海南自貿(mào)港：制度型開放的基礎(chǔ)和使命

聶新偉 盧偉

[摘要] 海南自由貿(mào)易港作為當前我國最高開放形態(tài)，在推進我國從商品要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮著示范引領(lǐng)作用?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》實施近兩年來，圍繞“6+1+4”制度設(shè)計開展的貿(mào)易投資自由化便利化等試點探索，形成了一系列前期成果，有力促進了海南自貿(mào)港高質(zhì)量發(fā)展。但也要看到，自貿(mào)港建設(shè)面臨疫情沖擊疊加全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、物流運輸成本高、中高端人才缺口較大以及金融基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題挑戰(zhàn)，一系列試點政策在落地實施過程中出現(xiàn)諸多堵點、難點和痛點，激勵不相容也使得特殊稅收安排的制度紅利無法最大化釋放。加快推進海南自貿(mào)港建設(shè)，要著眼于更高水平開放型經(jīng)濟新體制建設(shè)，在統(tǒng)籌開放與安全的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大風險壓力測試，加快制度集成創(chuàng)新步伐，著力解決試點政策落地“最后一公里”問題，通過改善企業(yè)獲得感，不斷提升高水平開放的國際形象，進而實現(xiàn)全球優(yōu)質(zhì)資源要素集聚并賦能自貿(mào)港高質(zhì)量發(fā)展的新局面。

[關(guān)鍵詞] 制度型開放? ?海南自由貿(mào)易港? ?負面清單? ?高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號]? F741;F744? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1004-6623（2022）03 -0048-08

[基金項目] 國家社會科學基金重大項目：面向現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究（22ZDA055）。

[作者簡介] 聶新偉，中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所（國家發(fā)展和改革委員會區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心）助理研究員，研究方向：區(qū)域開放、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟;盧偉，中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所（國家發(fā)展和改革委員會區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心）區(qū)域戰(zhàn)略研究三室主任、研究員，研究方向：“一帶一路”、區(qū)域開放與世界經(jīng)濟等。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，逆全球化潮流的抬頭極大沖擊了全球治理格局。西方發(fā)達國家為謀求國際經(jīng)濟秩序的主導(dǎo)權(quán)，力圖構(gòu)建排他性的雙邊及區(qū)域協(xié)定規(guī)則，通過提高原產(chǎn)地規(guī)則、環(huán)境、勞工、知識產(chǎn)權(quán)、市場開放等制度標準，削弱包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家的競爭力。為此，2018年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“要適應(yīng)新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。制度型開放是我國關(guān)于對外開放的新理念，其順應(yīng)了我國由要素紅利向制度紅利轉(zhuǎn)換的客觀需要，是支撐我國由制造為主向服務(wù)為主變化的制度安排，適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)新趨勢，應(yīng)對西方國家對我實施“高端規(guī)則”鎖定的重要戰(zhàn)略舉措。

自2013年中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立以來，經(jīng)過近10年的探索實踐，我國已經(jīng)初步形成一整套制度型開放的自主和集成制度創(chuàng)新體系。建設(shè)海南自貿(mào)港是黨中央著眼于國際國內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學謀劃作出的重大戰(zhàn)略決策，是彰顯中國擴大對外開放、積極推動經(jīng)濟全球化決心的重大舉措，承擔著“主動適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)新趨勢，對標國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，建立與國際接軌的監(jiān)管標準和規(guī)范制度”①，從而“加快推動規(guī)則等制度型開放”的重大使命，是以高水平開放推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一招。海南自貿(mào)港建設(shè)要持續(xù)推進制度集成創(chuàng)新，為全國探索高水平制度型開放和深化改革提供有益的經(jīng)驗積累和路徑探索，不斷促進中國特色海南自貿(mào)港制度體系的構(gòu)建，實現(xiàn)海南自貿(mào)港的順利封關(guān)運作。

一、海南自貿(mào)港推進制度型開放的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）制度型開放推動海南開放水平顯著提升

1. 貨物貿(mào)易呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢

隨著試點放寬部分進出口貨物管理措施、“兩正一負”“零關(guān)稅”商品清單，以及加工增值貨物內(nèi)銷免征關(guān)稅等貨物貿(mào)易政策的陸續(xù)落地，海南自貿(mào)港外向型經(jīng)濟呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示②，2021年海南貨物進出口總額首次突破千億元，達到1476.78億元，較2020年同比增長57.7%;其中出口同比增長20.1%，進口增長73.6%。2022年一季度，海南對外貿(mào)易繼續(xù)迎來“開門紅”，實現(xiàn)進出口總額435.1億元，同比增長65.4%，增速位居全國首位。與此同時，政策紅利也使企業(yè)的獲得感顯著提升。2021年，3張“零關(guān)稅”清單合計減免稅額達到10.3億元，約占商品貨值的五分之一。隨著貨物貿(mào)易規(guī)模的大幅增加，海南自貿(mào)港的開放型經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提升，2021年貿(mào)易開放度達到22.8%，較自貿(mào)港建設(shè)前的2017年提高了7個百分點。

