民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化創(chuàng)新路徑研究

陳甜

摘?要：市域社會(huì)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石，民族地區(qū)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化關(guān)系社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文以寧夏回族自治區(qū)吳忠市為例，從治理主體、治理領(lǐng)域、治理機(jī)制對(duì)其市域社會(huì)治理現(xiàn)代化現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并指出當(dāng)前市域社會(huì)治理存在多主體治理運(yùn)行機(jī)制不暢、治理的可持續(xù)性弱、基層治理任務(wù)繁重、社會(huì)組織自身能力不足等問題，為民族地區(qū)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了相應(yīng)政策建議。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理;現(xiàn)代化;民族地區(qū)

中圖分類號(hào)：F2???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.005

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的行動(dòng)目標(biāo)。市域社會(huì)治理是國家治理的中間層級(jí)，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、承上啟下的樞紐作用，既肩負(fù)著貫徹國家大政方針的重大使命，又承擔(dān)著指導(dǎo)基層具體工作的重要責(zé)任。民族地區(qū)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化事關(guān)民族團(tuán)結(jié)、安全穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展。寧夏回族自治區(qū)吳忠市作為全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化首批試點(diǎn)城市，研究其在實(shí)踐過程中的成效與困難對(duì)于民族地區(qū)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義。

1?市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

市域社會(huì)治理是以城市為范圍，以政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人為主體，以區(qū)域內(nèi)的事務(wù)管理和服務(wù)為內(nèi)容的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。市域社會(huì)治理具有三個(gè)層面的特征：

一是“治理結(jié)構(gòu)上，它是國家治理在市域?qū)用娴木唧w表現(xiàn)，具有治理層級(jí)的傳遞性、治理主體相對(duì)獨(dú)立性和對(duì)外開放性。

二是治理空間上存在多維空間和區(qū)域的疊加。

三是治理資源上具有稟賦的獨(dú)特性、資源可容和效用擴(kuò)大”。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化包含了“治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化以及治理能力現(xiàn)代化”，區(qū)別于以往的省域治理和縣域治理，其核心內(nèi)涵為協(xié)同高效治理。

2?吳忠市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)成效

吳忠市是寧夏回族自治區(qū)南部的一個(gè)地級(jí)市，總面積21400平方千米，下轄5個(gè)縣（市、區(qū)）、29個(gè)鎮(zhèn)、70個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)，總?cè)丝?42.25萬，有回、漢、滿、藏等28個(gè)民族，其中回族人口約占53%。吳忠市民族宗教屬性高，有伊斯蘭教、佛教、道教、基督教等多種宗教，其中伊斯蘭教信徒占比最高。

2.1?治理主體多元，多方協(xié)同治理

吳忠市市域社會(huì)治理中的主體不是單一的，而是逐漸走向多元的，是多中心的而非單中心的。其治理主體包含了黨委、政府、社區(qū)、企業(yè)、居民，基本呈現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理體制。

堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)。吳忠市成立了市域社會(huì)治理專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，總攬全局。在整體布局上，將市域治理納入“十四五”規(guī)劃，確定了11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，制定了實(shí)施意見和方案，細(xì)化明確了分解任務(wù)，制定了年度任務(wù)、責(zé)任單位、負(fù)面管理“三個(gè)清單”。政府負(fù)責(zé)落實(shí)。吳忠市將創(chuàng)建工作納入全市效能目標(biāo)考核，并且逐步加大分值權(quán)重;成立八個(gè)專項(xiàng)督導(dǎo)組進(jìn)行跟蹤問效，做到每周一調(diào)度、每月一通報(bào)、半年一考評(píng)。社會(huì)組織、群眾積極參與。吳忠市共有500多個(gè)社會(huì)組織，在社會(huì)治理中積極作為。例如在2021年吳忠市疫情期間，利通區(qū)蘭花熱心小組慈善協(xié)會(huì)、吳忠市文化市場(chǎng)協(xié)會(huì)、吳忠市春蕾天使愛心會(huì)等社會(huì)組織深入社區(qū)開展核酸檢測(cè)、心理疏導(dǎo)、網(wǎng)格登記等志愿服務(wù)工作。

