基于史密斯模型的退役軍人普惠與優(yōu)待疊加政策實施路徑研究

■ 王鼎量 王鐵驪 李礫

退役軍人保障政策事關國家軍隊改革和國防現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力建設的重要內(nèi)容，是政府改革和社會保障的重要部分。2020 年11 月，我國出臺第一部專門為保障退役軍人權益而制定的法律，提出了普惠與優(yōu)待疊加政策，其核心要義是指退役軍人的待遇取決于其在服役期間的表現(xiàn)，貢獻越大優(yōu)待越多。當前，我國退役軍人有5700多萬名，且每年都有十幾萬人退役。這就要求優(yōu)撫政策應該突出貢獻激勵的屬性，堅持普惠與優(yōu)待疊加政策（下文簡稱“疊加政策”）、保障水平與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相匹配，使退役軍人更加充分更加公平地享有改革發(fā)展成果。所以，“疊加政策”對于退役軍人保障體系是一個極其重要的支撐。本文嘗試使用史密斯政策執(zhí)行模型，對“疊加政策”在退役軍人保障法中的實施路徑進行研究。

一、理論模型與分析框架

依據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型[1]，有4 個影響政策執(zhí)行效果的關鍵變量：理想化政策、目標群體、實施機構和環(huán)境因素，他們彼此之間的關系如圖1 所示。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型圖

依據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型，構建退役軍人保障采取“疊加政策”執(zhí)行的分析框架如圖2。

圖2 “疊加政策”執(zhí)行的分析框架

本研究以史密斯政策執(zhí)行模型為指導，結合我國民政局、國家統(tǒng)計局、退役軍人事務部等官方網(wǎng)站獲取的有關退役軍人保障相關政策的文件，并以知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)、維普網(wǎng)作為數(shù)據(jù)來源，對退役軍人保障政策執(zhí)行過程中存在的問題及原因進行分析。具體檢索時間為2011-01—2021-11，以“主題=退役軍人保障”進行檢索，共檢索文獻948 篇，通過閱讀文獻題目、摘要等剔除與退役軍人保障主題不相關的，對退役軍人保障政策問題、原因、對策等內(nèi)容分析較少的，會議通知、征稿廣告等無效題錄共698 篇；最終納入合格文獻250 篇。

二、普惠與優(yōu)待疊加政策執(zhí)行效果分析

（一）理想化政策分析

1.政策解讀力度不夠強。隨著政府信息公開條例的修訂完善，國家越來越重視信息公開工作，公民的知情權、參與權、監(jiān)督權意識也逐漸增強，只有少部分地方各級政府網(wǎng)站能做到全面解讀政策，內(nèi)容也較為晦澀，很難滿足目標對象的需求，且大多數(shù)網(wǎng)站仍處于初始階段，甚至有的只設欄目沒有相關內(nèi)容，有的解讀數(shù)量只占十之一二[2]。在現(xiàn)實工作中，由于受政策文件自身篇幅、體例、通用性等因素制約，政策本身往往宏觀性比較強，基層和目標對象難免出現(xiàn)理解不到位、執(zhí)行效果打折扣的問題。

2.目標對象身份有沖突。不少目標對象擁有雙重或多重身份（例如目標對象既是退役軍人，還是烈屬等），但其撫恤金及其他生活補助，只按身份中金額最高的一種發(fā)給目標對象，這種“限高制”的政策顯然是不合理的，人為的限制，即帶來了事實上的不公平，也不符合實事求是的原則[3]。根據(jù)“疊加政策”，優(yōu)撫對象在依法享受普惠待遇的基礎上，根據(jù)服役期間的貢獻，可依法疊加享受相應的優(yōu)待，既然能擁有多重身份，其作出的貢獻程度是毋庸置疑的，但只能按最高標準發(fā)放補助，這不僅會對優(yōu)撫對象帶來經(jīng)濟上的損失與情感上的傷害，進而還會引發(fā)新的信訪和不穩(wěn)定性。