2.? 跨境服務(wù)貿(mào)易水平顯著提升

海南自貿(mào)港以服務(wù)業(yè)開放為重點，加快推動服務(wù)業(yè)國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的銜接，極大地提升了服務(wù)貿(mào)易水平。在外商準入負面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單政策優(yōu)勢的疊加下，海南自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易規(guī)模不斷擴大。2021年，海南服務(wù)貿(mào)易總額為287.79億元，較2020年和2019年分別增長55.5%和131%。從服務(wù)貿(mào)易結(jié)構(gòu)來看，在國際旅游消費中心建設(shè)和入境落地免簽政策的推動下，運輸和旅游服務(wù)貿(mào)易規(guī)模及占比明顯提升。與此同時，在金融、電信、科技服務(wù)等服務(wù)業(yè)擴大開放的帶動下，自貿(mào)港跨境服務(wù)貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，表現(xiàn)為知識密集型服務(wù)貿(mào)易占比顯著提升。其中，2020年知識產(chǎn)權(quán)使用費占服務(wù)貿(mào)易總額的比重達16.7%，超過旅游服務(wù)15.6%的比重③。

3. 與主要貿(mào)易伙伴保持快速增長態(tài)勢

一是東盟成為最大貿(mào)易伙伴。得益于地理毗鄰優(yōu)勢和近年來航空、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，海南與東盟國家的貿(mào)易潛力進一步激發(fā)。2020年在疫情嚴重的沖擊下，海南與東盟國家的貿(mào)易額仍呈現(xiàn)逆勢上漲態(tài)勢，尤其是與越南、印度尼西亞、泰國等國家的雙邊貿(mào)易規(guī)模均出現(xiàn)了擴大態(tài)勢。2021年海南與東盟雙邊貿(mào)易繼續(xù)保持穩(wěn)中向好態(tài)勢，貿(mào)易規(guī)模提升至290.7億元，較2020年增長6.6%，占當年海南貨物進出口總額的19.7%。隨著RCEP的生效實施和自貿(mào)港政策的疊加優(yōu)勢，東盟成為海南對外貿(mào)易壓艙石的地位將愈發(fā)突出。二是與中東地區(qū)貿(mào)易呈現(xiàn)高速增長勢頭。一方面，在國際空港樞紐打造的帶動下，自貿(mào)港保稅油政策優(yōu)惠不斷帶動下游油品銷售快速增長;另一方面，洋浦經(jīng)開區(qū)圍繞“油頭化尾”全產(chǎn)業(yè)鏈加快打造石化產(chǎn)業(yè)高地，有力推動了油氣對外合作。受此利好影響，海南與中東國家貿(mào)易規(guī)模出現(xiàn)了快速增長態(tài)勢。2021年雙邊貿(mào)易規(guī)模達到90.1億元，同比增長1.6倍，其中，海南自中東進口同比增長270.6%。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

（二）營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，有效吸引外商投資

習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議強調(diào)，“我們提出建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，一個重要目的就是通過開放促進我們自身加快制度建設(shè)、法規(guī)建設(shè)，改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力”。近年來，海南把營商環(huán)境同生態(tài)環(huán)境、政策環(huán)境作為自由貿(mào)易港建設(shè)三大核心競爭力來打造，有力推動了營商環(huán)境不斷優(yōu)化、社會治理水平不斷提升、市場主體活力不斷增強。

1. 外商投資實體快速增加

作為制度型開放的“試驗田”，海南自貿(mào)港版外商投資準入負面清單限制條目明顯低于全國自貿(mào)區(qū)版負面清單，加之在一些服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外商股比限制實現(xiàn)了更大程度的放開，極大地激發(fā)了外商投資的活力。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年海南外商直接投資新設(shè)企業(yè)167家，同比增長92%;2019年新設(shè)企業(yè)躍升至338家，同比增長102.3%;2020年新設(shè)企業(yè)數(shù)量首次突破1000家，達到1005家，同比增長近200%;2021年新設(shè)企業(yè)繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，企業(yè)數(shù)量接近2000家，同比增長92.6%。與此同時，在海南自貿(mào)港加快推動一流營商環(huán)境建設(shè)的有力促進下，越來越多的經(jīng)濟體更加青睞自貿(mào)港建設(shè)帶來的開放紅利，投資興業(yè)的意愿和行動顯著增強。2021年，在海南投資的國家和地區(qū)已擴增至113個，基本覆蓋了全球重要發(fā)達經(jīng)濟體和主要新興經(jīng)濟體。

2. 外商投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

房地產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)是海南引資較高的行業(yè)，自《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）落地以來，圍繞“3+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的目標定位，在放寬市場準入若干特別措施和鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄等開放政策疊加賦能下，外商投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。2018年房地產(chǎn)實際利用外資占比達到25%，2019年下降到9.7%，到2021年則降至2.2%。與此同時，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)利用外資規(guī)模和比重出現(xiàn)了雙提升，2021年現(xiàn)代服務(wù)業(yè)利用外資規(guī)模達到33.2億美元，占當年全省利用外資的比重高達96%，較2018年提升了81個百分點。此外，隨著金融業(yè)擴大開放走向深入，尤其是跨境資金雙向流動便利化舉措的加快實施，使得QFLP基金等股權(quán)投資也成為促進境外資本進行多元化投資選擇的重要方式。截至2021年底①，54家（支）QFLP基金落地，注冊資本共計51.3億美元;37家企業(yè)成為QDLP首批試點，獲得額度共計49.9億美元。此外，近年來隨著11個重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，制造業(yè)引資能力也出現(xiàn)了較快增長態(tài)勢。2021年，制造業(yè)實際利用外資同比增長259.5%。

