黃石市老年助餐服務(wù)政策執(zhí)行效果研究*
——基于史密斯政策執(zhí)行模型

饒 晶

（湖北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，湖北 黃石，435002）

政策執(zhí)行是公共政策過程的重要組成，美國政策學(xué)者史密斯的政策執(zhí)行過程模型是眾多政策實施模型中的經(jīng)典之一。1973年，他在Thepolicy implementation process這本書中首次提出關(guān)于政策執(zhí)行過程影響因素的分析框架，并認(rèn)為影響政策執(zhí)行效果的四大核心因素為政策環(huán)境、政策內(nèi)容、目標(biāo)群體和執(zhí)行機(jī)構(gòu)［1］。本文以史密斯政策執(zhí)行模型為理論支撐，通過四大核心要素考量黃石市老年助餐服務(wù)政策執(zhí)行效果。

一、老年助餐服務(wù)政策在黃石市的執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）黃石市老年助餐服務(wù)政策的發(fā)展現(xiàn)狀

黃石市老年助餐服務(wù)的提出源于《黃石市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》（黃政發(fā)［2015］10號）中的一項政策，即“通過項目委托、購買服務(wù)、以獎代補(bǔ)等多種措施，積極培育居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)上門為老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助急等定制服務(wù)?！保?］目前，黃石市老年助餐服務(wù)補(bǔ)貼主要分為補(bǔ)貼給目標(biāo)群體、補(bǔ)貼給運營機(jī)構(gòu)和以獎代補(bǔ)三種類型；助餐定價標(biāo)準(zhǔn)遵循讓利、微利原則，指導(dǎo)價為每餐10元左右，可根據(jù)特殊困難群體需求及市場因素適當(dāng)調(diào)整，收費方式為現(xiàn)金結(jié)算或刷助餐卡；助餐點建設(shè)既可以由社區(qū)牽頭，尋求與企業(yè)（餐飲、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）或公益組織合作，也可以由社區(qū)獨立完成；申請承辦資格時需經(jīng)各區(qū)市場監(jiān)督管理局、民政局聯(lián)合審定，報市民政局備案。

（二）黃石市老年助餐服務(wù)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運營現(xiàn)狀

黃石市老年助餐服務(wù)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運營并非一帆風(fēng)順。從一開始的難以為繼到向市場借力再到培育智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，老年助餐服務(wù)漸入佳境，有效實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。目前，黃石市共有15個社區(qū)和2個村設(shè)有助餐點，政策執(zhí)行初期，助餐點運營效果并不理想，特別是在2020年新冠疫情發(fā)生后，近七成助餐點處于即將關(guān)閉、已關(guān)閉、半開放（不定時開放）、封閉管理（只對住在居家養(yǎng)老服務(wù)中心的老年人提供助餐）的狀態(tài)。

為此，黃石市政府與助餐執(zhí)行機(jī)構(gòu)積極研討，達(dá)成了以市場化運作實現(xiàn)助餐點良性運營的共識，鼓勵助餐點打開經(jīng)營思路，拓展其它養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)。一方面，繼續(xù)擴(kuò)大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心規(guī)模，增加用戶量，吸引更多服務(wù)商參與，豐富養(yǎng)老服務(wù)項目。用助餐服務(wù)帶動助浴、助潔、助樂和助醫(yī)等服務(wù)，同時，用這些服務(wù)的盈利彌補(bǔ)助餐服務(wù)的虧損。另一方面，建設(shè)市、區(qū)級智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，實現(xiàn)老年人服務(wù)需求與服務(wù)商供給的有效對接［3］。

（三）黃石市老年助餐服務(wù)政策目標(biāo)群體的使用現(xiàn)狀

本次調(diào)研對黃石市牧羊湖社區(qū)、八泉社區(qū)、澄月社區(qū)、冶礦路社區(qū)、勝利路社區(qū)、康寧社區(qū)、勝陽港社區(qū)等7個社區(qū)278名老年人進(jìn)行問卷調(diào)查，其中女性占64.6%，男性占35.4%，有效回收問卷272份，調(diào)研結(jié)果如下。

1.使用助餐服務(wù)的目標(biāo)群體特征

使用助餐服務(wù)的目標(biāo)群體主要有以下兩個特征。

（1）年齡主要集中在70-89歲

使用助餐服務(wù)的目標(biāo)群體年齡主要集中在70-89歲，69歲以下老年人對助餐服務(wù)也有一定需求（圖1）。因此，在完善老年助餐服務(wù)政策時，可重點關(guān)注70-89周歲的老年人，向其提供政策傾斜，對69歲以下老年人采取優(yōu)惠政策，鼓勵其到助餐點就近用餐，對90歲以上老年人提供集中配送服務(wù)。