3.優(yōu)待內(nèi)容規(guī)定不精細。雖然退役軍人保障法采取“疊加政策”，優(yōu)待與服役期間所作的貢獻掛鉤，明確了優(yōu)待邊界。但優(yōu)待標準與優(yōu)待強度不清晰（例如目標對象享受優(yōu)待需要的條件、保障機構針對不同層次優(yōu)撫對象給予保障的標準和程度），且政策內(nèi)容過于抽象籠統(tǒng)、缺乏實際操作性[4]。

（二）政策執(zhí)行機制分析

1.執(zhí)行機構組織邊界不清。我國退役軍人保障法的實施機構是指具體負責執(zhí)行退役軍人福利優(yōu)待保障的機構、組織、人員等，是政策執(zhí)行的主體。為了實現(xiàn)保障政策目標，會經(jīng)歷政策具體化或重新規(guī)范的過程，層層部門“上傳下達”，還會牽扯許多政府職能部門，需要各個部門溝通與協(xié)同合作。但這就會出現(xiàn)各層級政府等部門之間“權責利”的邊界劃分不清，一旦涉及到部門的利益問題，保障政策的執(zhí)行就會受阻。這種因?qū)蛹壭耘c多部門統(tǒng)領的特點就會滋生管理不到位、權力會越位、關系間錯位等問題。

2.基層執(zhí)行機構服務能力弱。根據(jù)國務院辦公廳的數(shù)據(jù)，截止到2018 年底，全國23 個省都成立了省級退役軍人服務中心，按照政策要求，每個省還需要成立省、市、縣、鄉(xiāng)村四級退役軍人服務中心，僅河北省與天津省成立了四級服務中心，還有些艱苦偏遠地區(qū)，甚至連服務中心都沒有，因而其機構覆蓋面仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，全國有64 萬余個退役軍人服務中心，但在參加示范評比時，僅有24516 個服務中心能達到標準，其比例僅占3.8%，大部分服務中心在服務保障標準方面還需加強。

3.政策執(zhí)行監(jiān)督實施有偏差。我國退役軍人保障法的政策執(zhí)行監(jiān)督評價主要有3 個層次：一是上級督查。這是最重要的督查方式，包括對退役軍人服務中心的保障指標和數(shù)據(jù)，如服務中心的組建、人員、財政、考核等內(nèi)容，尤其強調(diào)優(yōu)待對象的覆蓋率。上級監(jiān)督有非常明顯的優(yōu)勢：考核的結果與獎懲有關，比較容易達到預期目標。二是自查自糾。保障機構自查自糾，通過對本機構的工作事項進行自評，并上報審核。這種方式固然省時省力，但是由于利益關系，也有“教練員、裁判員和運動員”集一身的弊端。三是以享受優(yōu)待為主體的退役軍人的社會監(jiān)督。退役軍人對退役軍人服務中心的滿意度評價是社會監(jiān)督的重要方式。通過社會監(jiān)督，增強退役軍人對保障政策的信任度與滿意度，提高保障服務質(zhì)量。

（三）政策目標群體分析

首先要明確“疊加政策”的目標群體是指政策執(zhí)行的對象。2020 年11 月《退役軍人保障法》正式出臺，其中第四十八條明確指出，各級政府應當堅持“疊加政策”，優(yōu)撫對象在依法享受普惠待遇的基礎上，根據(jù)服役期間所做的貢獻，可依法疊加享受相應的優(yōu)待。很顯然，目標群體是退役軍人，他們是政策目標的最終受益者。在政策執(zhí)行的過程中，退役軍人對撫恤政策的了解程度、退役軍人對優(yōu)待原則的信任度和滿意度、退役軍人的素養(yǎng)和態(tài)度以及他們以前的經(jīng)驗看法等都會對政策產(chǎn)生一定的影響，因此針對退役軍人個人的態(tài)度與意愿需要更進一步的分析。