二、海南自貿(mào)港制度型開放建設(shè)

面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）高水平開放安排面臨全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則加速重構(gòu)帶來的挑戰(zhàn)

1. 對標CPTPP等高標準規(guī)則體系，仍存在明顯差距

從《總體方案》的制度設(shè)計來看，海南自貿(mào)港制度型開放探索的核心是投資貿(mào)易自由化便利化。貨物貿(mào)易實行“零關(guān)稅”清單等措施，實質(zhì)上仍是關(guān)稅減讓等“邊境”規(guī)則，在國有企業(yè)、環(huán)境保護、電子商務(wù)（數(shù)字貿(mào)易）等“邊境后”規(guī)則的先行先試探索上仍然不夠。如在旨在促進各類生產(chǎn)要素跨境自由有序安全便捷流動（即“五個自由便利、一個有序流動”）的開放安排中，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則銜接及先行試點探索仍面臨數(shù)據(jù)跨境流動的諸多政策限制，且由于涉及國家經(jīng)濟主權(quán)安全，作為試點平臺開放權(quán)限較為有限。

2. 與國際一流自貿(mào)港相比，制度開放競爭優(yōu)勢并不突出

外商投資準入方面，海南自貿(mào)港股比限制等制度性壁壘依然較高，而國際一流自貿(mào)港如迪拜除了礦產(chǎn)、金融、零售等少數(shù)行業(yè)，其余行業(yè)投資準入均已放開，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外資企業(yè)可100%獨資，不受阿聯(lián)酋的《商業(yè)公司法》限制?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)方面，相比中國香港對電信實行有條件進入但不要求股比限制而言，海南自貿(mào)港開放領(lǐng)域仍集中在特定區(qū)域增值電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特定業(yè)務(wù)，且由于我國電信等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)普遍存在競爭性業(yè)務(wù)放開不夠的共性問題，使得外商投資企業(yè)對試點政策的整體感知度不高。與此同時，部分高水平開放政策試點空間單元比較有限。相比新加坡在全境范圍而不是單個產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)實施自貿(mào)港特殊政策而言，海南自貿(mào)港政策承接空間仍無法做到重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)全覆蓋，使得試點政策的效果大打折扣。如“一線”放開、“二線”管住進出口管理制度試點雖然已從洋浦保稅港區(qū)物理擴圍到?？诰C合保稅區(qū)、?？诳崭劬C合保稅區(qū)，但政策實施成效并不明顯。2021年，特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)加工增值30%（含）以上享受免征關(guān)稅政策的貿(mào)易貨物為6.2億元，僅占當年貨物貿(mào)易進出口總額的0.4%。

3. 海南自貿(mào)港制度型開放先發(fā)優(yōu)勢的窗口期在相對收窄

一方面，作為我國最高開放形態(tài)，海南自貿(mào)港的市場準入負面清單與全國、自貿(mào)區(qū)的負面清單差距并不大，約束了投資“引力場”作用的發(fā)揮。另一方面，高水平開放平臺之間的競爭明顯加劇。近年來，我國在“頂層設(shè)計+摸著石頭過河”重要方法論的指引下，陸續(xù)在服務(wù)業(yè)擴大開放、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展等方面進行了定制化平臺設(shè)計，相關(guān)的開放權(quán)限也隨著開放形態(tài)的高級演進而呈現(xiàn)出更大程度的放開，使得高水平開放平臺之間圍繞優(yōu)化要素資源配置的競爭顯著加快。以上海臨港新片區(qū)為例，以投資貿(mào)易自由化為核心的“五自由一便利”的制度體系與海南自貿(mào)港相關(guān)制度體系基本一致，加之上海浦東地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)優(yōu)勢大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和設(shè)施水平高，試點政策承接能力強，在制度集成創(chuàng)新方面具有顯著優(yōu)勢。

（二）要素稟賦難以適應(yīng)自貿(mào)港跨越式制度型開放新要求

1. 產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，對外資吸引動力不足

2021年，海南三次產(chǎn)業(yè)比重為19.4∶19.1∶61.5，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，第一產(chǎn)業(yè)比重較大。由于諸多歷史原因的影響，海南制造業(yè)長期以來沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，很多企業(yè)處在產(chǎn)業(yè)鏈的中低端環(huán)節(jié)，缺乏具有核心競爭力的高端產(chǎn)品。第三產(chǎn)業(yè)多為低端服務(wù)業(yè)，旅游服務(wù)附加值不高，如博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)，其進口藥品與器械均為“少量、急需”審批使用，沒有形成規(guī)模效應(yīng)。由于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，尤其是制造業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，使得在利用外資和國內(nèi)資金時缺乏必要的配套企業(yè)主體或產(chǎn)業(yè)門類，影響了外資進入和實際到資率水平。2021年，海南制造業(yè)實際使用外資為3786萬美元，僅占全年實際利用外資總額的1.07%，較2020年僅高出0.45個百分點，低于同期房地產(chǎn)業(yè)2.2%的比重。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

