2]。將在地理位置相鄰的幾個(gè)村莊整合在一起改變其原有分散的居住模式就能節(jié)省出大量的土地，同時(shí)也有利于土地的整合利用。學(xué)者研究表明，目前中國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模仍處于倒U形曲線的左側(cè)，即農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模提高，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率仍在提高，未穿越最優(yōu)規(guī)模點(diǎn)[3]。被整合起來(lái)的土地便于管理，荒置的土地也能被利用起來(lái)。集中整理出來(lái)的土地可以建立家庭農(nóng)場(chǎng)或者農(nóng)村合作社，土地流轉(zhuǎn)或者租賃出去的同時(shí)提高了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在統(tǒng)一管理耕地后運(yùn)用機(jī)械化達(dá)到規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)得到了提高。在農(nóng)業(yè)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模運(yùn)用機(jī)械化進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而現(xiàn)在土地不能集中經(jīng)營(yíng)是制約農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的主要問(wèn)題，合村并居正是解決這個(gè)問(wèn)題的一個(gè)可行性方式，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。

2.農(nóng)民對(duì)提高生活質(zhì)量的需求誘致了合村并居。隨著收入的增加，農(nóng)民對(duì)產(chǎn)品服務(wù)無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都有了較大的提高。我國(guó)鄉(xiāng)村醫(yī)療、文化教育服務(wù)雖然也在不斷發(fā)展，但是與農(nóng)民的期待和日常的需求還有一段差距，仍需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)狀表現(xiàn)為我國(guó)整體上對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入不足，農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施落后，醫(yī)療水平較低，鄉(xiāng)村醫(yī)生缺口較大。農(nóng)民對(duì)更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)有著強(qiáng)烈的需求。在文化教育方面，首先是鄉(xiāng)村教育問(wèn)題，鄉(xiāng)村教育水平和城鎮(zhèn)教育水平有較大差距，教師數(shù)量不足、教學(xué)環(huán)境相對(duì)城市差距較大等農(nóng)村教育老問(wèn)題依舊存在，但是新的問(wèn)題卻在不斷產(chǎn)生。由于城鄉(xiāng)教育環(huán)境差距的擴(kuò)大，越來(lái)越多的優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師離開農(nóng)村奔赴城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)村優(yōu)秀師資大量流失。另外，農(nóng)村學(xué)校也面臨著學(xué)生流失的問(wèn)題，學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀或者家庭條件好的學(xué)生很多會(huì)去城里讀書。農(nóng)民同時(shí)也面臨文化服務(wù)的需求，需要娛樂(lè)服務(wù)的需求，而這些需求在農(nóng)村的供給是不足的。

（二）政府引導(dǎo)的合村并居的動(dòng)力機(jī)制分析

與誘致性制度變遷相對(duì)應(yīng)的是強(qiáng)制性制度變遷，楊瑞龍認(rèn)為，政府實(shí)施制度變遷的原因在于制度變遷的收益大于制度變遷的成本[4]。土地財(cái)政與城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是其積極推動(dòng)合村并居的地方政府的重大動(dòng)機(jī)。土地是農(nóng)業(yè)的最主要生產(chǎn)資料和農(nóng)民的最底線生活保障，同時(shí)也是地方政府的重要收入來(lái)源。政府土地收入依照獲得方式的不同可分為兩大塊，一是與土地直接相關(guān)的土地使用稅、土地增值稅，二是與土地間接相關(guān)的由建筑企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)上繳的稅金，以及土地管理部門征收的各項(xiàng)費(fèi)用，這些是與土地有關(guān)的稅費(fèi)收入。中央政府有效地控制了地方政府的預(yù)算內(nèi)收入（稅收收入），在1994年頒布分稅制改革令后，受同期的分稅制改革的刺激地方政府積極擴(kuò)大預(yù)算外收入和非預(yù)算收入（主要是土地出讓收入）。受地方財(cái)政收入方面的影響，地方政府力推合村并居也是符合理性人的行為邏輯的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年全國(guó)土地出讓收入為1 295.89億元，2011年已增至3.15萬(wàn)億元，十年上漲了23倍，年均增幅高達(dá)37.6%。此后增幅雖有所放緩，但仍以年均10.9%的速度上漲，2018年，全國(guó)土地出讓收入達(dá)6.5萬(wàn)億元，再次刷新歷史紀(jì)錄。土地租讓金不斷上漲，高昂的房地產(chǎn)價(jià)格與低廉的土地征用開發(fā)成本形成了鮮明的對(duì)比，這給地方政府整合農(nóng)村土地帶來(lái)了極大的動(dòng)力。為了保護(hù)耕地和保障糧食安全，抑制地方政府推進(jìn)城市化的征地沖動(dòng)，以及大量農(nóng)業(yè)用地挪作他用的現(xiàn)狀，《土地管理法》專門規(guī)定了實(shí)施建設(shè)占用耕地的“占補(bǔ)平衡”制度。但是這個(gè)看起來(lái)很完美的法律在執(zhí)行過(guò)程中卻被地方政府鉆了很多空子，中央通過(guò)指標(biāo)控制來(lái)規(guī)范城市建設(shè)用地占用耕地的措施迅速失去了效用。為了彌補(bǔ)這些措施的缺陷，國(guó)務(wù)院于2004年頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，希望將地方政府獲取城市建設(shè)用地的途徑從耕地轉(zhuǎn)至農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括村民宅基地、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）。緊接著，國(guó)土資源部又相繼制定并出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，城市建設(shè)用地增加農(nóng)村建設(shè)用地必須減少，這種制度上的硬約束終于使得城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地關(guān)聯(lián)起來(lái)[5]。這個(gè)政策的核心是農(nóng)村集體用地與城市建設(shè)用地在面積上直接掛鉤，如果將宅基地這種集體用地轉(zhuǎn)換為耕地，耕地的面積便得到了增加，這樣在18億畝耕地紅線不被突破的前提下，耕地增加的同時(shí)，城市建設(shè)用地便也可以順理成章地增加。而將宅基地轉(zhuǎn)換為耕地的手段就是合村并居，所以造成了許多地方政府熱衷于合村并居，許多村莊被推倒合并重建，農(nóng)民從以前庭院式的居住模式變成單元樓社區(qū)模式。這便是在政府主導(dǎo)下，以行政力量強(qiáng)制推動(dòng)農(nóng)村居住模式制度變遷主要的動(dòng)力機(jī)制。02EE8B5C-AEA7-4B11-B51B-DC34D4AA5AD5