（四）政策執(zhí)行環(huán)境分析

1.軍地銜接協(xié)同受阻礙。首先，在軍地機構設置方面，軍隊中管理軍人優(yōu)待保障政策的機構一般設置在軍總部、軍區(qū)，級別較高；而地方處理軍人優(yōu)待保障事務的機構大多設在基層民政局，由此帶來軍地銜接不通暢、信息數(shù)據(jù)閉塞隔絕的問題。其次，從地方執(zhí)行機構的運行機制來看，各機構的職能都相對獨立，無法解決退役軍人“一站式”服務的需求，除此之外，軍地機構之間各司其職，缺乏溝通交流和協(xié)商決策的協(xié)同機制，由此導致總體合作治理規(guī)模小、領域交叉滲透功能弱等普遍現(xiàn)象。

2.央地財政投入差異大。作為一項公共政策，疊加政策需要政府財政大力支撐。當前我國退役軍人保障政策中，政府撥款是優(yōu)撫補助的主要經(jīng)濟來源，少部分資金則是由社會組織、基金會等非政府組織捐贈。盡管政府投入的保障經(jīng)費每年都在持續(xù)增加，但仍出現(xiàn)央地兩級政府在承擔退役軍人安置責任上的錯位，據(jù)統(tǒng)計，在2015-2018 年期間，中央政府支出比重為0.01%，而地方的財政支出比重為99.99%，這種嚴重不平衡的財政投入情況，使得地方政府因資金匱乏難以將政策落到實處，阻礙了疊加政策的推進。

3.目標對象待遇意識弱。首先，全民國防意識有所淡化。在和平年代，沒有戰(zhàn)爭的硝煙，社會和諧發(fā)展，加上軍人職業(yè)具有特殊性以及保密性，導致軍人的存在感很低，就會有人產(chǎn)生軍人可有可無的想法，將軍人的合法權益看成是特殊權力，與公民爭奪公共資源。其次，目標對象不了解應該享受哪種待遇。沒有專門的優(yōu)待目錄清單，部分年長、殘疾或者學歷較低的退役軍人，面對繁雜的保障政策時，無法一一解讀，進而無法了解自己應該享受哪些待遇。最后，軍人職業(yè)的認同感越來越低。隨著時代的發(fā)展，公民的價值觀有所轉(zhuǎn)變，對軍人職業(yè)的認同感越來越低，在處理緊急事務需要加急處理或者排隊看病的時候，部分群眾會對“軍人依法優(yōu)先”的提出質(zhì)疑，而目標對象常常為了避免與群眾發(fā)生矛盾與沖突，便會放棄應有的合法權益[5]。

三、退役軍人保障采取“疊加政策”的路徑優(yōu)化

（一）優(yōu)化政策，增強解讀與完善內(nèi)容

1.加大政策解讀力度。一是政策解讀要及時。及時的政策解讀是保障目標對象的關鍵，及時解讀政策的內(nèi)容、背景、目的等，以及重點關鍵詞、理解的難點、落實的措施等。二是政策解讀要規(guī)范。要將政策解讀納入規(guī)范化管理，在研究出臺法規(guī)細則的時候。必須同步考慮到解讀方案，這是政策出臺的必要條件，也是政策解讀的規(guī)范起點。三是政策解讀形式要多樣。政策解讀應該要注重圖文并茂、聲像結合、靈活采用文字稿件、政策問答、在線訪談、新聞發(fā)布會等形式，將政策理論用通俗易懂的語言、目標對象樂于接受的方式講清楚、說明白，切實提升政策解讀的親和力和吸引力。