2. 運輸便利化水平不高，物流成本有待降低

海南腹地小、人口少、經(jīng)濟總量不大，是典型的島嶼經(jīng)濟體，對內(nèi)陸經(jīng)濟的依存度高達70%，對出入本島的交通運輸需求相對較高。隨著自貿(mào)港建設(shè)的深入推進，大量的客流、物流在海南高度集聚和流動，內(nèi)陸通往海南的唯一鐵路通道——粵海鐵路將面臨越來越大的運輸壓力，瓊州海峽的通航能力瓶頸制約將日益凸顯。由于物流成本較高和運輸通道遭遇瓶頸，造成輸出貨物破損度較高。以果蔬為例，海南是我國熱帶亞熱帶果蔬生產(chǎn)大省，但果蔬產(chǎn)地清洗、分級、保鮮、包裝、儲藏等產(chǎn)地初加工設(shè)施建設(shè)滯后、技術(shù)較為落后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地采后處理損失率較高。2019年，全省農(nóng)產(chǎn)品果蔬冷鏈流通率低于全國8.7個百分點，冷鏈運輸率低于全國17個百分點，流通斷鏈現(xiàn)象普遍存在，“冰塊+棉被”運輸仍是農(nóng)產(chǎn)品保鮮運輸?shù)闹饕绞?，農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)腐損率約18%，高于全國3個百分點①。

3. 科教創(chuàng)新資源不足，中高端人才缺口較大

海南目前擁有普通高等院校21所，其中13所為大專層次，公辦本科院校僅為5所，相比之下，新加坡和中國香港均擁有全球頂尖高等院校。海南全省大專以上文化程度的人口占常住人口的比重不到15%，新加坡、中國香港、深圳南山區(qū)、上海浦東新區(qū)、珠海橫琴、廣州南沙大專以上文化程度基本人才占常住人口比重分別達58.2%、32.7%、46.2%、35.8%、21.2%、17.89%。海南本地20多所高校畢業(yè)生中，畢業(yè)后留在海南工作的本科生不到五成，碩士和博士不到四成。海南目前已開始推進“百萬人才進海南”項目并取得一定成效，但海南高校中支撐保稅、航天、南繁、深海的對口專業(yè)較少，來自內(nèi)陸的高層次人才根植性弱，候鳥型服務(wù)形式突出。

（三）服務(wù)業(yè)擴大開放試點政策落地存在“堵點”“難點”“痛點”

1. 疫情反復(fù)對服務(wù)業(yè)開放帶來顯著的沖擊效應(yīng)

從全球來看，疫情對旅游、航空運輸?shù)确?wù)業(yè)的沖擊較大。海南作為國際旅游島和國際旅游消費中心，受疫情的影響極為明顯。2022年2月，海南受輸入型病例影響，當月接待游客和旅游收入增速環(huán)比分別回落5.9和11.7個百分點。與此同時，在全球疫情影響下，海南自貿(mào)港依托航權(quán)開放政策著力構(gòu)筑的國際航運網(wǎng)絡(luò)也將面臨入座率低、運營成本加大、貨運量下降的狀況，甚至一些國際航空線路不得不關(guān)停。2021年，海南機場貨物吞吐量分別為中國香港和新加坡的5.1%和13%。2022年以來，隨著越來越多的國家選擇與病毒共存的開放安排成為常態(tài)化，海南自貿(mào)港作為面向全球的高水平開放高地將面臨兩難抉擇，統(tǒng)籌開放與安全的壓力空前增大，旅客消費、航空運輸?shù)攘髁拷?jīng)濟的波動性也持續(xù)加大。

2. 重點服務(wù)業(yè)部門開放進程中仍面臨“最后一公里”問題

文化旅游方面，雖然被賦予了59國人員入境免簽和文化對外貿(mào)易試點等政策利好，但在實施過程中卻面臨簽證辦理煩瑣、拒簽風險較高、部分國家移民局不認可海南口岸落地簽證政策等問題。同時，由于文化產(chǎn)業(yè)國際化水平較低，外資企業(yè)無法匹配合適的產(chǎn)業(yè)合作項目。法律等專業(yè)服務(wù)方面，外籍人才來華工作享受個人所得稅優(yōu)惠規(guī)定受到限制，需要提供與在海南自由貿(mào)易港注冊并實質(zhì)性運營的企業(yè)或單位簽訂的1年以上勞動合同或聘用協(xié)議等勞動關(guān)系證明材料。教育服務(wù)貿(mào)易方面，國際教育存在留學生規(guī)模小、來源國不平衡等問題。此外，海南已明確，未經(jīng)批準義務(wù)教育階段不得以“國際部”“國際課程班”“境外班”等名義招生教學。金融業(yè)方面，F(xiàn)T（自由貿(mào)易賬戶）、離岸金融、QDLP（合格境內(nèi)有限合伙人）和QFLP（合格境外有限合伙人）試點均涉及中央事權(quán)，開放力度明顯不足，且投資準入要求實體存在。