2.2?治理領(lǐng)域擴(kuò)大，基層自治的效能提升

吳忠市市域治理的離散化趨勢(shì)顯著，治理領(lǐng)域擴(kuò)大。政府的管理趨于集中，把握關(guān)鍵領(lǐng)域，重在價(jià)值導(dǎo)向、制度供給、宏觀調(diào)控、監(jiān)管督導(dǎo)，其他事務(wù)的管理權(quán)逐漸下放，例如在社區(qū)的管理上，吳忠市政府以指導(dǎo)為主，充分尊重社區(qū)的自主性，打造基層自治、法治、德治體系。鹽池縣推行“開放+合作”的模式，全面推行“1+2+N”社區(qū)警務(wù)模式;利通區(qū)建立“黨支部—網(wǎng)格黨小組—黨員”網(wǎng)格化黨建體系，排查矛盾化解糾紛，努力打造政府管理和社會(huì)協(xié)同、居民自治良性互動(dòng)的社區(qū)綜合治理?；鶎又卫韺?shí)現(xiàn)了治理的離散化，覆蓋了社會(huì)治理的盲區(qū)，治理效能大幅提升，雖然政府的管理逐漸集中，但是實(shí)際上治理的領(lǐng)域在基層得到擴(kuò)充。

2.3?治理機(jī)制豐富，自治、德治、法治體系成效明顯

吳忠市市域社會(huì)治理機(jī)制多元且成效顯著，政府管理、基層自治、德治、法治在吳忠市都發(fā)揮著重要作用。吳忠市吸納了大量勞務(wù)移民，有許多移民安置小區(qū)，利通區(qū)系統(tǒng)總結(jié)移民地區(qū)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力推行“55124”民主管理模式，加強(qiáng)家風(fēng)民俗的文化建設(shè)，舉辦社區(qū)百家宴等文化活動(dòng)，全面提升基層治理能力。鹽池縣馮溝村圍繞法治、德治、自治三項(xiàng)內(nèi)容開展了評(píng)分定星“三治”活動(dòng)，融合環(huán)境衛(wèi)生評(píng)比，進(jìn)行村民積分制動(dòng)態(tài)管理，以積分兌換獎(jiǎng)品作為激勵(lì)。全市推廣志愿服務(wù)3+4（三級(jí)網(wǎng)格和四單服務(wù)）模式，建設(shè)“志愿之城”，全市實(shí)名注冊(cè)志愿者達(dá)28.17萬人，著力發(fā)揮德治和自治的基層力量。

3?吳忠市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化存在的問題

吳忠市作為一個(gè)西北小城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相較于東部城市較為落后，且市域內(nèi)民族多元、宗教氛圍濃厚、移民眾多，潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)矛盾多，在推進(jìn)社會(huì)治理當(dāng)中仍存在一些問題和挑戰(zhàn)。

（1）多主體治理運(yùn)行機(jī)制不暢。

市域是縱向整合統(tǒng)籌的環(huán)節(jié)，能克服縣域治理的弊端，但如果各主體的角色定位和職責(zé)范圍模糊，則會(huì)導(dǎo)致治理效能低。目前吳忠市構(gòu)建的政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體共治的治理新格局中，尚未清晰公共權(quán)力邊界，多元主體在治理中面臨地位和權(quán)力迷茫的窘?jīng)r。且治理主體相對(duì)獨(dú)立，資源整合能力不強(qiáng)，例如吳忠市的伊斯蘭教徒眾多，宗教組織的資源未能很好地融入社會(huì)治理合力。此外，目前吳忠市缺乏此類立法保障，政府在組織身份和組織資源上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其他主體則缺乏合法地位和保障參與到治理當(dāng)中。

（2）社會(huì)治理“即興式”舉措多，治理的可持續(xù)性弱。

市域社會(huì)治理中，伴隨著政府政績的要求，往往著眼于短期的、任期內(nèi)的目標(biāo)，缺乏系統(tǒng)的、全局的、戰(zhàn)略性的制度設(shè)計(jì)。在社會(huì)治理創(chuàng)新探索中，吳忠市各多元主體進(jìn)行了許多創(chuàng)新舉措，創(chuàng)造了各自的特色模式，例如社區(qū)“135”基層社會(huì)治理模式、人民調(diào)解“2345”工作機(jī)制等，但許多創(chuàng)新具有“即興式”“碎片化”的特點(diǎn)，且多屬于局部試驗(yàn)，缺乏系統(tǒng)性的制度安排，也沒有及時(shí)樹立典型推廣經(jīng)驗(yàn)，而出現(xiàn)即興表演、可持續(xù)性不夠的情況。