2.健全法律法規(guī)細則。退役軍人保障法只是宏觀上的政策規(guī)定，還需要從微觀層面進一步細化，需要出臺配套的意見、規(guī)范與細則，才能落實相應的原則。地方政府以及相關部門應當以退役軍人保障法為主，以補充出臺意見、規(guī)范和細則為基礎，及時廢除清理失效的法律法規(guī)，從各個層面完善退役軍人優(yōu)撫的立法工作，形成配套互補的退役軍人事務法律體系。例如加快修訂更新《軍人撫恤優(yōu)待條例》，頒布《退役軍人普惠與優(yōu)待疊加政策》等具體實施細則，且提升其法律地位，界清優(yōu)撫對象及相應能享受的優(yōu)待如何疊加等問題，減少原則化模糊化的規(guī)定。

（二）完善政策執(zhí)行機制

1.增強多元部門的聯(lián)通合作。多元部門聯(lián)通合作可以分為三個層面。一是縱向合作：主要是不同級別政府之間的縱向合作。這種科層制的垂直結構表現(xiàn)為地方各級政府到退役軍人服務中心，依據(jù)各種政策法規(guī)、意見條例，從制度上建立一套自上而下的政策執(zhí)行體系，主要包括執(zhí)行機構、考核機構、監(jiān)管機構等，確保保障政策落實落地。二是橫向合作：各級政府跨部門合作，主要以退役軍人事務局、民政局、財政局、教育局、人力資源與社保局、交通局、住建局等多部門有效聯(lián)通合作，推進政策執(zhí)行。三是政府與非政府部門之間：《退役軍人保障法》第一章第十條規(guī)定：通過建立“政府+企業(yè)+社會力量”的保障模式，鼓勵成立基金會，引導社會組織、企業(yè)等進行慈善捐助、志愿活動，拓寬退役軍人保障服務的渠道。

2.構建內(nèi)外協(xié)同的監(jiān)督機制。為加強監(jiān)督機制，充分保障退役軍人的優(yōu)待權益，需要從內(nèi)部與外部兩方面進行。

內(nèi)部監(jiān)督：《退役軍人保障法》第九章明確了法律責任，對未按照規(guī)定確定安置待遇；出具虛假文件；挪用、截留、私分退役保障工作經(jīng)費；違反規(guī)定確定優(yōu)待對象、標準、數(shù)額的；利用職務牟利的；對直接負責人和其他直接責任人依法給予相應處分。有了法律作為支撐，上級保障機構要及時對下級進行督查、抽查，配合日常監(jiān)督與專項監(jiān)督進行，地方政策執(zhí)行者如實匯報保障工作執(zhí)行情況且日常監(jiān)督能夠達到監(jiān)督目的，上級部門則可以減少專項監(jiān)督的次數(shù)。

外部監(jiān)督：退役軍人事務部及工作人員履行退役軍人保障法職責，主動接受外部監(jiān)督，且開通信訪通道，積極傾聽目標對象的意見與建議，改進執(zhí)法工作，采取在線信訪、大眾媒體連線（人民日報、廣播、報刊、抖音等）、健全來訪來信通道，及時為退役軍人以及群眾反映問題、參與監(jiān)督提供暢通的渠道。

（三）促進對象認知與政策認同

1.強化宣傳，提高目標對象認知。退役軍人對“疊加政策”知曉與否，與政策實施機構的宣傳水平與力度分不開，這是彌補退役軍人對政策了解不足的主要手段。要充分利用多媒體、報刊、雜志、網(wǎng)絡、社區(qū)、入戶、抖音等各種媒介，通過簡化政策內(nèi)容，介紹“疊加政策”的定義、內(nèi)容以及符合條件的政策對象，提高退役軍人對政策的知曉率。與此同時，還要推廣其他地區(qū)的典型、先進、優(yōu)秀單位的做法，例如浙江市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋式”退役軍人服務站的實踐經(jīng)驗，開展宣講經(jīng)驗交流會，學習他們?nèi)绾斡行嵤隘B加政策”的做法。