3. 金融體系發(fā)展與自貿(mào)港建設(shè)要求有較大差距

2020年9月13日，中國銀行發(fā)布了《中國銀行海南自貿(mào)港綜合金融服務(wù)方案》，提出30條具體金融措施支持自貿(mào)港建設(shè)。但海南金融業(yè)基礎(chǔ)較弱，與國際一流自由貿(mào)易港的金融業(yè)水平有較大差距。2020年，海南金融業(yè)增加值占全省GDP的比重約為7.45%①，而香港、上海、深圳占比均達到13%以上，缺乏競爭優(yōu)勢。同時，海南金融法人機構(gòu)不足、地方法人銀行規(guī)模較小。此外，F(xiàn)T賬戶受交易額度限制且試點政策適用范圍有限，加之金融基礎(chǔ)設(shè)施不完善和金融業(yè)發(fā)展層次水平不高，造成金融開放的承接力存在明顯短板。目前來看，現(xiàn)有金融機構(gòu)體系難以充分滿足市場主體的投融資需求。2019年，海南自貿(mào)港FT 賬戶全年累計結(jié)余額為51億元，遠低于上海FT 賬戶1.83萬億元的水平。

4. 跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單制度實施還需配套措施和下放權(quán)限

《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單》發(fā)布以來，由于沒有及時制定相應(yīng)的配套管理措施、風險防控措施、操作指南和規(guī)則流程，導(dǎo)致在開放措施領(lǐng)域的執(zhí)行上存在一定程度的障礙或風險。有些行使權(quán)限則在國家部委層面，對推進相關(guān)工作存在一定難度。同時，在外匯支持跨境服務(wù)貿(mào)易發(fā)展過程中，銀行也對真實性審核轉(zhuǎn)為事后核查的管理方式存在顧慮，部分銀行展業(yè)能力不足。

（四）自貿(mào)港稅收優(yōu)惠政策激勵不相容問題逐步顯現(xiàn)

1. 進口營運用交通工具及游艇“零關(guān)稅”政策難以落地

《總體方案》提出，對島內(nèi)進口用于交通運輸、旅游業(yè)的船舶、航空器等營運用交通工具及游艇，實行“零關(guān)稅”正面清單管理。但由于部分進口營運用交通工具只能在外企中國代理商處購買，不能直接向國外工廠購買，而代理商進口的設(shè)備已經(jīng)繳納過關(guān)稅，使得自貿(mào)港免征進口關(guān)稅政策無法實行。同時，當前國內(nèi)銷售進口游艇最新的國內(nèi)環(huán)節(jié)增值稅稅率為13%、消費稅稅率為10%、海關(guān)稅稅率為10%，因此總長大于8米的進口游艇的三個稅種復(fù)合計算稅率約為37%，小于8米的為26%。游艇企業(yè)在自貿(mào)港銷售游艇有13%的國內(nèi)環(huán)節(jié)增值稅，而從香港銷售到內(nèi)地則沒有，因此外資游艇企業(yè)不愿在海南自貿(mào)港內(nèi)設(shè)立經(jīng)銷點。2021年8月，海南頒布實施《海南郵輪港口中資方便旗郵輪海上游航線試點管理辦法（試行）》，希望進一步擴展海南郵輪旅游消費發(fā)展空間，促進海南國際旅游消費中心建設(shè)，推動三亞加快向郵輪母港方向發(fā)展。由于在中國大陸運行的郵輪均屬于掛方便旗的外籍船只，其在我國的經(jīng)濟行為屬于境外經(jīng)濟活動，除了繳納少量的港口服務(wù)費，并不需要支付其他的稅費。郵輪公司認為在海南自貿(mào)港開展海上游航行業(yè)務(wù)，外籍郵輪能夠作為進口營運用交通工具享受相關(guān)免稅政策，但我國海關(guān)并未對此作出認定，而按照國家規(guī)定，作為購進中國的郵輪需要繳納27.53%的合并稅率②，這將大幅增加郵輪公司的運營成本，導(dǎo)致郵輪公司在海南開行海上游航線的積極性不高。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

2. 離島離境免稅退稅政策適用范圍比較有限

離島免稅政策存在限制，免稅商品種類有待豐富。《關(guān)于海南離島旅客免稅購物政策的公告》（財政部2020年第33號）對于海南自貿(mào)港離島免稅制定了詳細的免稅額度、免稅對象以及包括新增的電子產(chǎn)品在內(nèi)的45類離島免稅商品種類。但對比中國香港、新加坡等自由貿(mào)易港，以及韓國、歐洲等成熟的免稅市場和更為多樣化的國際商品品類，目前制定的離島免稅商品目錄存在一定局限，尚需進一步豐富，且缺乏本地生產(chǎn)的國際知名品牌。同時，海南自貿(mào)港對離境退稅的政策設(shè)計考慮不足。離境退稅更多地是面向國際市場的境外旅客，適用離島免稅的本國公民不適用離境退稅。對于離境退稅對象要求限定于居住不超過183天的境外旅客，這一要求較為嚴苛，使得一些在華求學的外籍留學生無法適用離境退稅政策。同時，一些稅收優(yōu)惠政策的設(shè)計因忽視國外品牌代理商國內(nèi)布局的客觀實際，而造成對國內(nèi)渠道采購的歧視，嚴重影響了政策實施效果。