二、合村并居后農(nóng)村居住模式制度變遷的收益與成本

（一）合村并居后農(nóng)村居住模式變遷的收益

1.合村并居后可以減輕基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。合村并居前，每個(gè)行政村都有村支兩委的基層組織機(jī)構(gòu)，大量的基層組織機(jī)構(gòu)造成了村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本過(guò)高，加重了基層財(cái)政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。合村并居后減少了行政村的數(shù)量，基層組織機(jī)構(gòu)人員得到精減，減輕了基層的財(cái)政和農(nóng)民的壓力。

2.提高基礎(chǔ)設(shè)施供給水平，更加方便農(nóng)民的生活。一些基礎(chǔ)設(shè)施的供給，在人口密度越大的地方，其投資建造的平均成本越低。將一些偏遠(yuǎn)的村莊合并在一起，通過(guò)合理規(guī)劃，集中對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施（比如水電氣暖）進(jìn)行整治，改善以前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

3.降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的交易成本，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地會(huì)產(chǎn)生交易成本，單個(gè)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的交易成本是很高的，合村并居集中進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易可以降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的交易成本。農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力是科技，現(xiàn)有的科技水平是可以在土地規(guī)模化管理之后提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的，而合村并居就是在解決土地規(guī)?；芾韱?wèn)題。

4.推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的問(wèn)題是，隨著對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的調(diào)控加深，鋼鐵、水泥等基建行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題依然嚴(yán)重。我國(guó)家庭消費(fèi)支出依然占家庭總支出比重不高，靠國(guó)內(nèi)消費(fèi)短期無(wú)法起到拉動(dòng)內(nèi)需的作用。特朗普政府上臺(tái)后聯(lián)合部分西方國(guó)家進(jìn)行“逆全球化”，導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端加劇，對(duì)我國(guó)凈出口造成了一定影響。新冠疫情對(duì)我國(guó)無(wú)論是內(nèi)需還是外需都造成了很大的影響。在這種背景下，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)行合村并居，改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施成為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)可行性手段。一方面可以增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成為增加投資的入口;另一方面可以提供大量的就業(yè)崗位，并且這些崗位對(duì)農(nóng)民工的需求量巨大，提高了農(nóng)民的收入。

（二）合村并居后居住模式變遷的成本

1.政府對(duì)農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償款少于農(nóng)民購(gòu)買新房的支出，農(nóng)民要承擔(dān)一部分購(gòu)買新房的差價(jià)。在拆遷補(bǔ)償方面，按照國(guó)家征用土地的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶騰退宅基地的面積補(bǔ)償原則是拆掉的住房或在集中居住點(diǎn)置換同等面積住房，或按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？墒?，由于房地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲，拆遷后的農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款有時(shí)候不足以購(gòu)買新房，不得不對(duì)外舉債購(gòu)買新房。