2.有機整合，實現(xiàn)優(yōu)待政策認同。政策認同在政策執(zhí)行的過程中十分重要，是政策執(zhí)行成功與否的中重要因素之一。黨的十九大報告提出：“讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”。從國家決策層面，《退役軍人保障法》作為我國首部關于退役軍人權益的法律，其地位毋庸置疑；從專業(yè)專家層面，由于處于初步階段，在征詢其意見和建議的時候，會出現(xiàn)一定的利益差異；從目標群體層面，出臺保障法固然是利好，但是否符合自身的情況又是值得思考的。因此，需要通過有機整合，靈活地協(xié)調(diào)好各層面的沖突與矛盾。要通過溝通，集思廣益，增強與地方、群眾、專家和優(yōu)撫對象互動，消除認識誤區(qū)，盡量滿足各層面合理、合法、可行的訴求；協(xié)調(diào)好個人、群體和組織的關系，兼顧國家、社會和個人的契約，實現(xiàn)各層面有機整合，從而讓他們對保障政策認同。這樣在高度民意認同的情況下，才能使社會尊崇軍人職業(yè)，保障政策才能得到最大程度的認同。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

1.構建軍地協(xié)同合作環(huán)境。退役軍人退出現(xiàn)役后，其優(yōu)待保障工作仍是與軍隊息息相關的，為此需要做到：一是積極構建軍地協(xié)同合作機制平臺，實現(xiàn)軍地信息共享機制、資源整合優(yōu)化配置機制與協(xié)同創(chuàng)新成果管理與運營機制。構建“軍地一體化”的退役軍人優(yōu)待保障機制，例如在辦理事務的時候，真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，優(yōu)撫對象少跑腿”的情況；雖然很多軍人的專業(yè)和崗位是無法軍地兼通的，但有一些也是軍地都有的，比如駕駛員、教師、醫(yī)護人員、廚師等，在排除保密與安全等因素后，這些應該得到銜接與承認。二是形成軍地協(xié)同合作制度保障，構建高效協(xié)同的組織管理體系，建立系統(tǒng)完備的政策制度體系和形成動態(tài)反饋與重塑機制。這樣可以解決軍地協(xié)同保障中多頭管理、各自為政等問題。還可以解決隨著政策目標與任務與時俱進，軍地協(xié)同合作需要適應新環(huán)境而存在的反饋不及時、信息不對稱等問題。

2.拓寬保障經(jīng)費來源途徑。在任何政體下，中央集權與地方分權都是存在的，只不過存在程度上的差異。但也要引起我們的重視，這是影響政策落實執(zhí)行的重要因素。所以，我們要盡量平衡央地經(jīng)濟環(huán)境，通過中央與地方之間的漸進式分權策略與法治化保障[6]，可以有效地完善央地關系；增加轉(zhuǎn)移支付或增加中央政府的“事權”比重；只有在市場經(jīng)濟條件下相對平等地對待地方，并適當照顧地方利益，通過制度和法律來規(guī)范雙方權責，才能處理好央地財政關系；筆者認為，在采取疊加政策的時候，在優(yōu)待疊加方面，按一定的比例以中央財政為主體支付補助，以此減輕地方政府財政的壓力。由此，妥當處理好央地財政關系才能順利地執(zhí)行政策，讓政策落實落地。

3.樹立良好優(yōu)撫對象形象。首先，宣傳普及退役軍人的福利優(yōu)待保障政策。以往都是以注重物質(zhì)為主的優(yōu)撫，現(xiàn)在也要注重精神上的激勵與宣傳，例如邀請在服役期間表現(xiàn)優(yōu)異、立功受獎的退役軍人作為當?shù)氐男蜗蟠笫?，宣傳其在服役期間的優(yōu)秀事跡；利用多媒體、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術宣傳優(yōu)撫對象的積極精神；此外，還要結合優(yōu)撫對象在服役期間所作的貢獻，匹配相應的優(yōu)待，樹立貢獻越大優(yōu)待越多的導向。