3. 雙“15%”的稅收優(yōu)惠政策惠及范圍有待擴大

在高端和緊缺型人才的個人所得稅超稅負減免方面，海南自貿(mào)港制定了正面人才管理清單以及包括繳納 6個月以上社會保險和簽訂1年以上勞務(wù)合同在內(nèi)的相對嚴密的規(guī)定，這雖然規(guī)范了海南自貿(mào)港的人才引進政策，但也設(shè)定了一定的享受政策門檻，對高端、緊缺人才的引進形成一定阻礙。同時，由于海南的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，市場主體規(guī)模較小，難以達到享受所得稅15%優(yōu)惠政策的門檻。以金融業(yè)為例，目前海南內(nèi)外資銀行、基金、信托，內(nèi)資證券、期貨、財險均無法享受15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，短時間內(nèi)難以依靠海南自身吸引境內(nèi)外金融機構(gòu)和人才落地。

三、以高水平制度型開放加快推動

海南自貿(mào)港高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）綜合施策著力打通試點政策落地的“最后一公里”

1. 積極開展政策落地堵點卡點化解行動

堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一，始終把“落實好早期安排，爭取早期收獲”作為封關(guān)前開展政策落地堵點卡點化解行動的出發(fā)點和落腳點。加強試點政策推進效果階段性評估，重點圍繞市場主體反饋和一線執(zhí)行機構(gòu)（人員）推進過程中反映的突出問題、關(guān)鍵癥結(jié)、推進難點等堵點卡點問題，進行分類梳理與重點研究，明確影響政策落地生效癥結(jié)問題的權(quán)責歸屬，形成協(xié)力解決機制，全力打通影響政策落地生效的“最后一公里”問題。

2. 分步驟分階段有序推進自貿(mào)港試點政策落地生效

目前海南自貿(mào)港涉及服務(wù)業(yè)開放的門類領(lǐng)域最廣、開放力度最大，被充分賦予了“大膽試、大膽闖、自主改”的高水平開放權(quán)限，落地并用足用好現(xiàn)有試點政策是當前的重要任務(wù)。以服務(wù)業(yè)為例，推動實現(xiàn)外商投資旅游業(yè)在準入資格、投資占比、經(jīng)營范圍與國內(nèi)市場主體一致;互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)方面，加快增值電信業(yè)務(wù)放開和基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)有序放開，積極推動數(shù)字貿(mào)易與數(shù)字服務(wù)發(fā)展，試點開展在線數(shù)據(jù)梳理與交易處理等業(yè)務(wù);依托陵水黎安國際教育創(chuàng)新試驗區(qū)，積極探索境外理工農(nóng)醫(yī)大學及職業(yè)院校在海南獨立辦學等。

3. 加快形成全國上下共同參與海南自貿(mào)港建設(shè)的合作局面

站在國內(nèi)國際全局視角來看，海南自由貿(mào)易港建設(shè)是重大國家戰(zhàn)略，是彰顯我國擴大對外開放、積極推動經(jīng)濟全球化決心的重大舉措，全國上下共同推動《總體方案》健康有序?qū)嵤┦菓?yīng)有之義。要以實現(xiàn)2025年封關(guān)運作為導(dǎo)向，全面科學認識自貿(mào)港建設(shè)封關(guān)運作前面臨的內(nèi)外部新挑戰(zhàn)，客觀評價發(fā)展現(xiàn)狀與完成封關(guān)運作要求的差距短板，堅持爭取中央部委支持和自身“大膽試、大膽闖、自主改”相結(jié)合，按照“6+1+4”總體建設(shè)要求，繼續(xù)保持高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略定力，分步驟分階段推動自貿(mào)港建設(shè)不斷取得新進展。加快布局有助于增強自貿(mào)港承接先行先試任務(wù)能力的重大項目、重大平臺、重大工程，積極引導(dǎo)涉外央企在海南布局面向全球、對接高標準的前瞻性項目，加快制度集成創(chuàng)新，推動更多成果盡早收獲。以提升海南自貿(mào)港承接試點政策的基礎(chǔ)能力為導(dǎo)向，全面提升各地區(qū)對海南自貿(mào)港“為國家試制度”的戰(zhàn)略認識，積極參與到自貿(mào)港建設(shè)進程中來，通過人才支援、“飛地”投資、共建園區(qū)等方式，探索形成共同應(yīng)對風險壓力測試、共同享受制度型開放紅利的省際互利合作新格局。與此同時，要在各地“為國家試制度”新開放平臺的制度設(shè)計上，更加注重激勵平臺之間加快協(xié)同開放優(yōu)勢的構(gòu)筑，避免出現(xiàn)爭做“政策洼地”下的惡性競爭。