圖1 使用助餐服務(wù)的目標(biāo)群體年齡分布情況

調(diào)查對象中，有完全生活自理能力的老年人占比73.3%，傾向于不使用助餐服務(wù)（圖2），而是自己在家做飯；生活部分不能自理和完全不能自理的老年人使用助餐服務(wù)的占比分別為45.6%、40.2%。因此，老年助餐服務(wù)的重點人群應(yīng)為生活部分不能自理和完全不能自理的老年人，生活有完全自理能力的老年人可考慮劃為潛在消費群體。

圖2 不同自理能力的老年人使用助餐服務(wù)的情況

（2）生活自理能力較低

2.目標(biāo)群體對助餐價格的評價

助餐點的中晚餐一般提供10元、8元、6元三種套餐，均價在8元左右。超過70%的老年人認(rèn)為當(dāng)前菜品價格適中，將近20%的老年人甚至認(rèn)為定價偏低，擔(dān)心助餐點虧損，低于10%的老年人認(rèn)為當(dāng)前價格偏高（圖3）。由此可見，助餐點的菜品定價比較合理，甚至偏低，為保證助餐點經(jīng)營的可持續(xù)性，可考慮小幅度上調(diào)助餐價格。

圖3 目標(biāo)群體對助餐價格的評價

3.目標(biāo)群體對飯菜口味、營養(yǎng)搭配及助餐點衛(wèi)生狀況的滿意度

目標(biāo)群體對飯菜口味、營養(yǎng)搭配及助餐點衛(wèi)生狀況的滿意度均較高（圖4）。值得注意的是，在飯菜營養(yǎng)搭配和助餐點衛(wèi)生狀況方面，分別有28.55%和16.27%的老年人認(rèn)為一般，4.7%和5.24%的老年人感到不滿意，有3.35%和2.22%的老年人感到非常不滿意。這說明老年人除吃飽外，對助餐點的菜品營養(yǎng)搭配、食品安全、就餐環(huán)境及服務(wù)質(zhì)量等有更高要求。老年助餐服務(wù)政策應(yīng)針對這些多元化需求，加快專業(yè)服務(wù)人員隊伍建設(shè)及公共基礎(chǔ)設(shè)施的適老化改造。

圖4 目標(biāo)群體對飯菜口味、營養(yǎng)搭配及助餐點衛(wèi)生狀況的滿意度

4.目標(biāo)群體對黃石市老年助餐服務(wù)政策的整體評價

將近六成左右（59.9%）的老年人認(rèn)為老年助餐服務(wù)政策帶來良好的社會效益（圖5），滿足了大部分老年人的生活需求，較好地解決老年人吃飯難的問題。認(rèn)為老年助餐服務(wù)政策作用一般或可有可無的老年人，主要是因為生活有完全自理能力且有在家做飯的習(xí)慣，他們對助餐服務(wù)的需求較低。

圖5 目標(biāo)群體對黃石市老年助餐服務(wù)政策的整體評價

（四）黃石市老年助餐服務(wù)政策的外部環(huán)境

黃石市注重搭建老年人的社會支持體系和打造孝老敬老的文化環(huán)境，引導(dǎo)公益慈善機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)組織參與老年助餐服務(wù)，形成“志愿者+社工”服務(wù)模式，重點關(guān)注空巢、失獨、失能等特殊困難老年群體的送餐問題。如黃石市葉家塘社區(qū)成立的“鄰里嘉”志愿服務(wù)團(tuán)隊，發(fā)動轄區(qū)內(nèi)的各社會組織、企業(yè)、商鋪等及愛心人士共駐共建，免費為特殊困難老年群體提供送餐上門服務(wù)。