2.增加了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。合村并居進(jìn)行集中居住后，還會(huì)有一部分農(nóng)民繼續(xù)務(wù)農(nóng)，但是現(xiàn)在的居住點(diǎn)距離務(wù)農(nóng)的田地距離較遠(yuǎn)，這增大了農(nóng)民務(wù)農(nóng)的時(shí)間成本，而且類城市化的居住樓層，不方便農(nóng)民歸置各類農(nóng)具。

3.增加了農(nóng)民的居住成本。由于或多或少地得到了一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，合村并居后的農(nóng)民的生活水平雖然在短期不會(huì)發(fā)生明顯下降，但是如果在長(zhǎng)期沒(méi)有其他產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)上的接納的話，農(nóng)民擁有的存量資本會(huì)因不斷消費(fèi)而逐漸減少，坐吃山空是可想而知的[6]。另外，原來(lái)一些農(nóng)民自給自足的產(chǎn)品（比如蔬菜、禽蛋、柴草等）現(xiàn)在要去市場(chǎng)上購(gòu)買，還有集中上樓居住后，煤氣、供暖、自來(lái)水、物業(yè)管理等一些原本不存在的支出也要出錢購(gòu)買，這些都增加了農(nóng)民的居住成本。

三、合村并居居住模式變遷后的建議

政府主導(dǎo)的農(nóng)村居住模式制度變遷靜態(tài)地看顯然不是帕累托改進(jìn)，合村并居居住模式變遷后政府在初期獲得了大部分收益，農(nóng)民承擔(dān)了大部分成本。目前在很多地方已經(jīng)完成了合村并居，應(yīng)將視角轉(zhuǎn)向合村并居后未來(lái)農(nóng)村的發(fā)展路徑，政府應(yīng)做哪些工作去補(bǔ)償農(nóng)民在這次居住模式制度變遷后的損失，讓這次農(nóng)村居住模式制度變遷在中長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)地看是一次帕累托改進(jìn)。

第一，要利用好合村并居后帶來(lái)的人口規(guī)模優(yōu)勢(shì)。各村并居后，分散居住的農(nóng)民被集中起來(lái)，這給集中居住點(diǎn)帶來(lái)了大量的人口。人口的聚集就會(huì)形成更大的市場(chǎng)，憑借大的市場(chǎng)可以吸引城市的資本下鄉(xiāng)，許多投資被帶到農(nóng)村，農(nóng)村的消費(fèi)需求也被刺激起來(lái)。另外，可以依托第一產(chǎn)業(yè)積極地拓展第二、第三產(chǎn)業(yè)，改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的發(fā)展局面。例如，擁有旅游業(yè)稟賦的農(nóng)村地區(qū)可以大力發(fā)展旅游業(yè)。

第二，政府要借助農(nóng)村居住模式的改變，提升對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的供給水平，縮小城鄉(xiāng)間的差距，這樣才能吸引并留住致力于服務(wù)農(nóng)村發(fā)展的人才。在信息科技更迭速度飛快的今天，一個(gè)地方的發(fā)展最重要的要素就是人才，通過(guò)縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)與設(shè)施的差距，吸引更多人才來(lái)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，給農(nóng)村帶來(lái)更多的就業(yè)崗位。同時(shí)使得更多在城市打工的人回流到農(nóng)村，一方面煥發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，另一方面也減輕了城市公共服務(wù)的壓力。

總之，從發(fā)展路徑上來(lái)看，盤活鄉(xiāng)村資源既是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)良性循環(huán)的內(nèi)在需求，也是滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑。合村并居改變農(nóng)村居住模式的制度變遷雖然在短期來(lái)看不是帕累托改進(jìn)，但是動(dòng)態(tài)地從中長(zhǎng)期看政府可以做一些可行性措施使其變成一次帕累托改進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 劉芬華.農(nóng)業(yè)“去過(guò)密化”態(tài)勢(shì)中的中國(guó)農(nóng)地制度變遷：一個(gè)制度解釋[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（2）：20-25.

[2]? 范毅，通振遠(yuǎn).合村并居助推鄉(xiāng)村振興亟需規(guī)范和創(chuàng)新[J].人民論壇，2020，（22）：62-63.

[3]? 林勇剛.農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模效率及其家庭影響因素研究[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

[4]? 楊瑞龍.論制度供給[J].經(jīng)濟(jì)研究，1993，（8）：45-52.

[5]? 元?jiǎng)?城鄉(xiāng)中國(guó)視角下的“撤村并居”研究述評(píng)[J].社會(huì)科學(xué)論，2020，（1）：79-95.

[6]? 王春光.城市化中的“撤并村莊”與行政社會(huì)的實(shí)踐邏輯[J]，社會(huì)學(xué)研究，2013，（3）.02EE8B5C-AEA7-4B11-B51B-DC34D4AA5AD5