（二）對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，加快高水平制度型開放先行先試探索

1. 率先在對接CPTPP上開展試點探索

要著力發(fā)揮“為國家試制度”的試驗田作用，始終以對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則開展前瞻性探索，通過制度集成創(chuàng)新為全國開展國際高水平自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則對接提供“樣本”。積極推動在低（零）碳貿(mào)易、勞工、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)、競爭中性、數(shù)字經(jīng)濟、政府采購等國際經(jīng)貿(mào)新議題領(lǐng)域的先行先試，著力避免并積極對沖西方國家所謂以“環(huán)境牌”“人權(quán)牌”“產(chǎn)權(quán)牌”為借口，實施針對我國的新貿(mào)易壁壘。在國有企業(yè)、財政補貼、知識產(chǎn)權(quán)保護等“邊境后”規(guī)則領(lǐng)域，有選擇地借鑒國際高水平規(guī)則標準，試點“競爭中性”原則，促進國企分類改革深化，逐步削減不符合WTO專向性要求的地方補貼，加快新興領(lǐng)域和業(yè)態(tài)知識產(chǎn)權(quán)保護制度建設(shè)。在電信監(jiān)管框架、透明度紀律、市場準入特別是國有控股比例等領(lǐng)域，逐步對接CPTPP規(guī)則。在臨時商業(yè)訪客的簽證發(fā)放、允許境外人士參與我國的資格考試等人員流動便利化領(lǐng)域進一步加大開放力度。

2. 賦予海南自貿(mào)港更高水平開放壓力測試

依托服務(wù)業(yè)擴大開放新增試點和跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單等開放安排疊加優(yōu)勢，堅持“管得住”才能“放得開”的原則，繼續(xù)在統(tǒng)籌開放與安全的基礎(chǔ)上，做好高水平制度型開放壓力測試。進一步擴大金融、電信、醫(yī)療、教育等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放，繼續(xù)加大跨境數(shù)據(jù)流動、資金流動、自然人流動等敏感領(lǐng)域的風險壓力測試。對標國際高水平開放自貿(mào)港制定簡化稅制方案，探索建立銷售稅登記制度，在離岸金融、知識產(chǎn)權(quán)交易、部分資產(chǎn)交易、住房租賃、數(shù)字支付代幣租賃等領(lǐng)域完善稅收豁免、延期繳稅等制度設(shè)計。完善離境購物銷售稅退稅體系，增設(shè)退稅代理點，擴大退稅對象適用范圍，增加退稅物品種類。參照部分區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)自由流動的例外規(guī)定，支持自貿(mào)港探索對個人信息、重大數(shù)據(jù)進行分類管理，對健康、職業(yè)、個性等敏感數(shù)據(jù)實行跨境傳輸評估許可，對非敏感數(shù)據(jù)率先允許其自由流動及非本地化存儲。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

3. 積極探索離岸金融和離岸貿(mào)易相關(guān)制度供給

探索以負面清單為基礎(chǔ)的更高水平金融業(yè)開放，研究快速提供保險服務(wù)、郵政保險實體提供保險服務(wù)等規(guī)則，進一步推動國有控股金融機構(gòu)的公司治理改革。提升本外幣一體化賬戶服務(wù)能力，支持QFLP按照余額管理模式自由匯出匯入資金，推動QDLP試點每年可按一定規(guī)則增發(fā)額度。推動央行數(shù)字人民幣試點工作有序展開，加快應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展離岸金融和跨境結(jié)算，實現(xiàn)跨境支付線上申報材料、購匯、支付。在實施洋浦全球貿(mào)易商計劃的基礎(chǔ)上，優(yōu)化離岸貿(mào)易商“白名單制度”，對離岸業(yè)務(wù)密集且信用良好的大型央企、世界500強跨國企業(yè)給予更為優(yōu)惠的條件。在離岸轉(zhuǎn)手買賣、承包工程境外購買貨物、面向東南亞的資源調(diào)配中心、航運轉(zhuǎn)口等領(lǐng)域提升綜合管理能力。拓展對離岸貿(mào)易企業(yè)和人才的激勵機制，通過限制離岸貿(mào)易對象、控制離岸賬戶資金流動等方式持續(xù)完善離岸業(yè)務(wù)事中事后監(jiān)管制度。

（三）著力補短板強弱項，全面提升自貿(mào)港“為國家試制度”的能力和水平

1. 以重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為抓手，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

自貿(mào)港建設(shè)成敗的關(guān)鍵在于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建，沒有對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)體系，一系列開放安排也將因試點對象缺乏而束之高閣。要立足自貿(mào)港11個重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)，圍繞加快構(gòu)建以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和熱帶特色高效農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的“3+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全面落實外商投資準入負面清單、放寬市場準入若干特別措施和鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄等自貿(mào)港投資自由便利政策，加大對國內(nèi)外龍頭企業(yè)的招引，推動重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)全產(chǎn)業(yè)鏈集聚集群化發(fā)展。加大對科技創(chuàng)新資源的引育力度，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，不斷壯大南繁、深海、航天“陸海空”三大未來產(chǎn)業(yè)。繼續(xù)加強制度集成創(chuàng)新，推動樂城先行區(qū)醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)做大做強。認真落實跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單，圍繞數(shù)字貿(mào)易、運輸服務(wù)、教育服務(wù)、專業(yè)服務(wù)等準入政策，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式快速成長，爭取國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)和數(shù)字貿(mào)易示范區(qū)率先落地。