二、黃石市老年助餐服務(wù)政策執(zhí)行的成效分析

（一）政策層面：老年助餐服務(wù)政策的服務(wù)對象進(jìn)一步精準(zhǔn)化

黃石市老年助餐的服務(wù)對象經(jīng)歷了從統(tǒng)一確定到精細(xì)劃分的過程，助餐方式根據(jù)服務(wù)對象的不同而靈活選擇。黃石市政府剛出臺相關(guān)政策時，僅將目標(biāo)群體界定為所有60歲及以上老年人，助餐方式主要為集中就餐。但隨著助餐政策的貫徹推進(jìn)，各區(qū)進(jìn)行了具體摸排調(diào)查，服務(wù)對象的劃分變得更為清晰，助餐方式更為靈活、人性化。如黃石市下陸區(qū)剛開始是針對年滿60周歲、身體健康且具有行動能力的老年人采用集中就餐的方式進(jìn)行助餐，但隨著該區(qū)高齡、空巢、失能、失獨等特殊老年群體數(shù)量持續(xù)增加，下陸區(qū)利用“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”服務(wù)平臺對轄區(qū)內(nèi)80歲以上的高齡老人、65歲以上的失能、半失能孤寡老人提供（電話）送餐服務(wù)，重點滿足高齡、空巢（留守）、失能、殘疾等特殊困難老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面：助餐點成為老年人實現(xiàn)自我價值的交流、互助平臺

黃石市助餐點積極建設(shè)文體康樂等配套設(shè)施，將精神慰藉、醫(yī)療康復(fù)、心理疏導(dǎo)、文化教育及休閑娛樂等服務(wù)融入配餐服務(wù)體系，不僅讓老年人吃得舒心、暖心，還將助餐服務(wù)與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有機(jī)結(jié)合，搭建了一個交流互助、融入社會的平臺，增強(qiáng)了老年人之間的互助溝通，推動老年友好型社區(qū)的建設(shè)發(fā)展。

（三）目標(biāo)群體層面：助餐服務(wù)提升了老年人生活幸福感

一直以來，由于老年人自己做飯耗時、耗力、飯菜品種少，而自身飯量小，因此，湊合著吃一口或做一頓吃好幾餐的現(xiàn)象較為常見。黃石市老年助餐服務(wù)從老年人的日常生活細(xì)節(jié)入手，讓老年人從買菜做飯的家務(wù)勞動中解脫出來，解決了其一日三餐，使老年人能及時吃上營養(yǎng)衛(wèi)生、品種多樣、價格實惠的飯菜，有效提升老年人生活幸福感。

（四）政策環(huán)境層面：助餐服務(wù)成為居家養(yǎng)老的有益補(bǔ)充

當(dāng)家庭養(yǎng)老功能弱化時，老年人更傾向于使用市場化服務(wù)或社會化服務(wù)［3］。獨居老人及與子女一起生活的老年人（圖6），由于無人照料或因子女上班而無暇照料，更多通過助餐服務(wù)解決吃飯問題。因此，老年助餐服務(wù)成為居家照料資源緊缺狀態(tài)下的有益補(bǔ)充，有效減輕人口老齡化給社會、家庭帶來的負(fù)擔(dān)。

圖6 不同居住方式的老年人使用助餐服務(wù)的情況

三、黃石市老年助餐服務(wù)政策執(zhí)行中面臨的現(xiàn)實問題

（一）助餐服務(wù)政策的實施未實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)

目前，黃石市助餐服務(wù)政策在執(zhí)行中均存在規(guī)模瓶頸致使發(fā)展后勁不足的問題。而助餐服務(wù)的規(guī)模瓶頸主要包括助餐人數(shù)和助餐空間等兩個因素，當(dāng)助餐人數(shù)未達(dá)到一定規(guī)模，服務(wù)商會通過提高菜品價格或降低服務(wù)質(zhì)量來維持收支平衡，這將導(dǎo)致助餐規(guī)模進(jìn)一步縮減；當(dāng)助餐空間不足，會使得部分有用餐需求的老年人沒有機(jī)會使用助餐服務(wù)，這將會阻礙助餐服務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)充及其它潛在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)的拓展。

（二）助餐點面臨營利與公益兩難

助餐服務(wù)是養(yǎng)老福利服務(wù)體系的一個重要組成部分，具有公益、普惠的性質(zhì)，在服務(wù)提供的過程中應(yīng)是非營利，即使存在微利，也會將其投入再生產(chǎn)。然而企業(yè)追求利潤最大化，造成較多助餐點在提供老年助餐服務(wù)時面臨營利和公益的兩難［4］。在黃石市助餐服務(wù)政策執(zhí)行前期，較多中小型餐飲企業(yè)陷入節(jié)約成本、降低質(zhì)量—助餐人數(shù)減少—助餐成本增加—再次降低質(zhì)量的惡性循環(huán)，老年人和助餐企業(yè)的利益均受到損害，助餐企業(yè)的積極性也受到影響，致使較多企業(yè)最終選擇退出助餐服務(wù)體系。