（3）基層治理任務(wù)繁重，治理方式的規(guī)范化不足。

基層社區(qū)肩負(fù)著各個(gè)“條”分割的職能任務(wù)，同時(shí)要應(yīng)付各種會(huì)議、文件要求，忙于應(yīng)對(duì)考核、檢查、評(píng)比工作。吳忠市有回、漢、滿、藏等28族居民，且有許多移民安置小區(qū)，相較于其他地方的基層治理，吳忠市的基層需要承擔(dān)民族團(tuán)結(jié)、移民管理、宗教文化等治理任務(wù)，治理負(fù)擔(dān)與本身治理能力存在矛盾。治理能力薄弱的一個(gè)重要原因是治理方式規(guī)范化不足，在吳忠市的社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，治理宗教倫理、風(fēng)俗習(xí)慣的作用大于法治，雖然去極端化宗教活動(dòng)的工作成效顯著，但宗教文化與風(fēng)俗倫理資源的引導(dǎo)和利用有待提高，還未能將其規(guī)范化運(yùn)用到社會(huì)治理當(dāng)中。

（4）吳忠市的社會(huì)組織自身能力不足。

一方面，民族地區(qū)社會(huì)組織規(guī)模小、資金短缺、人才匱乏，導(dǎo)致自身建設(shè)中制度化程度低，自身治理結(jié)構(gòu)不完善，社會(huì)組織本身“先天不足”。

另一方面，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，社會(huì)組織在運(yùn)轉(zhuǎn)中缺乏資源補(bǔ)給，又缺少指導(dǎo)與支持，呈現(xiàn)出“后天畸形”的狀態(tài)。雖然吳忠市有500多個(gè)社會(huì)組織，但由于自身組織能力不足，在參與治理中往往無法獨(dú)立承擔(dān)治理任務(wù)。

4?推進(jìn)民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的政策建議

綜上，主要基于吳忠市的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐，本文提出以下建議，以推進(jìn)民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。

（1）明確各主體的角色定位，建立系統(tǒng)化的社會(huì)治理資源指揮調(diào)度機(jī)制。

首先，要明確市級(jí)黨委負(fù)責(zé)制，構(gòu)建市級(jí)主責(zé)、政府擔(dān)責(zé)、全域推進(jìn)的工作格局。

其次，要明確各職能部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的角色定位和關(guān)系界定，在公共事務(wù)治理中要給其他主體賦權(quán)賦能，同時(shí)提供法制保障。努力打破職能部門壁壘，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政部門資源，減少管理交叉和責(zé)任推諉，形成多元主體合力。

（2）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略性，建立科學(xué)優(yōu)化治理考評(píng)體系。

民族地區(qū)市域社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)著眼于長遠(yuǎn)的發(fā)展，立足于民族地區(qū)的特殊性，統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面，做系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)與發(fā)展規(guī)劃。在治理成效考評(píng)時(shí)，不應(yīng)只看當(dāng)前成效更要看治理的持續(xù)性，應(yīng)該體現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向，遵循科學(xué)與實(shí)用相結(jié)合、客觀與主觀相結(jié)合、計(jì)量和質(zhì)量相結(jié)合的原則。

（3）減少基層治理負(fù)擔(dān)，推動(dòng)宗教法治化、規(guī)范化。

社區(qū)治理是加強(qiáng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府應(yīng)主動(dòng)幫助基層減負(fù)，繼續(xù)推進(jìn)“放管服”，減少文山會(huì)海和一些表面的、臨時(shí)的、突進(jìn)的任務(wù)，讓社區(qū)真正發(fā)揮管理和服務(wù)居民的作用。與此同時(shí)，為了加強(qiáng)基層治理能力，可以引導(dǎo)民族地區(qū)的宗教民俗與社會(huì)主義建設(shè)相適應(yīng)，創(chuàng)新制度建設(shè)，推動(dòng)宗教民俗的規(guī)范化、法治化，以此在市域社會(huì)治理當(dāng)中發(fā)揮宗教的動(dòng)員能力、社會(huì)規(guī)范能力。

（4）加大對(duì)民族地區(qū)社會(huì)組織的政策扶持，提高社會(huì)組織的組織力。

市域社會(huì)治理離不開社會(huì)組織的作為，民族地區(qū)的社會(huì)組織更是發(fā)揮著重要作用。政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政政策支持力度，或是采用購買公共服務(wù)的機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效合作。此外，政府應(yīng)幫助其擴(kuò)展資金渠道和人才引進(jìn)渠道，引導(dǎo)和幫助其建立起內(nèi)部的組織規(guī)范，培育公共精神和主體意識(shí)。

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