2. 加快適應(yīng)制度型開放的高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)

人才是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的決定性因素。首先，按照“舉全國之力、聚四方之才”的要求，加大對全國高校畢業(yè)生的引入力度，打造海南成為青年人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的集聚高地。要重點圍繞洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、?？诮瓥|新區(qū)等11個重點園區(qū)發(fā)展需要，積極設(shè)置就業(yè)崗位，研究制定并積極落實人才優(yōu)惠政策，推動更多優(yōu)秀人才以業(yè)而居，不斷平衡海南候鳥型消費人口季節(jié)性漲落的不合理狀況，切實為干事創(chuàng)業(yè)的青年人才提供施展舞臺的空間平臺，不斷提升人才集聚的吸引力。其次，用好海南氣候和適宜休閑度假的獨特優(yōu)勢，著力加強候鳥型人才的引育能力，注重對退居二線的專家學者進行吸引，以定期定量在海南服務(wù)為導(dǎo)向，試點開展中高層次人才短期交流客座機制，打造一批以服務(wù)海南自貿(mào)港建設(shè)為初心使命的候鳥型人才隊伍。再次，以加快推進海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)建設(shè)和陵水黎安國際教育創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)為契機，全面加強海南國際化人才居住環(huán)境設(shè)施建設(shè)，依托自貿(mào)港外籍人才出入便利化舉措，加大對國際中高端人才的集聚能力。

3. 以土地資源集約節(jié)約利用為重點，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)模式

立足海南地理空間狹小的島嶼經(jīng)濟特點，著眼于自貿(mào)港建設(shè)帶動全球優(yōu)質(zhì)高端要素加快集聚的趨勢，統(tǒng)籌短期與長遠，按照“全省一盤棋、全島同城化”的總體部署要求，不斷優(yōu)化配置全島土地資源利用效率。積極借鑒中國香港、新加坡、中國臺灣等小經(jīng)濟體土地資源高效開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗啟示，堅持以“畝產(chǎn)論英雄”或“騰籠換鳥”的超前謀劃來推進高端產(chǎn)業(yè)、先進要素的集聚集群化發(fā)展。加大自貿(mào)港政策壓力風險測試的同時，適時推動以試點政策覆蓋擴圍來實現(xiàn)空間擴圍（擴區(qū)），最終實現(xiàn)全島覆蓋。著眼于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，逐步扭轉(zhuǎn)過度依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)路徑。多措并舉全面落實“房住不炒”，積極引導(dǎo)社會資本向?qū)嶓w經(jīng)濟投資轉(zhuǎn)型，不斷推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化。

4. 加快推進區(qū)域綜合性交通樞紐建設(shè)

以促進海南自貿(mào)港與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動發(fā)展為導(dǎo)向，加快提升瓊州海峽運輸通道過海運輸能力，推進瓊州海峽港行高質(zhì)量一體化。加快融入西部陸海新通道建設(shè)，著力打造洋浦港成為西部陸海新通道的自貿(mào)港端航運樞紐和面向印度洋、太平洋的區(qū)域國際集裝箱中轉(zhuǎn)樞紐港，助力“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略支點建設(shè)。重點加強美蘭、博鰲、鳳凰等機場能力建設(shè)，進一步放寬空域管制與航路航權(quán)限制，加快推進航空區(qū)域門戶樞紐建設(shè)。

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Hainan Free Trade Port： The Foundation and Mission of Institution-Based Opening

Nie Xinwei， Lu Wei

（Institute of Territorial Development and Regional Economics， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100038）27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

Abstract： Hainan Free Trade Port， as the most open form in China at present， plays a leading role in the process of promoting Chinas transformation from the opening of commodity factors to the opening of rules and other institutions. In the past two years since the implementation of the “Overall Plan for the Construction of Hainan Free Trade Port”， pilot explorations such as trade and investment liberalization and facilitation based on the “6+1+4” system design have formed a series of preliminary results， which have effectively promoted the Hainan Free Trade Port. high-quality development. However， it should also be noted that the construction of Hainan Free Trade Port is facing challenges such as the restructuring of global economic and trade rules superimposed by the impact of the epidemic， weak industrial foundation， high logistics and transportation costs， a large shortage of mid-to-high-end talents， and imperfect financial infrastructure. A series of pilot projects There are many blocking points， difficulties and pain points in the implementation of the policy， and the incompatibility of incentives also makes it impossible to maximize the release of the institutional dividends of special tax arrangements. To accelerate the construction of the Hainan Free Trade Port， we must focus on the construction of a new system of a higher-level open economy. On the basis of coordinating openness and security， continue to increase risk and stress tests， accelerate the pace of system integration and innovation， and focus on solving problems such as the implementation of pilot policies. ， by improving the sense of gain of enterprises， and continuously improve the international image of high-level openness， thereby realizing a new situation of global high-quality resource elements gathering and enabling the high-quality development of free trade ports.

Key words： Institution-Based Opening Hainan; Free Trade Port; Negative List; High-Quality Development

（收稿日期：2022-05-13? ?責任編輯：張 潔）27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452