（三）目標(biāo)群體的補(bǔ)貼受益面較窄

經(jīng)調(diào)研，近六成的老年人在無政府補(bǔ)貼的情況下，不會使用助餐服務(wù)（圖7）。黃石市老年助餐服務(wù)雖推出了“一元幸福餐”，但其受益對象僅僅為低保、90歲以上老年人和重度殘疾人員。因此，目前該服務(wù)補(bǔ)貼的受益對象仍集中于失能、高齡及經(jīng)濟(jì)困難的老年群體，而對于生活能基本自理、經(jīng)濟(jì)相對困難的其他老年群體，由于沒有任何補(bǔ)貼，他們對助餐服務(wù)只能望而卻步。

圖7 如無政府補(bǔ)貼是否使用助餐服務(wù)的調(diào)查情況

（四）社工機(jī)構(gòu)及志愿者組織參與度較低

當(dāng)前，社工機(jī)構(gòu)及志愿者組織在老年助餐服務(wù)中扮演著越來越重要的角色。社工及志愿者上門助餐不僅是解決特殊困難老年群體吃飯難的問題，其“一頓飯的陪伴”理念與實踐更是打通了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”［5］，在送餐過程中與老年人拉拉家常，了解其生活困難和精神需求，為其排憂解難、安撫情緒。但目前，黃石市助餐服務(wù)主要由社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或餐飲企業(yè)承接，社工機(jī)構(gòu)及志愿者組織參與度較低，老年助餐服務(wù)的質(zhì)量難以得到進(jìn)一步提高。

四、老年助餐服務(wù)政策的優(yōu)化策略

（一）構(gòu)建“中央廚房+社區(qū)助餐點+上門送餐”三級助餐網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)集約化經(jīng)營

“中央廚房”既可把食材集中烹飪加工成成品或半成品，然后配送至社區(qū)助餐點再加熱或進(jìn)行套餐組合后銷售，也可以制作后直接銷售配送給客戶。它的最大優(yōu)勢在于通過集約采購、生產(chǎn)來實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。根據(jù)當(dāng)?shù)乩夏耆说膮^(qū)域分布、社區(qū)周邊公共設(shè)施布局等情況，實行“中央廚房”運作模式，合理設(shè)置社區(qū)助餐點，可以實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)配，集約化發(fā)展，降低運營成本，節(jié)省社區(qū)資源，有效實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

（二）探索反哺式經(jīng)營方式，破解助餐點公益與營利兩難

如何在為老年人提供低價助餐服務(wù)的同時又能讓助餐點保本運營成為困擾服務(wù)商的難題。目前，反哺式經(jīng)營是一種值得探索的方式。具體來說，一是圍繞老年人的多樣化需求打造“一條龍”式基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)，通過家庭照料、醫(yī)療康復(fù)等基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)項目反哺助餐服務(wù)，實現(xiàn)助餐點的自我“造血”；二是通過面向60歲以下個人及企事業(yè)單位提供市場價餐食，彌補(bǔ)助餐點虧損。

（三）普惠與特惠相結(jié)合，擴(kuò)大目標(biāo)群體的補(bǔ)貼受益面

助餐服務(wù)補(bǔ)貼的普惠對象為60周歲及以上老年人，按年齡段為其提供固定補(bǔ)貼，如上海市嘉定區(qū)菊園新區(qū)60-79歲的補(bǔ)助1元/餐，80-89歲的補(bǔ)助3元/餐，90-99歲的補(bǔ)助4元/餐，100歲以上的老年人享受免費助餐。在固定補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，對特惠對象進(jìn)行額外補(bǔ)貼。目前，黃石市的特惠對象僅為低保、90歲以上老年人和重度殘疾人員，在條件允許的前提下，該對象范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大，考慮將月收入低于全市城鎮(zhèn)企業(yè)月平均養(yǎng)老金的老年人、失獨家庭及長護(hù)險享受對象等作為特惠受益人群。

（四）打造“以老助老”社會環(huán)境，吸納低齡老年志愿者加入助餐服務(wù)隊伍

與其他年齡段志愿者相比，退休后的低齡老年志愿者在經(jīng)驗、時間等方面有較大優(yōu)勢，與高齡老年人的溝通也更順暢。積極培育低齡老年志愿者，讓其為行動不便的孤寡、高齡、獨居老年人提供上門助餐服務(wù)，不僅可以盡早發(fā)現(xiàn)并預(yù)防該群體的意外風(fēng)險，提高獨居老年人的生活質(zhì)量和社會交往能力。同時，也使低齡老年志愿者能夠老有所樂、老有所為，在服務(wù)中實現(xiàn)自我價值，并為健康養(yǎng)老、為老互助營造良好的社區(qū)氛圍。